Глава 1. Понятие и характеристика авиационной безопасности, формы и методы взаимодействия субъектов расследования
1.1. Понятие авиационной безопасности и роль службы авиационной безопасности
В течении последнего десятилетия мировое сообщество поставлено перед фактом существенного усиления негативного воздействия на государственные, общественные и частные структуры различных факторов, обусловленных противоправной деятельностью террористических организаций или отдельных преступных элементов Пресечение и предотвращение подобной деятельности регламентируется государственными нормативными документами, включая концепцию национальной безопасности РФ.
Гражданская авиация характеризуется специфическими условиями реализации производственной деятельности, связанными, прежде всего, с повышенными требованиями в области безопасности полетов (БП) и авиационной безопасности (АБ)
Авиационная безопасность определяется Воздушным кодексом РФ как состояние защищенности авиации от актов незаконного вмешательства в деятельность в области авиации. Совокупность правовых и организационных мер, направленных на предотвращение и пресечение противоправных действий в отношении гражданской авиации, является основой Федеральной системы обеспечения защиты деятельности гражданской авиации от актов незаконного вмешательства
Развитие потенциальных угроз, посягающих на безопасную жизнедеятельность в различных сферах требует перманентного научного мониторинга, разработки и внедрения адекватных и актуальных мер.
П.2 ст.84 ВК РФ №60-ФЗ «Авиационная безопасность» устанавливает, что в первую очередь безопасность обеспечивается превентивными мерами, то есть предотвращением доступа посторонних лиц и средств в контролируемые зоны. Воздушное судно – объект повышенной опасности, поэтому по отношению к нему должны обеспечиваться меры по исключению вероятности провоза таких объектов как оружие, боеприпасы или токсичных, взрывчатых средств, а также их изъятием. Статья также предполагает проведение мероприятий по предотвращению актов незаконного вмешательства и иной незаконной деятельности в области авиации.
Положения действующего Федерального закона «О безопасности» может сопровождаться подобным пояснением: «Практика применения Закона Российской Федерации от 5 марта 1992 г. № 2446-1 «О безопасности» показала необходимость его корректировки, уточнения основ и содержания деятельности по обеспечению безопасности, полномочий органов государственной власти в данной области, а также статуса Совета Безопасности Российской Федерации» [1], что свидетельствует о сохранении актуальности содержания основных понятий, указанных в утратившем силу законе. Также нормативные определения отраслевых терминов безопасности предусмотрены Стратегией национальной безопасности, где «Национальная безопасность включает в себя оборону страны и все виды безопасности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и законодательством Российской Федерации, прежде всего государственную, общественную, информационную, экологическую, экономическую, транспортную, энергетическую безопасность, безопасность личности» [3, с. 63].
Федеральный закон от 28.12.2010 г. № 90-ФЗ «О безопасности» раскрывает содержание безопасности через предмет регулирования. Можно посчитать подобное регрессом, так как предшествующий ему Закон РФ от 5 марта 1992 г. 2446-I «О безопасности» вносил в законодательную базу необходимые понятия безопасности и объектов безопасности. Закон понимал под безопасностью обеспечение неприкосновенности личности, прочно связывая понятие с жизненно важными интересами, к которым соответственно относится безопасность. Утрата силы подобного закона является скорее негативным событием, так как новый закон не дает конкретного содержания подобным определениям [15].
Авиационная безопасность представляет собой отдельный правовой институт.
Понятие авиационной безопасности, которому уделяется внимание в рассматриваемых положениях, предполагает защищенность и функционирование контролируемых сфер деятельности, что ведет к обеспечению их общей эффективности.
На основе Закона РФ от 5 марта 1992 г. 2446-I «О безопасности», который действовал до Воздушного кодекса РФ, должны быть внесены поправки. Возможна синергия общих вопросов в один блок, иными словами можно представить понятие транспортной безопасности в общем виде для всех отраслей транспорта [5, с. 99]. Что позволит лучше идентифицировать различные подвиды транспортной безопасности, обеспечив системный подход к понятию авиационной безопасности. Поэтому действующий Федеральный закон должен подвергнуться изменениям с учетом особенностей не только авиационной безопасности, но и других транспортных средств [28]. Особенности авиационной безопасности выражаются в деятельности по обеспечению защищенности авиации от незаконного вмешательства, однако угрозой могут являться и иные факторы, такие как технические сбои.
