ГЛАВА 1. ПРАВО ОБРАЩЕНИЯ ГРАЖДАН В ОРГАНЫ ВЛАСТИ КАК ИНСТИТУТ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
1.1 Право на обращение в органы власти как элемент административно-правового статуса гражданина
Право на обращение в органы государственной власти и местного самоуправления, к должностным лицам (далее - право на обращение) - важная составляющая правового статуса человека и гражданина в любом демократическом правовом государстве. Данное право позволяет реализовать возможность гражданина повлиять на решения государственной власти, а также стимулирует субъектов, обладающих властными полномочиями выполнять свои обязанности еще эффективнее и качественнее. Как точно подмечено в Постановлении Конституционного Суда РФ от 18 июля 2012 года № 19-П (далее - Постановление), право на обращение является «инструментом взаимодействия личности и публичной власти» .
Согласно Концепции открытости федеральных органов исполнительной власти, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 30 января 2014 г. №93-р: «Реализация данного права граждан включена в число приоритетных направлений деятельности органов власти. Эффективная работа данного института способствует повышению прозрачности и подотчетности государственного управления, удовлетворенности граждан качеством государственного управления, расширению возможностей непосредственного участия гражданского общества в процессах принятия государственных решений и развитию механизмов общественного контроля за деятельностью органов власти» .
Сообразно Указу Президента Российской Федерации от 17 апреля 2017 г. № 171 «О мониторинге и анализе результатов рассмотрения обращений граждан и организаций» , подведомственные организации департаменту Минобрнауки России были проинформированы о необходимости с 1 января 2018 года: усилить работу по учету и систематизации поступивших обращений граждан (до 1 июня 2018 года – в соответствии с типовым общероссийским тематическим классификатором обращений граждан, организаций и общественных объединений; с 1 июня 2018 года - в соответствии с типовым общероссийским тематическим классификатором обращений граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, объединений граждан, в том числе юридических лиц); о необходимости установить соответствующее программное обеспечение «счетчик обращений граждан»; а также предоставить возможность гражданам обращаться в организации в электронной форме; заполнения в электронной форме версии раздела «Результаты рассмотрения обращений» на портале ССТУ.РФ.
По мнению К. В. Подъячева, «… постоянная взаимосвязь власти с гражданами является важным условием для обеспечения эффективной работы органов власти …» [Подъячев, 2017. С. 68]. Можно сделать вывод, что сбор информации о проблемах населения и оперативность реакции на них невозможны без института обращений. Этот фактор неизменно отмечается специалистами по государственному управлению: «Государство рассматривает обращения граждан как важное средство реализации их конституционного права вскрывать недостатки в деятельности государственного аппарата, отдельных организаций, вносить предложения по совершенствованию их работы, принимать участие в восстановлении нарушенных прав и свобод, а также в обеспечении социальной справедливости» [Вялова, 2014. С. 3]. Однако данная точка зрения является недостаточно полной. Институт обращений граждан подразумевает под собой более широкие возможности. В любом современном демократическом государстве они могут стать не только средством правозащиты, но и формой реализации прав граждан на участие в управлении делами государства.
?
1.2 Понятие обращений и их классификация
Обращением гражданина признаются направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или форме электронного документа предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления или организацию, реализующую публично значимую функцию, в целях осуществления своих прав, свобод и законных интересов.
Под обращением понимается также юридический факт- правомерное действие, выраженное определенными актами или действиями, направленное на адресата, и в результате чего происходит возникновение, изменение или прекращение правоотношений (ведь само по себе составление письменного обращения не является реализацией субъективного права). Обращение- это волевое действие индивидуального или коллективного субъекта в устной, письменной либо электронной форме, направленное органам государственной власти, местного самоуправления, государственным, муниципальным учреждениям и иным организациям, должностным лицам в целях побуждения их к реализации принадлежащих им полномочий для удовлетворения интереса инициатора.
В законе об обращениях выделяются три группы обращений: 1) индивидуальные и коллективные; 2) письменные и устные; 3) предложения, заявления и жалобы. В учебной и научной литературе дается более широкий перечень видов и форм обращений.
