Глава1. Общая характеристика пособия по безработице
1.1Пособие по безработице как гарантия социальной поддержки безработных граждан
Важным элементом социально-экономической системы общества является создание системы социальной защиты важнейшей частью которой является институт социального труда1. Целью их деятельности является проведение государственной политики, направленной на создание стабильных и структурированных отношений между различными уровнями организации системы, формирование формы социальных отношений в обществе для предоставления гражданам льгот для удовлетворения их потребностей2.
Политика социальной защиты направлена на обеспечение социальных, экономических, политических и других прав на защиту и гарантирует защиту всех лиц без различия пола, национальности, возраста, места жительства и других обстоятельств3. Основными предпосылками для ее развития являются: изменение системы распределения товаров и услуг, установление отношений между членами общества; необходимость решения ряда социальных проблем (безработица, обеспечение социальной защиты в старости, возможности получения дохода в виде дивидендов и др.), социальной стратификации общества, а также обеспечения правовой основы социальной защиты прав и свобод человека.
Статья 37 Конституции, провозглашая принцип свободы труда и право на труд, также упоминает и право граждан на защиту от безработицы .Число занятых на работе граждан России к концу 2020 года достигло минимальных значений с 2011 года. Как следует из данных Росстата, к концу года число занятых россиян снизилось до 70,77 млн человек, а число безработных в течение 2020 года достигало 4,6-4,7 млн человек. В последний раз показатели были хуже этих в 2010 году, когда Росстат фиксировал 69,6 млн занятых работников в России. Окончательные результаты по итогам 2020 года с учетом декабря еще не рассчитаны .
Статья 28 Закона «О занятости населения в Российской Федерации» предусматривает в числе иных социальных гарантий возможность выплаты пособия по безработице. Под ним понимаются денежные выплаты гражданам, признанным безработными в установленном надлежащем порядке и зарегистрировавшимся в службе занятости.
Пособие по безработице — это один из государственных инструментов социальной политики. Его задача — поддержать покупательную способность нетрудоустроенных граждан и помочь им найти работу, соответствующую их профессиональному уровню. Размер пособий и продолжительность их выплат должны быть оптимальными, чтобы, с одной стороны, стимулировать людей активно искать работу, с другой — не вынуждать их соглашаться на первое попавшееся предложение.
В России, в отличие от многих развитых стран мира, государство готово оказывать финансовую поддержку всем зарегистрированным безработным. Однако размер этой помощи настолько мал, что большинство нетрудоустроенных ей пренебрегают. С другой стороны, именно такой государственный подход стимулирует быстрее искать новую работу.
В России прожить исключительно на пособие по безработице практически невозможно. С 2009 по 2018 годы их размер не менялся и составлял от 850 до 4900 рублей в месяц, и большинство зарегистрированных безработных получали его именно в минимальном размере.
В настоящее время размер пособия по безработице в России в целом достаточно низкий. Предельные величины пособия по безработице на 2021 год утверждены Постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2020 г. № 2393 . Так, минимальная величина пособия по безработице в текущем году составит 1500 руб., а максимальная –12 130 руб. – в первые три месяца периода безработицы, 5000 руб. – в следующие три месяца периода безработицы. Отметим, максимальную величину пособия по безработице, которая в марте прошлого года была повышена с 8000 руб. до 12 130 руб. (такое увеличение предусматривалось в качестве одной из временных мер поддержки граждан в условиях распространения новой коронавирусной инфекции), решено сохранить и на этот год.
В свою очередь, для граждан предпенсионного возраста, включая тех, кто имеет страховой стаж продолжительностью не менее 25 и 20 лет для мужчин и женщин соответственно либо имеет указанный страховой стаж и необходимый стаж работы на соответствующих видах работ, дающие право на досрочное назначение страховой пенсии по старости, минимальная величина пособия по безработице составит 1500 руб., а максимальная – 12 130 руб.
Таким образом, можно заметить существенный рост размера пособия по безработице по сравнению с 2010, когда размер был 850 и 4900 рублей. Однако текущие цифры все еще не соответствуют прожиточному минимуму. В связи с этим предложение повысить размер выплат до уровня минимального размера оплаты труда кажется вполне разумным . Возможно, путем постепенного увеличения пособия этой цели можно будет достигнуть.