Приказ Минтранса России от 28.11.2005 N 142 (ред. от 12.02.2018) «Об утверждении Федеральных авиационных правил «Требования авиационной безопасности к аэропортам» и Приказ «Об утверждении и введении в действие федеральных авиационных правил «Организации по техническому обслуживанию и ремонту авиационной техники» (ФАП-145) представляются актами, регламентирующими авиационную безопасность.
ВК РФ ограничивается только упоминанием защищенности от незаконных действий, игнорируя другие факторы способные являться угрозой [6].
Однако не только акты терроризма или кибервмешательства оказывают излишнее давление на воздушную сферу. Технические сбои или ошибки в работе персонала также влияют на работу. Приоритет безопасности обладает трудно переоцененной значимостью. Система зависит от цельного ядра, свободного от вмешательств в свою работу. Однако отсутствие единого универсального подхода к мерам обеспечения авиационной безопасности негативно влияет на практический результат в целом.
Правовой анализ указанных актов позволяет полагать, что авиационная безопасность понимается как: 1) часть национальной безопасности; 2) состояние защищенности от всех внутренних и внешних угроз; 3) состояние защищенности объектов авиационной инфраструктуры от террористических актов и экстремистской деятельности; 4) один из элементов обеспечения экономической безопасности.
Статья 84 ВК РФ регламентирует обеспечение безопасности при помощи ограничения доступа неуполномоченных лиц и неправомерных средств в зоны контроля. Воздушные суда охраняются в первую очередь от внешнего воздействия, то есть исключения нахождения лиц и объектов, несущих угрозу порядку. Осуществление положения реализуется согласно статье 85 ВК РФ, которая устанавливает правила досмотра, изъятия [6]. Их осуществляет служба авиационной безопасности (Далее - САБ), которая отличается независимостью, согласно Приказу ФАС РФ от 15.07.98 №222 «Об утверждении и введении в действие типового положения о службе авиационной безопасности авиапредприятия (эксплуатанта) гражданской авиации», так как такое положение позволяет влиять на другие службы и предотвращать угрозы внешнего характера.
Служба авиационной безопасности (САБ) создается и действует в соответствии с Положением о Федеральной системе обеспечения защиты деятельности гражданской авиации от актов незаконного вмешательства, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 1994г. № 897 и приказом Министра транспорта Российской Федерации от 14 апреля 1994г. № 19. «О дополнительных мерах по повышению безопасности полетов в гражданской авиации Российской Федерации»
Приказ Минтранса РФ от 17.10.1994 N 76 "О введении в действие "Типового положения о службе авиационной безопасности аэропорта":
Положение о службе авиационной безопасности аэропорта, а также структура и штатное расписание службы авиационной безопасности утверждаются руководителем аэропорта (авиапредприятия).
Служба авиационной безопасности является самостоятельным структурным подразделением аэропорта и осуществляет в аэропорту комплекс мероприятий по обеспечению безопасности гражданской авиации от актов незаконного вмешательства в ее деятельность, а также усиливает (дополнительно) меры безопасности в период повышения угрозы воздушному транспорту или чрезвычайных обстоятельств.
Служба авиационной безопасности в своей деятельности руководствуется действующим законодательством Российской Федерации, Воздушным кодексом Российской Федерации, Нормами, правилами и процедурами по авиационной безопасности, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 30. 07 94г. № 897, стандартами и рекомендациями ИКАО и другими нормативными документами по вопросам авиационной безопасности, а также настоящим Типовым положением.
Служба авиационной безопасности взаимодействует с другими структурными подразделениями аэропорта, организациями и эксплуатантами воздушных судов, а также с территориальными органами Федеральной службы безопасности (ФСБ России), Министерства внутренних дел (МВД России) и исполнительной власти при решении вопросов, отнесенных к ее компетенции.
Служба авиационной безопасности разрабатывает программу авиационной безопасности и осуществляет ее реализацию.
Служба авиационной безопасности аэропорта обеспечивает выполнение требований Норм, правил и процедур по авиационной безопасности и подчиняется непосредственно руководителю администрации аэропорта.
Сотрудники службы авиационной безопасности обязаны принимать все возможные меры, предусмотренные Российским законодательством, для предотвращения актов незаконного вмешательства в деятельность гражданской авиации, а при необходимости лиц, нарушающих Нормы, правила и процедуры авиационной безопасности, задерживать в установленном порядке.
Ответственность за организацию, состояние и обеспечение авиационной безопасности в авиационном предприятии, аэропорту, осуществление мероприятий, обеспечивающих выполнение задач, возложенных на службу авиационной безопасности, несет руководитель службы авиационной безопасности.
