1. Теоретико-правовые и организационные основы этики поведения государственных гражданских служащих в Российской Федерации
1.1 Понятие и сущность этики государственных гражданских служащих
Особенностью государственной гражданской службы является то, что это профессиональная деятельность, которая предполагает наличие у лица соответствующего образования и стажа работы, определенных знаний и навыков, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также моральных, деловых и психологических качеств. Несение государственной гражданской службы является выражением особого доверия со стороны общества и государства, предъявляя высокие требования нравственности, этике и моральному облику государственных гражданских служащих. Общество рассчитывает, что государственный гражданский служащий будет вкладывать все свои силы, знания и опыт в осуществляемую им профессиональную деятельность, беспристрастно и честно ему служить. В связи с чем нравственный аспект в вопросах государственного управления в решающей степени определяет цели государственной гражданской службы, ее ведущие принципы и нормы [12].
Этика поведения государственных гражданских служащих базируется на основополагающих принципах, а также своде норм и правил, закрепленных в различных нормативно-правовых актах.
Профессиональная этика представляет из себя исторически сложившуюся систему нравственных ценностей, принципов и норм, которая функционирует в рамках государственной службы и определяет ее моральных авторитет в обществе [14].
Этика поведения государственных гражданских служащих является профессиональной этикой, которая конкретизирует универсальные, всеобщие нормы применительно к государственной гражданской службе, регулирует общественные отношения в трудовой деятельности государственного гражданского служащего.
В отличие от других видов профессиональной этики значение этических норм и требований для государственной гражданской службы объясняется как важностью задач, которые решает государственная гражданская служба и той общественной ролью, которую выполняют государственные гражданские служащие в жизни любого государства, так и спецификой самой государственной гражданской службы [15].
Этика поведения государственных служащих включает в себя следующее (рисунок 1).
Рисунок 1 – Состав этики поведения государственного служащего
Исходя из рисунка можно сделать вывод о том, что этика поведения государственного гражданского служащего является сложной системой, которая призвана выстраивать оптимальные нравственные отношения с работниками организации, в которой осуществляет свои служебные обязанности, а также с государством и обществом.
В то же время государственная гражданская служба – это особая властная структура, связанная с реализацией функций публичной власти. Государственный гражданский служащий – не просто специалист или работник. Это человек, олицетворяющий власть и выступающий от ее имени. Следовательно, поведение государственного гражданского служащего, его отношение к людям и делу, его общая и внутренняя культура, речевой этикет и внешний облик определяют не только его личный авторитет, но и авторитет власти, с которой он ассоциируется у населения. В условиях демократического развития государства нравственность государственных гражданских служащих имеет особое значение, если не забывать, что устойчивость и авторитет власти в условиях демократии целиком и полностью зависят от поддержки ее со стороны населения, от доверия людей к власти [17].
1.2 Принципы этики и ее роль в карьере государственных гражданских служащих
Этика государственных гражданских служащих является сложной системой, которая включает в себя различные элементы, которые базируются на определенных основополагающих принципах.
Принципы этики сформировались из духовных ценностей общества и являются базовыми, основополагающими началами для всей системы этики государственных гражданских служащих. Принципы необходимы для направления поведения государственного гражданского служащего и служат границами для определения частных норм поведения на должностях государственной гражданской службы [12].
Основные принципы профессиональной этики государственных гражданских служащих отображены на рисунке 2.
Рисунок 2 – Основные принципы профессиональной этики государственных служащих.
Принципы профессиональной этики государственных гражданских служащих, исходя из рисунка 2 можно классифицировать по трем категориям. К первой категории относятся фундаментальные принципы, которые являются базовыми для построения всей системы этики государственной гражданской службы. Вторая категория определяет основные принципы, необходимые для замещения должности государственного гражданского служащего. Третья категория связана с качеством работы государственного гражданского служащего.
Принцип законности выступает сегодня одним из важнейших этических принципов деятельности государственных гражданских служащих. Основная суть данного принципа состоит в том, что в ситуации морального выбора государственных гражданский служащий осознанно и добровольно остается законопослушным, верным своему гражданскому и служебному долгу, в рамках своих должностных обязанностей и служебной компетенции обеспечивая реализацию целей Конституции и положений законов и тем самым участвуя в выполнении миссии государственной гражданской службы служить своему народу верой и правдой даже тогда, когда над ним не довлеет принудительная сила закона и угроза санкций.