Большинство россиян, потеряв работу, не регистрируются в службе занятости. Из 4,4 млн. безработных в декабре 2020 г. только 2,8млн. человек стояли на учете по данным Росстата (рис. 1). Следовательно, большинство не полагается на эти выплаты, несмотря на то, что в России, в отличие от многих других стран, пособия выплачиваются практически всем зарегистрированным безработным вне зависимости от их возраста, трудового стажа и причины увольнения.
Рисунок 1. Численность безработных в России, тыс. чел.
С другой стороны, небольшие пособия способствуют высокой мобильности трудовой силы. Россияне избегают статуса безработного и стараются искать новое место занятости, не покинув предыдущее или находясь в состоянии так называемой экономической неактивности — не трудоустроенными, но и не безработными. Более половины соискателей находят новую работу за год, но та не всегда соответствует уровню образования и квалификации работника. Соглашаться на нее людей вынуждает финансовая необходимость — в том числе из-за отсутствия достаточной поддержки со стороны государства. Такая ситуация способствует увеличению разрыва доходов населения и дальнейшему распространению неформальной занятости в России.
Что касается мирового опыта, то на примере 22 стран, входящих в Организацию экономического сотрудничества и развития — это большинство развитых стран мира, — видно, что за последние два десятилетия доля получателей пособий по безработице постоянно снижается. В среднем она составляет 30%, однако между странами есть существенные различия. Так, по данным 2016 года, в Финляндии, Франции и Бельгии пособия получали более 80% безработных, в то время как в Испании, Венгрии и Ирландии — менее 20%.
В целом в странах ОЭСР, в отличие от России, безработные подразделяются на разные категории, и выплаты полагаются далеко не всем. Во-первых, важен стаж. Если он не достигает достаточного минимума, то претендовать на получение пособий невозможно. С учетом популярности проектных (временных) работ, эта категория безработных увеличивается. Кроме того, учитывается причина, по которой человек остался без работы. Если он уволился по собственному желанию, то пособия также не полагаются.
Исследователи отмечают, что в странах ОЭСР власти хотят, чтобы пособия стимулировали людей активно искать новую работу. Поэтому в основном выплаты назначаются только тем безработным, кто готов приступить к работе незамедлительно.
Хотя есть и другие, более малочисленные, категории получателей пособий. Например, те, кто имеют частичную занятость. В некоторых странах ОЭСР закон позволяет им в течение определенного времени рассчитывать на выплаты по безработице. Так, в Швейцарии и Бельгии около четверти получающих пособия — это фактически работающие.
Среди других категорий — молодые матери, работники предпенсионного возраста и те нетрудоустроенные, которые участвуют в программах служб занятости (например, проходят переобучение) и поэтому временно прекратили поиск работы, — им также полагается материальная поддержка государства. В среднем в странах ОЭСР размер пособия достигает 56% от получаемой ранее зарплаты. В одних странах он выше (Люксембург, Швейцария — более 80%), в других ниже (Великобритания, Чехия — порядка 30%).
Продолжительность выплат пособий также варьируется в зависимости от страны и категории безработного. Наименьший срок (три месяца) отмечается в Венгрии, наибольший — до трех лет — в Исландии и Дании. В Бельгии при условии наличия детей в семье пособия выплачиваются бессрочно.
Пособия по безработице, их размер и срок выплат оказывают существенное влияние на рынок труда. Так, исследование австрийского рынка труда показало, что повышение пособия на 4,2% ведет к увеличению длительности пребывания в состоянии безработицы на 2–3 дня. А сам только факт получения пособия уменьшает вероятность нахождения работы на 5–9%.С другой стороны, ограниченный размер пособий и сокращенный срок их выплат приводят к тому, что соискатель устраивается на работу с более низким окладом, чем у него был раньше, и это ведет к усилению неравенства заработков населения.
Что касается российской системы поддержки безработных, то, по мнению вышкинских исследователей, она нуждается в реформировании. В частности, следовало бы увеличить размер пособий и ввести критерии их получателей, которые бы зависели от профессионального стажа, успешного прохождения переобучения и активности человека в поиске новой работы.
1.2 Источники правового регулирования отношений по назначению и выплате пособия по безработице на федеральном и региональном уровнях
Безработные граждане имеют определенные права, которые закрепляются в Конституции Российской Федерации и иных нормативно-правовых актах. Безработные граждане требуют особой поддержки со стороны государства. Гарантии осуществления прав безработных закреплены в Конституции РФ и Федеральном законе РФ «О занятости населения в Российской Федерации».
