Глава 1. Становление межгосударственных отношений Российской Федерации и стран Центрально-Азиатского региона 1991–1999 гг.
1.1. Геополитика Центральной Азии
Центральная Азия, как геополитически важный регион, в состав которого входят Казахстан, Таджикистан, Узбекистан, Туркменистан и Киргизия, является самым большим по количеству республик и протяженности границ на постсоветском пространстве. Данный регион представляется как глубоко континентальный. Территория стран Центральной Азии отличается высокой плотностью границ на пространстве, которое внешне воспринимается как единый регион. Границы в данном случае имеют разный характер: геополитический, культурный, хозяйственный и политический.
К началу XXI в. население государств Центральной Азии составляло 55,3 млн. человек (менее 1% от общемирового показателя), ВВП – 32,3 млрд. (по текущим обменным курсам и паритету покупательной способности национальных валют – соответственно 0,15% и 0,4%) долларов, экспорт 16,2 млрд. долларов (0,2%). В самом крупном государстве региона, Узбекистане, проживало 25 млн. человек, в Казахстане – 15 млн., в Таджикистане, Киргизии (Кыргызстане) и Туркмении – от 4 до 6 млн. человек. Крупнейшим региональным экспортером является Казахстан, у него же самый большой ВВП. За ним следует Узбекистан, показатели Туркмении, Киргизии и Таджикистана существенно ниже. Удельный вес центральноазиатского региона (ЦАР) в совокупных мировых показателях крайне мал. Заметно отстают его страны и от сопредельных государств. Китай превосходит ЦАР по населению в 23 раза, валовому внутреннему продукту - в 25 раз, экспорту - в 17,9 раз. Население региона составляет 86% от соответствующего показателя Ирана, 84% - Турции, 40% - Пакистана, 37% - России. В 1999 г. совокупный региональный ВВП был меньше российского в десять раз, турецкого - в пять раз, иранского - почти в три раза, пакистанского - в полтора раза. Экономическая неразвитость стран региона вызывает к ним интерес мирового рынка прежде всего как к поставщикам природных ресурсов. В перспективе важной статьей доходов от экспорта для центральноазиатских стран может стать уран. Все они, за исключением Туркмении, обладают запасами уранового сырья и технологиями по его получению. Однако разведаны относительные крупные урановые запасы только в Казахстане и Узбекистане. Пока же важнейшее торгово-экономическое значение для региона имеют нефть и газ, наибольшими запасами которых обладают Туркмения и Казахстан. Скромность экономических показателей является к тому же и свидетельством стремительного дрейфа региона к устойчивой слаборазвитости.
Для всех пяти стран ЦАР характерны деурбанизация, приводящая к снижению удельного веса городского населения, и реаграризация, проявляющаяся в повышении относительного вклада аграрного сектора в обеспечение занятости.
Нет благополучия и в социальной сфере стран ЦАР. Все пять государств претерпели резкое социальное расслоение, везде процветает коррупция, высок уровень безработицы, ухудшается здоровье населения и качество образования. По оценкам ООН, 70-80 % жителей Таджикистана и Киргизии оказались, за чертой бедности, постоянно приходится бороться за выживание и большей части населения Туркмении .
Однако как бы ни были остры социально-экономические проблемы ЦАР, став современной геополитической единицей, он оказался в зоне устойчивого внимания не только ведущих мировых игроков: России, США, Евросоюза, Китая, - но и таких государств, как Турция, Иран, Афганистан, Индия, Пакистан, Япония. Во многом это связано с потенциально богатой сырьевой базой Центральной Азии, а также с выгодным стратегическим положении региона, оказавшегося в самом переплетении борьбы глобальных и региональных сил.