Различают следующие формы обращений: 1) устные; 2) письменные; 3) электронные.
Устные обращения могут быть озвучены в ходе личного приема граждан и также по телефону, в том числе по «телефонам доверия» и «горячим линиям», либо высказаны по радио, телевидению, на сайтах СМИ в сети Интернет. Согласно ст.13 Закона об обращениях личный прием проводится руководителями органов власти и уполномоченными на то лицами. Информация о месте приема, а также об установленных для приема днях и часах доводится до сведения граждан. Порядок проведения личного приема и рассмотрения в его ходе устных обращений граждан регулируется, как правило, ведомственными актами. Должностное лицо, осуществляющее прием граждан, должно принять все необходимые меры для полного и оперативного ответа на поставленные вопросы, в том числе с привлечением других должностных лиц. Содержание устного обращения фиксируется в карточке личного приема гражданина. Если изложенные в устном обращении факты и обстоятельства являются очевидными и не требуют дополнительной проверки, то ответ на обращение с согласия гражданина может быть дан устно в ходе личного приема, о чем делается запись в карточке личного приема гражданина. В остальных случаях дается письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов. В ходе личного приема гражданину может быть отказано в дальнейшем рассмотрении обращения, если ему ранее был дан ответ по существу поставленных в обращении вопросов.
В связи с угрозой распространения коронавирусной инфекции (COVID-19), в соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуация природного и техногенного характера», а также в целях обеспечения соблюдения положений Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» Президиум Верховного Суда РФ и Президиум Совета судей РФ постановили приостановить личный прием граждан в судах и рекомендовать подавать документы только через электронные интернет-приемные судов или по почте России (постановление от 18 марта 2020 г. №808). Аналогичное решение принято распоряжением Высшей квалификационной коллегии судей РФ от 19 марта 2020 г.
В ряде федеральных государственных органов рассмотрение обращений, поступивших по «телефону доверия», проводится в соответствии с принимаемыми ими актами. Так, согласно Положению о порядке работы «телефона доверия» Счетной палаты РФ по «телефону доверия» принимаются обращения от граждан и организация о фактах: коррупционных и иных правонарушений в деятельности сотрудников Счетной палаты; нарушения сотрудниками Счетной палаты запретов ограничений, обязательств и правил служебного поведения. «Телефон доверия» функционирует круглосуточно в автоматическом режиме и оснащен системой записи поступающих обращений (функция «автоответчик»). Все поступающие обращения не позднее следующего рабочего дня с момента их получения подлежат обязательному внесению в журнал регистрации обращений по «телефону доверия». Обращения без указания фамилии гражданина, направившего обращение, и почтового адреса, по которому должен быть направлен ответ, вносятся в указанный журнал и принимаются к сведению, но не рассматриваются. Если в таком обращении содержится информация о подготавливаемом, совершающем или совершившем, оно направляется в правоохранительные органы в соответствии с их компетенцией.
Письменные обращения могут быть изготовлены в рукописной либо машинописной форме. По способу подачи различаются обращения: 1) поданные на личном приеме; 2) поданные в подразделение, отвечающее за прием корреспонденции, например в канцелярию, секретариат и т.п.; 3) направленные посредством почтовой связи. Электронные обращения могут быть направлены: 1) посредством электронной почты; 2) через электронные приемные на официальных сайтах в сети Интернет; 3) через официальные универсальные интернет-порталы, например через Единый портал государственных и муниципальных услуг; посредством факсимильной связи.
Письменное и электронное обращения должны содержать наименование органа публичной власти, в который направляется письменное обращение, либо Ф.И.О. соответствующего должностного лица (или его должность). Помимо этого, указываются фамилия, имя, отчество (последнее - при наличии) заявителя, почтовый адрес, по которому должны быть направлены ответ, уведомление о переадресации обращения. Далее в обращении излагается суть предложения, заявления или жалобы, при необходимости в подтверждение своих доводов заявитель прилагает к письменному обращению документы и материалы (их копии). В конце ставятся личная подпись и дата. Письменное обращение отправляется в тот орган или тому должностному лицу, в чьей компетенции находится решение поставленного вопроса.
