1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ОРГАНИЗАЦИИ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА В РФ
1.1 Понятие, признаки и принципы построения бюджетной системы
В Конституции РФ говорится о том, что Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления [1], таким образом, она определил государственное устройство страны как федерацию, тем самым заложив основы бюджетной структуры. [11].
Понятие бюджетной системы Российской Федерации представлено в Бюджетном кодексе РФ, таким образом бюджетная система Российской Федерации – это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов [2]. Рассмотренные учебные пособия ссылаются в определении бюджетной системы РФ на Бюджетный кодекс РФ. Таким образом, бюджетная система государства – это совокупность всех видов бюджетов, функционирующих в стране.
Необходимо рассмотреть признаки бюджета, т.к. они положены в основу построения бюджетной системы РФ. Признаки бюджетов:
• необходимость, т.е. наличие любого бюджета обусловлено наличием конкретных потребностей людей, а также определенным складом и социально-экономической деятельности;
• экономическая основа, что необходимо для полноценного бюджетирования различных форм собственности;
• планирование бюджета необходимо для предварительной подготовки планов формирования и использования бюджета, а также их согласования;
• функциональный механизм – система формирования и использования денежного фонда, имеющая ряд специфических характеристик, таких как:
– сумма поступлений бюджета – это совокупность различных платежей экономических субъектов;
– сумма расходов (ассигнования; инвестиции) бюджета - это инвестиции денежных средств в различные мероприятия на финансирование государственных нужд;
– соотношение поступлений и расходов, которое принимает одну из трех форм: баланса, дефицита и профицита. Баланс отражает равенство доходной и расходной частей бюджета. Дефицит бюджета отражает превышение расходов над доходами. Напротив, в случае превышения доходов образуется остаток свободных денежных средств - профицит;
– длительность бюджетного периода - это время, в течение которого реализуется конкретный бюджет. Возможны любые сроки: от одного дня до нескольких лет: месячные бюджеты, годовые, пятилетние и т.д. Однако на практике наиболее распространенным является годовой бюджет государства (12 месяцев). При этом начинаться он может с любого числа месяца [11]. Так, в некоторых странах бюджетный год охватывает период действия с 1 июля по 30 июня (США, Италия, Швеция, Норвегия, ОАР, Судан, Кения), в других — с 1 апреля по 31 марта (Великобритания, Япония, Индия, Дания, Канада, ЮАР, Нигерия и др.). В таких странах, как Бирма, Цейлон, Таиланд и др., бюджетный год начинается с 1 октября и продолжается по 30 сентября. Во многих странах переход сроков бюджетного года календарный. Совпадение бюджетного года с календарным значительно облегчает задачу составления экономических прогнозов в области доходов и расходов государственных бюджетов различных стран. В Российской Федерации бюджетный год приравнивается к календарному году и длится 12 месяцев - с 1 января по 31 декабря [16, 9].
Таким образом, с помощью бюджета органы власти получают финансовые ресурсы для выполнения возложенных на них функций [11].
При построении бюджетной системы РФ необходимо обратиться к принципам, которые представлены в Бюджетном кодексе РФ в статье 28:
• единства бюджетной системы Российской Федерации;
• разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;
• самостоятельности бюджетов;
• равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;
• полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов;
• сбалансированности бюджета;
• эффективности использования бюджетных средств;
• общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;
• прозрачности (открытости);
• достоверности бюджета;
• адресности и целевого характера бюджетных средств;
• подведомственности расходов бюджетов;
• единства кассы [2].
Необходимо рассмотреть подробно каждый принцип. Принцип единства бюджетной системы РФ означает единство бюджетного законодательства РФ, принципов организации и функционирования бюджетной системы РФ, форм бюджетной документации и бюджетной отчетности, бюджетной классификации бюджетной системы РФ, бюджетных мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства РФ, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ, ведения бюджетного учета и составления бюджетной отчетности бюджетов бюджетной системы РФ и казенных учреждений, единство порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ [13].
Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджета между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации означает, что в соответствии с законодательством Российской Федерации доходы, расходы и источники финансирования дефицита бюджета закрепляются за бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, а также определяются полномочия органов государственной власти (органов местного самоуправления) и органов управления государственными внебюджетными фондами по формированию доходов бюджета., источники финансирования дефицита бюджета, а также устанавливать и исполнять расходные обязательства публичных юридических лиц [13].
Принцип самостоятельности бюджетов государственной власти и органов местного самоуправления (МСУ) означает:
• самостоятельность при балансировании бюджета и эффективность в использовании;
• самостоятельность при осуществлении бюджетного процесса, за исключением случаев, предусмотренных Бюджетным Кодексом РФ;
• самостоятельность при формировании доходов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах налоги и сборы;
• самостоятельность при определении формы и направления расходования средств бюджетов в соответствии с Бюджетным кодексом РФ, за исключением расходов, финансовое обеспечение которые финансируюся за счет межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы РФ;
• недопустимо устанавливать расходные обязательства, подлежащие исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицита других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также расходные обязательства, подлежащие исполнению одновременно за счет двух и более бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, за счет консолидированных бюджетов или без определения бюджета, за счет которого должны исполняться соответствующие расходные обязательства;
• предоставление средств из бюджета на исполнение расходных обязательств, устанавливаемых иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, исключительно в форме межбюджетных трансфертов;
• недопустимо внесение изменений в бюджетное законодательство Российской Федерации и (или) законодательство о налогах и сборах, законодательство об иных обязательных платежах, приводящих к увеличению расходов и (или) уменьшению доходов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в течение текущего финансового года без внесения изменений в законы (решения) о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения расходов, уменьшения доходов и (или) уменьшения доходов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.;
• недопустимость изъятия дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов [13].
Принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований означает определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов МСУ, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными Бюджетным кодексом РФ [13].
Принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов означает, что все доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов в обязательном порядке и в полном объеме отражаются в соответствующих бюджетах [13].
Принцип сбалансированности бюджета означает, что сумма расходов бюджета должна соответствовать общей сумме доходов бюджета и доходов от источников финансирования его дефицита, уменьшенной на сумму платежей из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменениями остатков на счетах учета бюджетных средств. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета [13].
Принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий необходимо исходить из достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности) [13].
Принцип полного (совокупного) покрытия бюджетных расходов означает, что бюджетные расходы не могут быть связаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета, если иное не предусмотрено законом (решением) о бюджете в части, касающейся:
• субвенций и субсидий, полученных из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
• средств целевых иностранных кредитов (заимствований);
• добровольных взносов, пожертвований, средств самообложения граждан;
• расходов бюджета, осуществляемых в соответствии с международными договорами (соглашениями) с участием Российской Федерации;
• расходов бюджета, осуществляемых за пределами территории Российской Федерации;
• отдельных видов неналоговых доходов, предлагаемых к введению (отражению в бюджете) начиная с очередного финансового года;
• расходов бюджета, осуществляемых в случаях и в пределах поступления отдельных видов неналоговых доходов [13].
Принцип прозрачности (открытости) означает:
• обязательное опубликование в средствах массовой информации утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов;
• обязательная открытость для общественности и средств массовой информации проектов бюджетов, представляемых в законодательные (представительные) органы государственной власти (представительные органы муниципальных образований), процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим споры, либо в рамках законодательного (представительного) органа государственной власти (представительного органа МСУ).), либо между законодательным (представительным) органом государственной власти (представительным органом МСУ) и исполнительным органом государственной власти (местной администрацией).);
• обеспечение доступа к информации, размещенной в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" на едином портале бюджетной системы РФ;
• стабильность и (или) преемственность бюджетной классификации РФ, а также обеспечение сопоставимости показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового года [13].
Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета [13].
Принцип адресности и адресности бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до сведения конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования [13].
Принцип подведомственности расходов бюджетов означает, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся [13].
Принцип единства кассового аппарата означает перечисление всех денежных поступлений и осуществление всех денежных платежей с единого бюджетного счета, за исключением операций по исполнению бюджета, осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами территории соответственно РФ, субъекта РФ, муниципального образования, а также операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством Российской Федерации [13].
1.2 Уровни бюджетного процесса
При рассмотрении структуры бюджетной системы РФ необходимо обратиться к уровням бюджетной системы РФ. Бюджетное устройство в РФ основано на принципах административно-территориального деления, в соответствии с уровнем власти. В статье 10 Бюджетного кодека РФ определены следующие уровни бюджетной системы:
1) федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;
2) бюджеты субъектов Федерации и территориальных государственных внебюджетных фондов;
3) местные бюджеты, в том числе:
— бюджеты муниципальных районов,
— бюджеты городских округов,
— бюджеты внутригородских муниципальных образований (Москва, Санкт-Петербург, Севастополь),
— бюджеты городских и сельских поселений [10].
В соответствии с Бюджетным кодексом РФ федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации предназначены для исполнения расходных обязательств Российской Федерации. Федеральными органами государственной власти не допускается использование иных форм образования и расходование средств, предназначенных для исполнения расходных обязательств РФ [10].
Бюджет субъекта Федерации (региональный бюджет) и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда предназначены для исполнения расходных обязательств субъекта РФ. Использование органами государственной власти субъектов Федерации иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств субъектов РФ не допускается [10].
Финансовую основу местного самоуправления составляет бюджет муниципального образования (местный бюджет), который согласно ст. 15 Бюджетного кодекса РФ является единственной формой образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств каждого муниципального образования [16].
Согласно требованиям, указанным ст. 15, в местном бюджете в обязательном порядке должны раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств муниципальных образований, возникающих в связи с осуществлением органами МСУ полномочий по вопросам местного значения, и расходных обязательств муниципальных образований, исполняемых за счет субвенций из других бюджетов бюджетной системы РФ для осуществления отдельных государственных полномочий [16].
Бюджет муниципального района (районный бюджет) и совокупность бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района (за исключением межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет муниципального района [16].
Бюджет городского округа с внутригородским делением и совокупность бюджетов внутригородских округов, входящих в состав городского округа с внутригородским делением (за исключением межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет городского округа с внутригородским делением [16].