Для Российской Федерации ЦАР является зоной естественных геополитических интересов . От стабильности в этом регионе в немалой степени зависит ее национальная безопасность. Так, Россия не может оставить без внимания наркотрафик, идущий через Центральную Азию из Афганистана, активность враждебных сил, направленную на превращение региона в базу для подготовки террористических группировок на Северном Кавказе. Вместе с тем еще со времен СССР между государствами ЦАР и Россией установились тесные хозяйственные связи, позволяющие в новых условиях реализовывать совместные экономические проекты, в первую очередь, в области энергетики. Народы пяти центральноазиатских государств сохраняют преимущественно доброжелательное отношение к России, а наследие русскоязычной культуры, как и в советские времена, влияет на жизнь обществ и взгляды политиков этих стран. «Центрально-Азиатский регион превратился в фактор огромной политической и стратегической важности» . Другими словами, Центральная Азия является своего рода «связующим звеном» между Россией и Китаем, Индией, Ближним и Средним Востоком, что в рамках мировой политики является весьма важным стратегическим фактором.
В условиях дестабилизации Центральной Азии возрастает вероятность вмешательства в дела региона других государств Востока и Запада. Одна из основных проблем, которая волнует Россию – это последствия вывода сил НАТО из Афганистана. Слова Владимира Путина по этому поводу: «Тревожит будущее Афганистана. Мы, как известно, поддержали военную операцию по оказанию международной помощи этой стране. Но международный военный контингент под эгидой НАТО не решил поставленных задач. Террористическая и наркоугроза, исходящая из Афганистана, не снижается. Американцы занимаются созданием там и в соседних государствах военных баз без внятного мандата, целей и сроков их функционирования. Нас это не устраивает» .
В настоящее время между Россией и странами Центральной Азии остается высокой степень взаимозависимости, особенно, с Казахстаном. Протяженность границы с этим государством составляет около 7 000 км. С Казахстаном граничат 12 субъектов РФ, такие как Волгоградская, Челябинская, Самарская, Омская, и другие промышленно-развитые регионы. К тому же вдоль границы расположен значительный промышленный потенциал России. В основном, это города Поволжья, Сибири, Урала - то есть, стратегически важные предприятия, которые связывают центральную Россию с Дальним Востоком, а также Сибирью. Часть из этих коммуникаций находится в непосредственной близости от границы, другая же часть - пересекает пограничную территорию между РФ и Казахстаном.
Центральноазиатский регион продолжает оставаться основным транзитным маршрутом всех нелегальных поставок наркотиков в Россию и в Европу. Именно поэтому сотрудничество России со странами региона в различных форматах направлено на формирование скоординированных подходов к решению данных проблем. В основном это подразумевает предоставление странам Центральной Азии необходимых ресурсов для борьбы с транзитом наркотиков в Россию. Несмотря на все усилия, этого явно недостаточно. Остановить угрозу возможно только всем миром, в качестве опоры должны быть ООН и региональные организации, такие как СНГ, ШОС и ОДКБ . Конечно же, интересы России в данном регионе связаны со многими масштабными целями в сфере внешней политики. Сюда входит «продвижение Россией различных интеграционных механизмов и организаций по утверждению статуса главного и преимущественного актора в «своем» регионе и звания «великой державы» в общемировом масштабе, поскольку Москва играет ведущую роль в постсоветской интеграции» .
Однако все же геополитику России в постсоветский период можно охарактеризовать как оборонительная. Попытки РФ по сохранению своего влияния в регионе привели к столкновению интересов мировых держав: на западе - с ЕС и США, а на востоке - с Ираном, Пакистаном, Турцией и Китаем. В начале 2000-х у стран Центральной Азии все больше становится привлекательных альтернатив. Естественно, Россия стремится установить более тесные отношения со странами данного региона. Но перед Москвой есть некоторые препятствия для установления своего влияния в регионе — это присутствие иностранных государств на территории Центральной Азии. Также не стоит забывать о том, что Центральная Азия является для России важнейшим элементом стратегии в области энергетики. В середине 2000-х гг. российская экономика шла вперед на волне высоких цен на энергоресурсы. Одним из условий было то, что Россия закупает энергоресурсы в регионе по заниженным ценам, пользуется ими для удовлетворения внутренних потребностей, а собственные ресурсы отправляет на экспорт, тем самым обеспечивает себе экономический рост.