В соответствии с частью 1 статьи 3 закона Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации» безработными являются трудоспособные граждане, которые не имеют работы и заработка, зарегистрированы в органах службы занятости в целях поиска подходящей работы, ищут работу и готовы приступить к ней. При этом в качестве заработка не учитываются выплаты выходного пособия и сохраняемого среднего заработка гражданам, уволенным в связи с ликвидацией организации либо прекращением деятельности индивидуальным предпринимателем, сокращением численности или штата работников организации, индивидуального предпринимателя .
В отличие от понятия занятости, в действующем российском законодательстве отсутствует понятие безработицы. Вместе с тем закон Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации» содержит условия признания лица безработным. Согласно статье 3 Закона, безработными являются:
а) трудоспособные граждане;
б) не имеющие работы и заработка;
в) зарегистрированные в органах службы занятости в целях поиска подходящей работы;
г) ищущие работу и готовые приступить к ней .
Конституция Российской Федерации является Основным законом страны, которая провозглашает права и свободы человека и гражданина, а также гарантирует их защиту. В ст. 37 Конституции РФ закрепляется, что каждый гражданин имеет право на труд, на оплату труда, а также право на защиту от безработицы . Данное право закрепляется и во Всеобщей декларации прав человека 1948 года. В ст. 23, данного международного нормативно-правового акта закрепляется, что каждый имеет право на защиту от безработицы . Таким образом, правовая гарантия защиты прав безработных исходит из норм международного права.
Правовые гарантии реализации прав безработных закреплены и в таких международных нормативно - правовых актах, как Конвенция № 122 МОТ «О политике в области занятости» 1964 г. . Данный нормативно-правовой акт вступил в силу для СССР 22 сентября 1968 года. В ст. 1 Конвенции № 122 МОТ закреплено, что главная цель политики в сфере занятости направлена на ликвидацию безработицы.
На международном уровне действует и Конвенция № 168 МОТ «О содействии занятости и защите от безработицы» 1988 г. . К сожалению, в настоящий момент, Россия не является участником данной Конвенции. На наш взгляд, это большой минус, так как именно участие в данной Конвенции поможет прогрессировать в области занятости населения и защите от безработицы.
Право на защиту от безработицы реализуется через признание гражданина безработным и выплаты ему пособия по безработице. Таким образом, государство берет на себя обязанность по содержанию безработного гражданина и его трудоустройства, путем выявления подходящей для него работы.
Безработные граждане, после признания их таковыми, имеют свой правовой статус, который состоит из определенных прав и обязанностей, которыми наделяется безработный после получения статуса такового. Правовое положение безработного гражданина сводится к исполнению обязанностей, которые предусмотрены специально для гражданина, признанного безработным, а также наличие определенных прав, которые также присущи именно безработному.
Основным нормативно-правовым актом, который содержит положения относительно реализации права гражданина на защиту от безработицы является Федеральный закон РФ «О занятости населения в Российской Федерации» . Данным нормативно-правовым актом закрепляется не только понятие занятости, понятие безработного, условия и порядок признания гражданина безработным, полномочия органов государственной власти в сфере регулирования правоотношений при признании гражданина безработным, но и нормы, которые имеют отношение к гарантии реализации гражданина права на защиту от безработицы. Данные гарантии закреплены в ст. 12 и ст. 28 ФЗ РФ «О занятости населения в Российской Федерации» .
В норме ст. 12 ФЗ РФ «О занятости населения в Российской Федерации» безработным гарантируется социальная поддержка со стороны государства, гарантируется оказание услуг, как по профессиональному обучению, переквалификации, так и услуги психологической поддержки безработных граждан. В норме ст. 28 ФЗ РФ «О занятости населения в Российской Федерации», государством гарантируется выплата пособия по безработице, выплату стипендии в период профессионального обучения в случае, если на данное обучение безработный был направлен службой занятости, возможность участия в оплачиваемых общественных работах .
Стоит отметить, что данный нормативно-правовой акт полностью реализовал себя, так как ежегодно количество безработных граждан увеличивается, все они состоят на учете в органах занятости населения. В настоящее время в органах занятости населения действует достаточно много программ, которые помогают гражданам реализовать себя и найти подходящую себе работу.
В сфере регулирования правоотношений по признанию граждан безработными важное значение имеет и такой нормативно-правовой акт, как Постановление Правительства РФ от 07.09.2012 N 891 «О порядке регистрации граждан в целях поиска подходящей работы, регистрации безработных граждан и требованиях к подбору подходящей работы» . Данным нормативно-правовым актом утверждаются Правила регистрации граждан в целях поиска подходящей работы и Правила регистрации безработных граждан.