Электронные обращения сегодня являются наиболее востребованными у граждан формой обращения в органы публичной власти, так как процедура подачи такого обращения довольно простая и большинство органов власти имеют общественные интернет – приемные или страницы основного сайта. Для этого гражданин заполняет электронную форму, размещенную на сайте. В нее как правило вводятся Ф.И.О. заявителя излагается суть обращения, при необходимости прикладываются фото, документы и иные материалы, а также указывается вариант получения ответа: в письменной или электронной форме с соответствующим адресом. Кроме того, интернет-ресурсы для подачи электронных обращений, созданные на официальных сайтах государственных органов, вызывают больше доверия у граждан, порождая уверенность в оперативности разрешения поставленных в обращениях вопросов. Интернет-ресурсы содержат типовые рубрики «новости», «наиболее часто задаваемые вопросы», «обзоры обращений», в которых размещается различная полезная для заявителей информация. На соответствующих официальных сайтах в сети Интернет существует возможность предоставления заявителям доступа через личный кабинет к результатам рассмотрения их обращений. Более подробно порядок подачи и рассмотрения обращений раскрывается в следующей главе.
Закон выделяет индивидуальные и коллективные виды обращений. Коллективное обращение - это волеизъявление двух и более граждан по одному предмету, сформулированное в едином документе или на личном приеме группой граждан. Коллективное обращение может быть принято в ходе публичного мероприятия. Возможность коллективного обращения в органы публичной власти закрепляется в Конституции и Законе об обращениях, однако особенности такого вида обращений не регламентируются.
Разновидностью коллективных обращений являются обращения объединений граждан. В Закон об обращениях в 2013 г. были внесены дополнения в перечень субъектов обращения – объединения граждан, в том числе юридические лица. Согласно п.1 ст.11 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» профсоюзы вправе выступать с предложениями о принятии соответствующими органами государственной власти законов и иных нормативных правовых актов, касающихся социально- трудовой сферы.
Выступать от имени организации может не любой ее член, а только специально уполномоченное лицо. Представитель должен обладать полномочиями представлять организацию на основании учредительных документов либо на основании выданной ему доверенности.
В законе об обращениях перечисляются следующие виды обращений: 1) предложения; 2) заявления; 3) жалобы.
Предложение- рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономических и иных сфер деятельности государства и общества.
Заявление- просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц.
Жалоба- просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов, либо прав, свобод или законных интересов других лиц (п. 2 – 4 ст. 4).
В ряде случаев законодатель указывает на обязательность письменных заявлений. Так, положения Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» предписывают представление в избирательную комиссию субъекта РФ письменных заявлений членов региональной подгруппы о согласии быть членами инициативной группы по проведению референдума (п. 4 ч. 11 ст. 15). В соответствии со ст.8 Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» паспорт оформляется гражданину РФ по его письменному заявлению о выдаче паспорта, поданному лично, через его законного представителя или в форме электронного документа с использованием единого портала государственных и муниципальных услуг.
В систему обращений входят и иные виды: 1) ходатайство; 2) уведомление; 3) отзыв; 4) запрос; 5) правотворческая инициатива; 6) законодательная инициатива; 7) наказ.
Под ходатайством понимается официальная просьба, направленная в орган публичной власти. Например, ходатайство о регистрации инициативной группы по проведению референдума ( ст.16 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).
Уведомление является извещением гражданином (группой граждан) органа власти или должностного лица. Так, в соответствии со ст.7 Федерального закона от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетирования» для того, чтобы реализовать это право, организатор публичного мероприятия обязан подать уведомление о проведении публичного мероприятия в орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления, которое фактически является разновидностью обращения.