Для России Центральная Азия имеет огромное значение как источник угроз ее безопасности. Многие эксперты считают, что все существующие действующие в данном регионе террористические группировки главным образом связаны с экстремистскими группировками Северного Кавказа, являющиеся основной угрозой внутренней безопасности России. Также не стоит забывать о нарастающем влиянии в регионе КНР. «Москва не может игнорировать влияние Китая» . Китай превосходит экономической мощью Россию, тем самым постепенно вытесняя ее из Центральной Азии. Однако в плане безопасности Россия и те многосторонние объединения, которые она возглавляет, по-прежнему более важны и значимы. Участие Москвы и Пекина в ШОС является неписанной договоренностью, по которой Пекин не оспаривает преимущественную роль РФ в вопросах безопасности . «Для Китая ШОС является главным инструментом влияния в регионе» . В качестве важнейшего элемента –стремление Москвы сохранить ОДКБ и ЕврАзЭС, хотя в определенной степени они дублируют функции ШОС. С точки зрения Кремля, эти параллельные структуры гарантируют сохранение позиций Москвы как главного спонсора некоторых стран Центральной Азии в вопросах безопасности.
Соединенные Штаты продвигают в регионе идею Нового шелкового пути . Целью проекта является объединение постсоветской Средней Азии с Южной. Данная идея идет в противовес Евразийскому союзу. В интервью влиятельной газете «Financial Times» бывший госсекретарь США Х. Клинтон отметила, что новый СССР может быть создан под новыми названиями – «Таможенный союз или Евразийский союз». Госсекретарь США подчеркнула, что российские власти поддерживают этот план для углубления экономических связей с соседями. «Давайте не делать ошибок. Мы знаем, что является целью, и мы попытаемся найти эффективный способ для замедления или предотвращения этого процесса» .
Ведущая держава мира США обладает целым арсеналом инструментов влияния на внутриполитическую ситуацию в любой точке мира, который уже удачно был апробирован недавно в арабских странах.
Исходя из геополитики Центрально-Азиатского региона можно выделить несколько факторов, которые оказывают на него существенное влияние: 1. Регион все больше становится такой некой «точкой» столкновения интересов держав. Особенно, столкновение США и КНР, которое может привести к конфликту. Это, к сожалению, чревато более глобальными изменениями в регионе. 2. Боевые действия в Афганистане, эскалация нестабильности на Ближнем Востоке, а также усиление влияния экстремистских настроений, прежде всего в странах Центральной Азии, превратило ее в один из ключевых рубежей противоборства мировых держав мировой безопасности. 3. Быстрый рост значимости Центральной Азии и Каспия как одного из наиболее бурно развивающихся районов добычи и перевозки ресурсов на глобальном уровне. 4. Следует также решить ряд внутренних проблем Центральной Азии, в первую очередь – проблемы социально-экономического характера, создают почву для возникновения множественных этнополитических конфликтов, имеющих тенденцию к быстрому перерастанию из внутренних во внешние, из региональных – в международные . 5. Необходимо урегулировать проблемы, связанные с трудовой миграцией из стран ЦА, которые в основном относятся к социально-экономической сфере (обострение конкуренции на рынке труда, усиление националистических настроений, рост преступности и другое).
Подводя итоги, можно сказать, что Центральная Азия – это регион, в котором происходит пересечение цивилизаций, контроль над которым, как считалось ранее, позволит управлять миром. Именно поэтому Центрально-Азиатский регион представляет огромную важность для России.