Администрация авиационного предприятия, аэропорта осуществляет материально-техническое обеспечение и финансирование мероприятий по авиационной безопасности.
Работники службы авиационной безопасности аэропорта обязаны иметь отличительные нарукавные знаки установленного образца. Образец нарукавного знака разрабатывается и утверждается федеральной авиационной службой России
Задачи и функции службы авиационной безопасности.
Служба авиационной безопасности аэропорта обязана обеспечить защиту деятельности гражданской авиации от актов незаконного вмешательства в соответствии с Нормами, правилами и процедурами по авиационной безопасности. При этом основными задачами службы авиационной безопасности аэропорта являются:
- предотвращение и пресечение (совместно с органами ФСБ России и МВД России) попыток захвата (угона) воздушных судов,
- осуществление в установленном порядке досмотра членов экипажей, обслуживающего персонала, авиапассажиров, ручной клади и багажа, почты, грузов и бортовых запасов (бортпитания) в целях предотвращения доставки на борт воздушного судна оружия, боеприпасов, взрывных устройств, взрывчатых, отравляющих, легковоспламеняющихся и других веществ, которые могут быть использованы для совершения акта незаконного вмешательства;
- обеспечение охраны территории аэропорта и расположенных на ней объектов, включая авиационную технику, зоны рабочих секторов курсовых и глиссадных радиомаяков, объектов управления воздушным движением, радио и светотехнического оборудования аэродромов, складов горюче-смазочных материалов, коммерческих складов;
- организация контролируемых зон в аэропортах и обеспечение пропускного режима;
- разработка программ и организация обучения членов экипажей воздушных судов, сотрудников подразделений и служб эксплуатантов воздушных судов и других организаций, расположенных на территории аэропорта, мерам по обеспечению авиационной безопасности:
- осуществление надзора за соблюдением Норм, правил и процедур по авиационной безопасности эксплуатантами воздушных судов и организациями, базирующимися на территории аэропорта или пользующимися его услугами;
- предоставление эксплуатантам воздушных судов дополнительных услуг по авиационной безопасности (охрана ВС, дополнительный досмотр ВС и др.) на договорных условиях.
Допустимо сделать вывод, что развитие авиационной сферы предполагает и развитие авиационной безопасности. Актуальность исследования подтверждается необходимостью создания новой модели системы обеспечения безопасности. Критерий авиационной безопасности является первостепенным в практике регулирования деятельности авиапредприятий, однако можно наблюдать довольно низкий уровень государственного контроля. Государство не реализует в должной степени рычаг регулирования деятельности гражданской авиации, который выражается в виде обеспечения авиационной безопасности, а именно контролю соблюдения технических и правовых норм. Область авиационной безопасности может совершенствоваться с помощью системы качества. Уровень авиационной безопасности будет снижаться без инновационных мер. Система подготовки специалистов САБ во многом базируется на традиционных методах, несмотря на проявляющиеся процессы модернизации на основе рекомендаций ИКАО из Приложений 13,17. Технические средства обеспечения авиационной безопасности так же не позволяют в должной мере обеспечить авиационную безопасность. Но в первую очередь имеется проблема правового регулирования авиационной безопасности. Могут быть предложены новые методические обобщения в области определения понятия «авиационная безопасность» на основе рекомендаций ИКАО. Задача по повышению авиационной безопасности обосновано указаниями ФАС РФ и документами ИКАО. Необходима правовая система, которая может снизить риски возникновения АНВ.
1.2.Обеспечение авиационной безопасности, функционирование служб, отвечающих за авиационную безопасность
Авиационная безопасность обеспечивается службами авиационной безопасности (далее - САБ) аэропортов, подразделениями ведомственной охраны Министерства транспорта Российской Федерации, органами внутренних дел, службами авиационной безопасности эксплуатантов (авиационных предприятий), а также уполномоченными органами, наделенными этим правом федеральными законами. Их первоочередная задача состоит в работе по обеспечению авиационной безопасности.
Угроза совершения на объектах транспортного комплекса террористических актов является серьезнейшей проблемой общественной безопасности [8, с. 201]. Именно поэтому особое значение приобретает создание надежного правового механизма, ориентированного на участие органов внутренних дел Российской Федерации в обеспечении авиационной безопасности. Федеральный закон «О полиции» от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ, вполне соответствующий международным стандартам, призван стать тем актом, который должен послужить связующим звеном международных авиационных стандартов и сложившейся практики обеспечения безопасности на объектах воздушного транспорта РФ [1].