Отзыв как разновидность обращения может содержать определенное мнение о том или ином событии, поступке, акте, их оценку гражданами. Постановлением Центральной избирательной комиссии РФ от 28 февраля 2020 г. № 240/1783-7 «Об использовании технических средств подсчета голосов- комплексов обработки избирательных бюллетеней при проведении общероссийского голосования п вопросу одобрения изменений в Конституцию Российской Федерации» предусмотрено, что отчет о результатах использования указанных комплексов на участках для голосования должен включать раздел, посвященный отзывам участников голосования, членов участковых избирательных комиссий, наблюдателей и представителей СМИ.
Запрос- заявленное в орган власти требование, просьба сообщать определенные сведения, предоставить информацию, дать объяснения и т.п. Например, в ст. 39 Закона РФ «О средствах массовой информации» закреплено право редакции запрашивать информацию о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений, их должностных лиц. Запрос информации возможен как в устной, так и в письменной форме. Запрашиваемую информацию обязаны предоставить руководители указанных органов, организаций и объединений, их заместители, работники пресс-служб либо другие уполномоченные лица в пределах их компетенции.
Особой разновидностью коллективного обращения является народная (гражданская) законодательная инициатива. На федеральном уровне обращение в Государственную Думу граждан РФ как специальных субъектов права законодательной инициативы не предусмотрено. Вместе с тем в конституциях (уставах) субъектов РФ закреплено право граждан на внесение законопроекта в региональных законодательный орган и обязательное его рассмотрение данным органом. Так, согласно ст. 74 Конституции Республики Башкортостан граждане и их объединения вправе осуществлять гражданскую законодательную инициативу путем направления в Государственное Собрание Республики Башкортостан индивидуальных и коллективных обращений с предложением о принятии, изменении или признании утратившим силу закона Республики Башкортостан в порядке, установленном законом Республики Башкортостан. В развитие данной нормы принят Закон «О гражданской законодательной инициативе в Республике Башкортостан», предусматривающий порядок формирования инициативной группы по поддержке гражданской законодательной инициативы в количестве не более 30 человек. Данная группа в 30-дневный срок со дня ее формирования представляет в Государственное Собрание гражданскую законодательную инициативу, включающую обращение о направлении гражданской законодательной инициативы, оформленное в соответствии с приложением к закону, и прилагаемые к обращению материалы и документы. Законом предусмотрен сбор подписей в поддержку гражданской законодательной инициативы не менее чем 15 000 граждан РФ. Законодательный орган субъекта РФ не связан народной инициативой, т.е. не обязан принять предлагаемый закон.
Правотворческая инициатива также является разновидностью коллективного обращения граждан и их объединений. В соответствии со ст. 26 Закона о местном самоуправлении с правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, установленным нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования. Минимальная численность инициативной группы граждан устанавливается указанным актом и не может превышать 3 % от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом. Проект муниципального правового акта, внесенный в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, подлежит обязательному рассмотрению органом или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта, в течение трех месяцев со дня его внесения.
Наказ- обращение, содержащее поручение органу публичной власти или должностному лицу. Правовое регулирование наказов осуществляется нормативными актами ряда субъектов РФ и муниципальных образований, но не предусмотрено федеральным законодательством. Как правило, наказы адресованы депутатам. В.В. Комарова характеризует наказ как регулятивную форму непосредственного народовластия при реализации власти, задачей которого является корректирование направлений деятельности законодательного (представительного) органа.
Особо среди обращений выделяются сообщения, содержащие информацию о преступлении, правонарушении прав и свобод человека и гражданина. В предмет прокурорского надзора входит соблюдение установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях (ст. 29).
Открытые письма рассматриваются как особого рода публичные обращения СМИ, имеющие предметом государственно значимые или общественно значимые проблемы.
Положением об Управлении Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан и организаций, утвержденным Указом Президента РФ от 17 февраля 2010 г. № 201, к одной из задач Управления отнесено рассмотрение открытых писем, адресованных Президенту РФ и Администрации Президента РФ с возможностью направить открытое письмо Президенту.
Проанализировав представленные данные в таблице ниже, можно сделать вывод, что уменьшение количества обращений, поступивших в I квартале 2021 года, по сравнению с I кварталом 2020 года на 18,5 процента и их увеличение по сравнению с I кварталом 2019 года на 0,3 процента, в основном связано с изменением количества обращений в форме электронного документа и в письменной форме. Количество содержащихся в обращениях вопросов в I квартале 2021 года уменьшилось по сравнению с I кварталом 2020 года на 16,5 процента, но увеличилось по сравнению с I кварталом 2019 года на 5,1 процента.