1.2. Формирование центральноазиатского вектора российской внешней политики
Начиная с 1991 г. Центральная Азия стала неотъемлемым элементом российской внешней политики. Стала прослеживаться политическая направленность к углублению интеграции с государствами региона, появилась необходимость комплексно проанализировать эволюцию налаживания взаимодействия на основе субъективных и объективных факторов. Результатом этого взаимодействия стал целостно сформированный внешнеполитический вектор современной России на центральноазиатском направлении. Системный подход позволяет четко определить место региона во внешней политике России начиная с распада СССР и заканчивая современным периодом.
Политика России в Центральной Азии после распада Советского Союза начинается с президентства Б.Н. Ельцина. Этот период неуверенности был связан с решением внутренних проблем, когда после распада СССР, России и государствам Центральной Азии пришлось столкнуться с политическими, экономическими и идеологическими проблемами. К примеру, на международной арене России отводили второстепенную роль в экономической и военно-стратегической сфере. Политические причины, как считает И. Звягельская, доминировали над экономическими: «Стремление российских демократов первой волны как можно скорее избавиться от политического груза центральноазиатских авторитарных режимов, выросших из советского коммунистического прошлого и способных, по их мнению, поддержать коммунистический реванш, было одной из главных причин отторжения Центральной Азии» . Неприязнь к коммунистической идеологии подпитывалась постоянными утверждениями американской администрации Б. Клинтона, о ее диктаторской природе, вследствие чего Б. Ельцин стремился в своей политической деятельности абстрагироваться от советского прошлого.
В меньшей степени Россия в тот момент думала о своей внешнеполитической стратегии в отношении Центральной Азии. При этом США и Западные страны воспринимали Россию как слабую, проигравшую холодную войну страну. Проводили даже такое сравнение, что в XX в. созданию НАТО способствовала сильная Советская держава, но слабая Германия. В конце XX — начале XXI вв. НАТО активизировало свою деятельность по причине политической и экономической слабости России, ущемляя ее интересы на Востоке. В конце 90-х гг. XX в. российские чиновники выражали протест против экспансии НАТО, возмущались, к примеру, бомбовой атакой Сербии, но в Вашингтоне предпочитали воспринимать подобную реакцию как симптомы истерии .
Если рассматривать внешнеполитический вектор России в тот период, то следует подчеркнуть, что он преимущественно строился на «доктрине Козырева», суть которой сводилась к следующему: обособление России от стран СНГ и жесткий отказ от интеграционных процессов .
Оказавшись в растерянности перед лицом фундаментальных проблем, центральноазиатские государства стремились к новым формам сотрудничества. 29 марта 1994 г. в МГУ им. М.В. Ломоносова президент Казахстана Н. Назарбаев первым высказал идею о новой форме интеграции — создании Евразийского Союза . Россия не поддержала эту идею. Тогда лидеры Центральноазиатского региона, преимущественно Казахстан и Кыргызстан, взяли курс на адаптацию своих государств к западной модели развития. Ценности этой модели следующие: принципы разделения властей, свободный рынок, открытое общество и т. д. Но это не всегда соответствовало национальным и культурным традициям центральноазиатских государств. Кроме того, в условиях слабой экономики и разрушительных процессов в социальной сфере стало невозможным проведение безболезненной трансформации всех ключевых сфер жизнедеятельности.
Таким образом, в первое десятилетие после обретения независимости государства Центральноазиатского региона устремились к сотрудничеству именно с США и странами ЕС. Это усилило центробежные тенденции и настроения. Несмотря на наличие такой структуры, как СНГ, Россия не смогла выйти на качественный модус взаимоотношений с центральноазиатскими государствами, адекватный сложившимся на тот момент реалиям.
В 1996 г. министром иностранных дел РФ становится Е. Примаков. Он полностью отходит от внешнеполитического курса своего предшественника и призывает Россию к решительному отстаиванию своих интересов в мире. Применительно к центральноазиатскому региону в доктрине отмечалось: «Вести осторожный диалог со странами СНГ и поощрять российский крупный капитал в участии в приватизации стратегически важных предприятий в ближнем зарубежье» . Уже тогда Е. Примаков утверждал, имея в виду конкурентов России в Центральной Азии, что бывшие противники времен холодной войны не смогут стать полноценными партнерами. Е. Примаков отмечал: «Мы все в руководстве СВР (служба внешней разведки — прим. автора) хорошо представляем себе, что с окончанием «холодной войны» понятие противник не исчезнет... Руководители ряда западных стран действуют с целью не допустить особой роли России в стабилизации обстановки в бывших республиках СССР, сорвать развитие тенденций на их сближение с Российской Федерацией» .