Решение о признании гражданина безработным принимается органом по месту жительства не позднее 11 дней со дня выдачи паспорта, трудовой книжки или документа вышеназванного органа, в котором они заменены, документа, удостоверяющего профессиональную квалификацию, в течение последних трех месяцев.
Однако следует помнить, что не все граждане могут быть признаны безработными. Таким образом, гражданин не может быть признан безработным и зарегистрирован как безработный:
1)не достигшие возраста 16 лет;
2)в соответствии с пенсионным законодательством Российской Федерации им была назначена пенсия по старости (по возрасту) за выслугу лет;
3)отказавшиеся в течение десяти дней со дня их регистрации в органах по вопросам занятости в целях поиска подходящей работы от двух вариантов подходящей работы, включая работу временного характера, а впервые ищущие работу (ранее не работавшие), не имеющие профессии (специальности), - в случае двух отказов от получения профессиональной подготовки или от предложенной оплачиваемой работы, включая работу временного характера дважды;
4)в течение десяти дней со дня регистрации не явился в орган по трудоустройству без уважительных причин, а также не явился в орган по трудоустройству для регистрации в качестве безработного в срок, установленный органом по трудоустройству;
5)лица, осужденные судом к исправительным работам и лишению свободы в форме наказания;
6)представление документов, содержащих заведомо ложные сведения об отсутствии работы и заработка, а также представление иных недостоверных сведений, признанных безработными.
На уровне субъектов Российской Федерации действуют свои нормативно-правовые акты в области занятости населения, но все они приняты в соответствии с нормами федерального законодательства в сфере занятости населения и защиты граждан от безработицы, поэтому можно сказать, что они просто дублируют нормы, закрепленные в федеральном законодательстве. При этом, законы и иные нормативные правовые акты субъекты Российской Федерации принимают в соответствии с законодательно установленными нормотворческими полномочиями. Также, субъекты Российской Федерации, опираясь на финансово-экономических возможностях региональных бюджетов, могут определять дополнительные меры поддержки, определять объем и виды государственной социальной помощи для отдельных категорий граждан. Большинство правовых норм, предусматривающих единство правового регулирования отношений касаемо социального обеспечения граждан, входят в состав общей части права социального обеспечения .
Таким образом, правовые гарантии осуществления прав безработными являются как нормы международных нормативно-правовых актов, так и нормы внутреннего законодательства страны. Наиболее подробное регулирование данной сферы в России представлено на текущий момент в Законе «О занятости населения в Российской Федерации». В частности, в нем закреплен круг лиц, считающихся занятыми или безработными, порядок регистрации в качестве безработного и иные вопросы. Особую важность представляет в рамках рассматриваемой темы глава VI, посвященная социальным гарантиям и компенсациям.
1.3Расчет размера и порядок выплаты пособия по безработице
Размер пособия по безработице гражданам, уволенным по любым основаниям, устанавливается в процентном отношении к среднему заработку, исчисленному за три последних месяца по последнему месту работы, если они в течение 12 месяцев, предшествовавших началу безработицы, имели оплачиваемую работу не менее 26 календарных недель на условиях полного рабочего времени или неполного рабочего дня (недели) с пересчетом на 26 календарных недель с полным рабочим временем.
Во всех иных случаях, в том числе гражданам, впервые ищущим работу, не имеющим профессии, желающим возобновить работу после перерыва более года, а также гражданам, уволенным в течение 12 месяцев, но имеющим оплачиваемую работу в этот период менее 26 календарных недель, пособие устанавливается в размере минимального размера пособия.
Для определения размера пособия по безработице имеет значение, за какой по счету месяц оно начисляется. Первые три месяца — 75 %, последующие четыре — 60, в дальнейшем — 45 % среднемесячного заработка по последнему месту работы, но во всех случаях не ниже минимального размера пособия и не выше максимального размера пособия. Размеры минимальной и максимальной величин пособия по безработице ежегодно определяются Правительством РФ.
Однако, необходимо понимать, что пособие по безработице выплачивается только на протяжении определенного срока. Вследствие изменений, внесенных в 2019 году, произошло уменьшение периода выплаты пособия. Если до этого период выплаты, не мог превышать в общей сложности 12 месяцев, то теперь сроки сократили до 6 месяцев. Также было отменено право на повторное получение пособия по безработице .