Информационно-статистический обзор рассмотренных обращений граждан, адресованных Президенту РФ
Годы Количество обращений граждан Процент обращений, направленных в форме электронного документа Процент обращений, поступивших в письменной форме Процент обращений, поступивших в устной форме
I кв.2017 202276 59,7 % 33,3 % 7,0 %
I кв.2018 307580 65,3 % 28,9 % 5,8 %
I кв.2019 175725 64,0 % 29,1 % 6,9 %
I кв.2020 216204 70,2 % 24,7 % 5,1 %
I кв.2021 176295 75,0 % 21,7 % 3,3 %
(источник данных: http://www.letters.kremlin.ru, таблица составлена автором)
Возможны и другие классификации обращений: 1) повторное; 2) аналогичное; 3) типовое; 4) неоднократное.
Выделяют также недопустимые обращения, заявители которых злоупотребляют правом на подачу обращения в органы власти, причиняют или потенциально способны причинить вред правам и интересам других лиц. Злоупотребление правом на обращение- это письменное обращение, содержащее нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи. Государственный орган, орган местного самоуправления и должностное лицо оставляют такое обращение без ответа и сообщают гражданину о недопустимости злоупотребления правом (ч. 3 ст. 11 Закона об обращениях).
Анонимные обращения, т.е. такие письменные обращения, в которых не указаны фамилия гражданина, направившего обращение, и почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ, не подлежат рассмотрению. Согласно ч.1 ст.11 Закона об обращениях ответ на анонимное обращение не дается.
Закон об обращениях не закрепляет особых требований к обращению гражданина, предоставляя ему тем самым возможность самому определять форму и содержание обращения. Вместе с тем ч.1 ст.7 содержит перечень реквизитов, которые обязательно должны быть указаны в письменном обращении:
? адресат - наименование государственного органа или органа местного самоуправления, в которые направляется письменное обращение, либо фамилия, имя, отчество соответствующего должностного лица, либо должность соответствующего лица;
? фамилия, имя, отчество (последнее - при наличии) заявителя;
? почтовый адрес, по которому должны быть направлены ответ, либо уведомление органа власти о переадресации обращения;
? суть предложения, заявления или жалобы;
? личная подпись и дата.
Кроме того, в обращении желательно указать контактные телефоны и электронную почту гражданина.
В основной части обращения гражданин должен изложить суть проблемы, с которой он обращается, доводы, на которых основываются просьбы и предложения, а также сами просьбы и предложения. В случае необходимости в подтверждение своих доводов гражданин прилагает к письменному обращению документы и материалы либо их копии. Такие приложения рассматриваются как доказательства фактов, на которые ссылается заявитель, и значительно упрощают их проверку.
?
ГЛАВА 2. ПОРЯДОК РАССМОТРЕНИЯ ОБРАЩЕНИЙ ГРАЖДАН В ОРГАНЫ ВЛАСТИ.
2.1 Нормативная база права граждан на обращение в органы власти.
Институт обращений граждан признается в Российской Федерации как исторически сложившаяся форма обширного диалога между населением и властью, как традиционный механизм включения граждан в управление государственными и общественными делами, способствующий сохранению политической стабильности в стране. Поэтому правовое регулирование правоотношений, возникающих при осуществлении административного процесса по обращениям граждан, требует рассмотрения в процессе своего закономерного исторического развития.
Исследование института обращений граждан требует анализа и синтеза всех факторов, воздействующих на исследуемый феномен. Следует учитывать, что обращения граждан являются эффективным информационным каналом «обратной связи», достоверно и объективно отражают общественное мнение по важным вопросам общественно-политического и социально-экономического развития страны. Основные этапы формирования и развития института права на обращение неразрывно связаны с этапами исторического развития государственных и правовых институтов России, являются ее неотъемлемыми элементами.