В политике России, которую она осуществляла в Центральной Азии наметилась ориентация на сближение с государствами региона, исходя из концептуальных основ нового российского внешнеполитического курса, с учетом культурно-исторических особенностей государств и трендов мирового развития. В итоге, у российского руководства сформировалась теоретически целенаправленная политика в отношении Центральноазиатского региона, оставалась задача ее практической реализации.
1.3. Межгосударственное сотрудничество России со странами Центральной Азии в 1991–1999 гг.
Российско-казахские отношения
Переходя к межгосударственному сотрудничеству России со странами ЦА в данном регионе можно выделить Казахстан, как государство, с которым у России складывались наиболее теплые отношения.
Дипломатические отношения между Российской Федерацией и Республикой Казахстан были установлены 22 октября 1992 г. . В 1992 г., при выработке внешнеполитического курса, ставшего независимым Казахстана, первый президент Н. Назарбаев отмечал важность построения отношений с Россией, обосновывая это географическими, политическими, этническими и другими историческими факторами.
После подписания Казахстаном Лиссабонского протокола, в 1992 г. президентами России и Казахстана был подписан Договор о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи, который охватил все основные аспекты двустороннего сотрудничества: вопрос обеспечения безопасности, территориальной целостности, экономические и политические вопросы, а также вопросы культурного взаимодействия .
Российская Федерация стремилась не допустить развития кризиса в отношениях с Казахстаном и в 1993 г. по ее инициативе было заключено Соглашение о развитии топливно-энергетических комплексов . Первый в истории двусторонних отношений официальный визит Н. А. Назарбаева в Россию в 1994 г. был прежде всего связан с массовым оттоком русскоязычного населения из Казахстана. Российское руководство опасалось потери зоны своего влияния в Казахстане и инициировало дальнейшее развития диалога. По итогам проведенных консультаций делегации двух стран подписали 23 документа , что свидетельствовало о возобновлении полномасштабного партнерства. Важнейшими из подписанных документов были Договор о дальнейшем углублении экономического сотрудничества и интеграции, Соглашение об условиях использования космодрома «Байконур» и Консульская конвенция.
В 1994 г. произошли коренные изменения в проблеме русскоязычного населения в Казахстане. В стране была принята новая конституция, которая не ухудшила положения национальных меньшинств, но двойное гражданство так и не было узаконено. В результате, принявшие решение остаться в Казахстане стали полноправными гражданами государства, остальные устремились в Россию. К этому времени отток русскоязычного населения негативно сказался на промышленности и обороноспособности государства, что стало причиной ослабления давления на национальные меньшинства. С начала 1995 г. отток русскоязычного населения из Казахстана стал заметно ниже, результатом чего стало улучшение состояния межгосударственных отношений.
В 1994 г., состоялся саммит ОБСЕ, в ходе которого Б. Н. Ельцин, Н. А. Назарбаев, Б. Клинтон и Дж. Мэйджор подписали Меморандум о гарантиях безопасности в связи с присоединением Казахстана к Договору о нераспространении ядерного оружия .
В 1995 г. двусторонние отношения сохраняли интенсивность, о чем свидетельствует присоединение Казахстана к Соглашению о Таможенном союзе России и Белоруссии. После присоединения Казахстана к Таможенному союзу можно сказать, что фактически он стал вторым государством после Белоруссии по степени интегрированности с Россией. В этом же году Б. Н. Ельциным и Н. А. Назарбаевым была подписана декларация о расширении и углублении сотрудничества между Россией и Казахстаном. Основным положением декларации было обоснование необходимости развития экономических связей на принципах свободной торговли и формирования общего рынка. Также важными оставались темы обеспечения безопасности и недопущения дискриминации по национальному признаку. В декларации также говорилось о стремлении к согласованию позиций по основным международным проблемам и координации действий в международных структурах .