Так, несмотря на то, что согласно Правилам охраны аэропортов и объектов их инфраструктуры, устанавливающим зоны ответственности органов внутренних дел и служб авиационной безопасности, организация безопасности аэропорта возлагается на его владельцев, а сотрудники органов внутренних дел обязаны обеспечивать безопасность граждан и общественный порядок в аэропортах, на вокзалах и других объектах транспортной инфраструктуры гражданской авиации [3].
Полицейские обязаны: участвовать в обеспечении авиационной безопасности в области гражданской авиации; охранять аэропорты и объекты их инфраструктуры; выносить заключения о возможности допуска кандидатов к работе в службе авиационной безопасности в случаях, если эта работа связана с объектами, представляющими повышенную опасность для жизни и здоровья граждан, а также для окружающей среды. При возникновении чрезвычайных ситуаций сотрудники полиции обязаны принимать неотложные меры по спасению граждан, охране имущества, оставшегося без присмотра, содействовать бесперебойной работе спасательных служб, а также обеспечивать общественный порядок при проведении карантинных мероприятий [10, с. 54].
В обязанности сотрудников полиции входит не только охрана объектов, подлежащих обязательной охране (включенных в перечень, утверждаемый Правительством Российской Федерации), но и обеспечение оперативного реагирования на сообщения о срабатывании охранно-пожарной и тревожной сигнализаций на подключенных к пультам централизованного наблюдения объектах. Полицейские осуществляют в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, инспектирование подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами и подразделений ведомственной охраны, если иной порядок не установлен федеральным законом.
По мнению руководства Министерства внутренних дел России, Служба вневедомственной охраны должна поддерживать взаимодействие с органами внутренних дел на транспорте и собственниками аэропортов [11]. Продолжая работу по обеспечению охраны важных объектов, сотрудникам полиции надлежит уделять особое внимание топливно-энергетическому комплексу, сложной инфраструктуре международных аэропортов.
Так, на совещании с руководителями подразделений вневедомственной охраны МВД России, ФГУП «Охрана» и региональных филиалов было отмечено, насколько важно активизировать взаимодействие с органами внутренних дел на транспорте, другими заинтересованными ведомствами и с собственниками аэропортов. Необходимо уделять особое внимание профилактическим мероприятиям и предупредительной работе.
Вместе с тем несмотря на принятие Федерального закона «О полиции» и ряда подзаконных нормативных правовых актов, направленных на дальнейшее реформирование системы МВД России, вопросы организации взаимодействия полицейских формирований и «не полицейских» структур, в первую очередь – хозяйствующих субъектов, обеспечивающих транспортную безопасность, должной, удовлетворяющей потребности оперативного реагирования на существующие угрозы, правовой регламентации не имеют. Это не только негативно сказывается на результатах оперативно-служебной деятельности сотрудников транспортных и территориальных органов внутренних дел, но и создает предпосылки для дальнейшего осложнения криминальной обстановки, снижает эффективность профилактических мероприятий, ухудшает криминогенную ситуацию в целом. Недостатки нормативно-правовой базы, а также отсутствие достаточного количества научных исследований, направленных на решение проблем организации взаимодействия в сфере транспортной безопасности, приводят к существенным затруднениям в организации борьбы с преступностью, которые не могут быть устранены без комплексного, системного подхода к существующей проблеме.
Необходимость взаимодействия в сфере авиационной безопасности между транспортными и территориальными органами внутренних дел и транспортными предприятиями обусловлена также тем, что для данных структур характерны общие цели, задачи, некоторые функции, применяемые формы и методы работы в направлении обеспечения общественной безопасности, борьбы с терроризмом, незаконным оборотом наркотиков и т. п.
Именно поэтому организация взаимодействия транспортных, территориальных органов внутренних дел и руководителей авиатранспортных предприятий в части обеспечения транспортной безопасности базируется в основном на личной инициативе. Данное взаимодействие законодательно почти не закреплено, а существующая система оценки не учитывает его результаты при подведении итогов работы конкретных органов и подразделений.
Еще одной проблемой, требующей дополнительного исследования, является, на мой взгляд, недостаточное количество обобщенного материала об опыте совместной деятельности транспортных, территориальных органов внутренних дел и администрации транспортных предприятий по такому приоритетному направлению как обеспечение транспортной безопасности, в то время как именно такой опыт может быть использован на всех уровнях территориальных органов МВД России – от окружного до низовых территориальных и транспортных подразделений полиции [12, с. 36].