В связи с этим в литературе высказываются опасения, что нововведения могут негативно отразиться на положении безработных, в частности, путем ограничения их свободы выбора. В результате граждане будут вынуждены искать работу в достаточно краткие сроки, и велика вероятность того, что найденная работа не будет отвечать их желаниям, а также уровню их квалификации .
Каждый период выплаты пособия по безработице не может превышать 12 месяцев в суммарном исчислении в течение 18 календарных месяцев, за исключением случаев, предусмотренных законом. Гражданам, не достигшим возраста 60 лет для мужчин и 55 лет для женщин и имеющим страховой стаж продолжительностью не менее 25 и 20 лет для мужчин и женщин соответственно, а также необходимый стаж на соответствующих видах работ, дающий им право на досрочное назначение трудовой пенсии по старости, предусмотренной ст. 27 и 28 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» , продолжительность периода выплаты пособия но безработице увеличивается сверх установленных 12 месяцев на две календарные недели за каждый год работы, превышающий страховой стаж указанной продолжительности. При этом в страховой стаж включаются периоды работы и иной деятельности и засчитываются иные периоды, установленные в ст. 10 и 11 указанного Федерального закона.
Общий период выплаты пособия по безработице не может превышать 24 календарных месяца в суммарном исчислении в течение 36 календарных месяцев. Выплата пособия по безработице может быть прекращена, приостановлена или его размер может быть сокращен органами службы занятости.
Выплата пособия по безработице прекращается с одновременным снятием с учета в качестве безработного в случаях:
- признания гражданина занятым;
- прохождения профессиональной подготовки, повышения квалификации или переподготовки по направлению органов службы занятости с выплатой стипендии;
- длительной (более месяца) неявки безработного в органы службы занятости без уважительных причин;
- переезда безработного в другую местность;
- попытки получения либо получения пособия по безработице обманным путем;
- осуждения лица, получающего пособие по безработице, к исправительным работам, а также к наказанию в виде лишения свободы;
- назначения пенсии, предусмотренной п. 2 ст. 32 Закона о занятости, либо назначения трудовой пенсии по старости, в том числе досрочного назначения трудовой пенсии по старости (части трудовой пенсии по старости), либо назначения пенсии по старости или пенсии за выслугу лет по государственному пенсионному обеспечению;
- отказа от посредничества органов службы занятости (по личному письменному заявлению гражданина);
- смерти безработного.
При этом выплата суммы пособия по безработице, причитающейся безработному и недополученной в связи с его смертью, осуществляется в соответствии с гражданским законодательством.
Выплата пособия по безработице может быть приостановлена на срок до трех месяцев в случаях:
- отказа в период безработицы от двух вариантов подходящей работы;
- отказа по истечении трехмесячного периода безработицы от участия в оплачиваемых общественных работах или от направления на обучение органами службы занятости граждан, впервые ищущих работу (ранее не работавших) и при этом не имеющих профессии (специальности), стремящихся возобновить трудовую деятельность после длительного (более одного года) перерыва;
- явки безработного на перерегистрацию в состоянии опьянения, вызванном употреблением алкоголя, наркотических средств или других одурманивающих веществ. Порядок установления факта состояния опьянения безработного определяется уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти;
- увольнения с последнего места работы (службы) за нарушение трудовой дисциплины и другие виновные действия, предусмотренные законодательством Российской Федерации, а также отчисления гражданина, направленного на обучение органами службы занятости, с места обучения за виновные действия;
- нарушения безработным без уважительных причин условий и сроков его перерегистрации в качестве безработного. Приостановка выплаты пособия по безработице производится со дня, следующего за днем последней явки безработного на перерегистрацию;
- самовольного прекращения гражданином обучения по направлению органов службы занятости.
Период, на который приостанавливается выплата пособия по безработице, засчитывается в общий период выплаты пособия по безработице.
Вследствие критического отношению к данному виду социальной помощи, на данный момент происходит рост интереса к альтернативным моделям решения задач по обеспечению занятости, стоящих перед государством. В том числе проходят активные дискуссии на тему возможности введения всеобщего базового дохода.
Для начала следует определиться с терминами. Под безусловным базовым доходом понимается регулярная выплата гражданам одинаковой денежной суммы независимо от каких-либо условий или характеристик ситуации, в которой находятся получатели. Выплаты производятся всем членам сообщества, вне зависимости от уровня дохода и наличия работы. По сути, это неадресная единообразная выплата в денежной форме .