Данная декларация свидетельствует о приоритетном положении Казахстана во внешнеполитическом курсе России в регионе. Экономические статьи декларации обозначили намерения РФ углубить двустороннюю интеграцию. Еще одним важным документом, заключенным в 1995 году является Соглашение о сотрудничестве приграничных областей. Данный документ предоставлял права приграничным регионам двух государств самостоятельно заключать соглашения, регулирующие их взаимодействия в различных сферах, прежде всего в торгово-экономической. В 1996-1997 гг. была создана «Шанхайская пятёрка», в результате подписания между Россией, Казахстаном, Киргизией, Таджикистаном и Китаем соглашений об укреплении доверия в военной области и о взаимном сокращении вооружённых сил в районе границы .
В 1996-1998 гг. сохранилась тенденция интенсивного двустороннего взаимодействия, к этому периоду были решены многие проблемы, мешающие эффективному взаимодействию. За этот период были подписаны такие важные документы, как Конвенция об устранении двойного налогообложения и договоры об аренде Россией полигонов на территории Казахстана . Этот период взаимодействия двух государств стал ключевым в решении проблемы русскоязычного населения в Казахстане. После того, как русское казачество республики получило право открыто носить униформу и проводить различные мероприятия, оппозиционные настроения среди этих слоев населения значительно снизились. На это повлияло также то, что русский по конституции 1995 г. стал официально употребляться наравне с казахским в государственных организациях и органах местного самоуправления .
Неблагоприятно отразились на двустороннем сотрудничестве события 1998 г., а именно дефолт в России и как следствие экономический кризис в Казахстане. В этом году Н. А. Назарбаев провел ряд встреч, на которых он и его коллеги президент Азербайджана Г. А. Алиев, президент Грузии Э. А. Шеварднадзе, президент Турции С. Демирель и президент Узбекистана И. А. Каримов приняли Анкарскую декларацию, подтвердившую их намерения начать строительство нефтепровода Баку – Тбилиси – Джейхан, который шел в обход России . Данные события вызвали незамедлительную негативную реакцию России.
31 декабря 1999 г. президент России Б. Н. Ельцин уходит в отставку, что было спокойно воспринято в Казахстане, так как к президенту РФ к этому моменту в целом сложилось недоверительное отношение, что можно связать с событиями вокруг рублевой зоны и ухудшением здоровья президента.
В. В. Путин, который был объявлен приемником Б. Н. Ельцина, хорошо зарекомендовал себя, урегулировав проблему после аварии на космодроме и руководство Казахстана связывало с ним перспективы дальнейшего двустороннего сотрудничества. Таким образом, отношения России и Казахстана на протяжении 1991- 2000 гг. во многом были сложными и противоречивыми, в большей степени успешными. Было заключено значительное количество договоров, хотя многие из них носили лишь декларативный характер. За этот период были решены многие ключевые вопросы. К 2000 г. между государствами была выстроена основа эффективного взаимодействия. К этому времени Россия сформировала теоритически целостный курс внешней политики в Центрально-Азиатском регионе, в котором Казахстан занимал ключевое место.
Российско-узбекские отношения
После того, как Узбекистан обрел независимость взаимоотношения с Россией осуществлялись преимущественно через СНГ. Дипломатические отношения России с Узбекистаном были установлены в 1992 г. .
Узбекистан начал выстраивание отношений с Российской Федерацией в состоянии социального кризиса, ухудшения экономического состояния государства и усиливавшегося влияния религиозных экстремистов, что делало сотрудничество с Россией, особенно в сфере безопасности, приоритетным для Узбекистана.