Таким образом, федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов – это доходы и расходы денежных средств для исполнения функций и задач государства, а также денежные средства внебюджетных фондов образуются вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, бюджеты субъектов Федерации и территориальных государственных внебюджетных фондов – это доходы и расходы денежных средств для исполнения расходных обязательств субъекта РФ, местный бюджет — это совокупность доходных и расходных источников муниципального образования, что и определяет направленность дальнейшего рассмотрения данной проблематики.
1.3 Участники и организация бюджетного процесса
Для рассмотрения правовых основ бюджетного процесса, необходимо определить участников данного процесса, которые обладают бюджетными полномочиями. Согласно Бюджетному кодексу РФ ст. 152 участниками бюджетного процесса являются:
1. Президент Российской Федерации;
2. высшее должностное лицо субъекта РФ, глава муниципального образования;
3. законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления (далее - законодательные (представительные) органы);
4. исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований);
5. Центральный банк РФ;
6. органы государственного (муниципального) финансового контроля;
7. органы управления государственными внебюджетными фондами;
8. главные распорядители (распорядители) бюджетных средств;
9. главные администраторы (администраторы) доходов бюджета;
10. главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета;
11. получатели бюджетных средств [2].
Перечисленные участники бюджетного процесса РФ осуществляют свои полномочия в рамках установленного настоящего Кодекса, нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ, законами субъектов РФ, муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований, а также правовыми актами местных администраций [2].
Рассмотрим стадии бюджетного процесса РФ и проводимые в их рамках мероприятия, которые представлены в таблице 1.
Таблица 1 – Стадии бюджетного процесса [9]
Стадия Содержание
Составление проекта бюджета На данной стадии:
-оформляется бюджетное послание президента РФ, которое направляется федеральному собранию РФ и Министерству финансов РФ;
-Министерство финансов РФ вместе с финансовыми органами проводит работу по разработке проекта бюджета;
-Минфин РФ передает документы Правительству РФ, которое по запросу предоставляет необходимые документы Федеральному Собранию;
-После принятия Правительством РФ проекта федерального закона о Федеральном бюджете они вносятся на согласовании в Государственную Думу.
Рассмотрение и утверждение бюджета На стадии рассмотрения и утверждения:
-Государственная Дума принимает проект федерального бюджета на очередной финансовый год в трех чтениях;
-После утверждения Государственной Думой закона о Федеральном бюджете на очередной финансовый год, он передается Совету Федерации;
-Совет Федерации обсуждает федеральный бюджет и принимает решение об его одобрении или отклонении (в течении 14 дней);
-После одобрения Советом Федерации закон направляется на подписание Президенту РФ, затем публикуется в средствах массовой информации.
Исполнение бюджета Данная стадия бюджетного процесса содержит исполнение доходной и расходной частей бюджета и начинается после утверждения федерального бюджета Парламентом и подписи его Президентом РФ. Ответственными за исполнение данной стадии признаются Министерства РФ по налогам и сборам, Налоговые инспекции, а также государственный таможенный комитет РФ и его органы.
Составление отчета об исполнении бюджета и его утверждении На данной стадии:
-Составленный отчет об исполнении федерального бюджета направляется Президенту РФ, которое в свою очередь, в форме федерального закона предоставляет его в Государственную Думу РФ и Счетную Палату РФ;
-По результатам рассмотрения отчета об исполнении федерального бюджета и предлагающегося к нему заключения Счетной Палаты, Государственная Дума РФ принимает решение об утверждении или отклонении соответствующего отчета.
Необходимо обратиться к Бюджетному кодексу РФ, где организация бюджетного процесса состоит также из нескольких этапов:
• Составление проектов бюджетов;
• Рассмотрение и утверждение бюджетов;
• Исполнение бюджетов;
• Составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности;
• Государственный (муниципальный) финансовый контроль.
Составление проектов бюджетов лежит на Правительства РФ, высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и местных администраций муниципальных образований, а также стоит отметить то, что непосредственное составление проектов бюджетов осуществляют Министерство финансов РФ, органы управления государственными внебюджетными фондами, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований. Проект бюджета составляется на основе прогноза социально-экономического развития в целях обеспечения финансовой поддержки расходных обязательств на три года, но проект бюджета городского или сельского поселения составляется и утверждается сроком на один год [2].
Рассмотрение и утверждение бюджетов. Закон (решение) о бюджете должен содержать основные характеристики бюджета, к которым относятся общий объем доходов бюджета, общий объем расходов, дефицит (профицит) бюджета, а также иные показатели, установленные настоящим Кодексом, законами субъектов РФ, муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований (за исключением законов (решений) о бюджете). Закон (решение) о бюджете утверждает:
• перечень главных администраторов доходов бюджета;
• перечень главных администраторов источников финансирования дефицита бюджета;
• распределение бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям, группам видов расходов или по разделам, а также по разделам и подразделам классификации расходов бюджета в случаях, установленных соответственно настоящим Кодексом, законом субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования;
• иное, прописанное в ст. 184. 1. Бюджетного кодекса РФ [2].