Компетентными органами в данной сфере являются: службы авиационной безопасности аэропортов, подразделения ведомственной охраны Минтранса России, службы авиационной безопасности авиационных предприятий, а также уполномоченные органы и службы, в том числе полиция [13, с. 92].
Так, предполетный досмотр, а также послеполетный досмотр пассажиров, багажа, вещей, находящихся при пассажирах, членов экипажей, авиационного персонала гражданской авиации, бортовых запасов воздушного судна, грузов и почты проводится в аэропорту или на воздушном судне уполномоченными лицами служб авиационной безопасности с участием сотрудников органов внутренних дел [11, с. 207].
Мероприятия по урегулированию чрезвычайных ситуаций, связанных с актами незаконного вмешательства в деятельность гражданской авиации администрацией аэропортов также разрабатываются и согласовываются с территориальными органами (подразделениями) соответствующих федеральных органов исполнительной власти, включая органы внутренних дел. В плане по урегулированию чрезвычайных ситуаций, связанных с актами незаконного вмешательства в деятельность гражданской авиации, определяются функции и полномочия оперативного штаба, задачи подразделений, задействованных в мероприятиях по предупреждению и пресечению актов незаконного вмешательства, предотвращению и пресечению захватов и угонов воздушных судов; схема оповещения и связи; расчет сил и средств, необходимых для урегулирования чрезвычайной ситуации [6, 9].
В целях осуществления мониторинга состояния авиационной безопасности, реализации постановления Правительства Российской Федерации «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» от 30 декабря 2003 г. № 794 [2] приказом Федеральной службы по надзору в сфере транспорта «Об утверждении Положения об Управлении транспортной безопасности Федеральной службы по надзору в сфере транспорта» от 18 октября 2004 г. № АН-225 фс [4] создана и функционирует единая Дежурно-диспетчерская служба транспортного комплекса с функциями центра управления в кризисных ситуациях, обеспечивающая круглосуточный мониторинг транспортной безопасности, своевременное принятие незамедлительных решений в случае чрезвычайных ситуаций при возникновении происшествий в транспортном комплексе [12, с. 15].
Данная служба обеспечивает: выполнение функций координационного центра авиационной безопасности Российской Федерации в рамках ИКАО; информационное обеспечение ответственного дежурного Минтранса России, оперативного штаба Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, созданного в соответствии с распоряжением Ространснадзора «О создании Комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности Федеральной службы по надзору в сфере автотранспорта» от 30 сентября 2004 г. № НА-54-р (фс) [5]; сбор, обработку, обмен и предоставление оперативной информации о чрезвычайных ситуациях и происшествиях на воздушном транспорте. Зарубежными экспертами, исследовавшими практику создания системы обеспечения безопасности ведущих стран мира, были предложены следующие решения проблем, связанных с транспортной безопасностью: классификация организаций, принимающих участие в обеспечении безопасности аэропортов; определение функций организаций и должностных лиц по обеспечению безопасности; разделение ответственности между участниками; изложение особенностей организации обеспечения безопасности ряда ведущих стран; перечень содержания полномочий и ответственность подразделений и некоторых должностных лиц, участвующих в обеспечении безопасности [13, с. 46].
По мнению экспертов, наиболее эффективная система обеспечения безопасности аэропортов может быть создана только на основе принципа единоначалия в том случае, когда систему безопасности обеспечивает единая организация, имеется четкая и ясная система управления, одна из организаций имеет абсолютную власть и несет полную ответственность за все функции по обеспечению безопасности аэропорта [7].
Вместе с тем отметим, что на практике в деятельность международных аэропортов Российской Федерации данный принцип внедрить крайне сложно ввиду многих сложностей, в первую очередь – структурного характера. В создании и обеспечении эффективного функционирования системы обеспечения безопасности принимают участие несколько организаций, с одной стороны – сугубо объектовых, а с другой – относящихся к правоохранительным ведомствам. Последние, в частности, представлены линейными отделами (отделениями) МВД России на транспорте (отвечают за обеспечение правопорядка в аэропортах), представляющими транспортную подсистему органов внутренних дел, и подразделениями вневедомственной охраны полиции (отвечают за охрану международных аэропортов), которые подчинены территориальным органам МВД России на региональном уровне.
Можно сделать вывод о том, что для эффективности обеспечения безопасности требуется четкое определение задач каждого субъекта авиационной безопасности, ответственности каждой организации за порученную часть деятельности, определения сфер и методов их взаимодействия.