Принцип гуманизма, закрепляет признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина и определяют смысл и содержание его профессиональной служебной деятельности. [2].
Принцип справедливости реализует себя в законном и рациональном использовании государственно-властных полномочий, в действенной защите прав граждан и удовлетворении социальных ожиданий как важнейшем критерии оценки эффективности государственной гражданской службы.
Общественное служение заключается в том, что деятельность государственного гражданского служащего направлено исключительно на благо общества, никакие индивидуальные интересы не могут превалировать на государственной гражданской службе.
Беспристрастность и независимость – важнейшие принципы, на которых основана деятельность государственных гражданских служащих. Именно из этого принципа вытекают различные запреты и ограничения на должностях государственной гражданской службы, которые закреплены в законодательстве Российской Федерации [11].
Принцип ответственности. В настоящий момент к видам ответственности относят моральную и юридическую ответственность. Меры юридической (дисциплинарной) ответственности государственных гражданских служащих за невыполнение требований к служебному поведению, несоблюдение ограничений и запретов предусмотрены ст. 57 Закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [2].
Моральная ответственность закреплена в нормативно-правовых актах (этических кодексов, кодексов чести, правил поведения, уставов) и является важнейшим регулятором отношений. Моральная ответственность выражается в форме общественного мнения, осуждения и порицания.
Принцип лояльности понимается как верность обществу, доверившему государственному гражданскому служащему обеспечение его прав и законных интересов, то есть общественному долгу.
Принцип политической нейтральности государственных гражданских служащих при исполнении ими должностных обязанностей является признаком высокого профессионализма и нравственной зрелости. Речь идет о нейтральной позиции в отношении политических партий и движений, о позиции осознанной лояльности и добросовестного служения государству и его главному суверену — народу [12].
Частные принципы необходимы для добросовестной, качественной и эффективной работы на должностях государственной гражданской службы, что является важнейшим аспектом в карьере государственного гражданского служащего.
Соблюдение вышеперечисленных принципов играет первостепенную роль в карьере государственного гражданского служащего, поскольку этические принципы – базовые, основополагающие начала, их соблюдение государственным гражданским служащим качественно влияет на работу не только самого государственного гражданского служащего, но и государственного органа, в котором он замещает должность государственной гражданской службы.
1.3 Нормативно-правовое регулирование этики государственных гражданских служащих в Российской Федерации
Нормативно-правовое регулирование этики поведения государственных гражданских служащих – длительный процесс, который берет свое начало с принятия в 1993 году Конституции РФ. Главный закон страны определил основные положения правового, социального, демократического государства, задав тем самым цели и задачи государственного управления [14].
Концепция реформирования системы государственной службы РФ, утвержденная Президентом РФ в 2001 году, была одним из первых шагов в процессе нормативно-правового регулирования этики государственных гражданских служащих. Основные принципы данной концепции: беспристрастность государственных служащих, а также соблюдение этических норм и правил поведения [12].
Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58 – ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» [1] дал начало современной государственной службы в РФ. Статья 16 данного федерального закона предполагает создание системы управления государственной службой уровне федерации и её субъектов в том числе и регулирование этики поведения государственных гражданских служащих.
В 2004 году правовое оформление получили требования к служебному поведению, которые были закреплены в № 79-ФЗ «О государственной гражданской службы Российской Федерации» [2]. Данный закон предусматривает механизм реализации регулирования этики и служебного поведения путем создания «комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов». Комиссии были созданы в государственных органах после вступления в силу Указа Президента РФ № 269 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов» [6].
Одним из основных документов, который регулирует этику государственных служащих является «Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации» [10], который базируется на различных указах Президента и федеральных законах. Данный кодекс определяет основополагающие принципы этики, а также является основой для создания ведомственных кодексов этики в различных государственных органах.
Таким образом, в настоящее время в Российской Федерации сформирована обширная база нормативных правовых актов, регулирующих этику поведения государственных служащих, рисунок 3.
Рисунок 3 – Хронология нормативно-правового регулирования этики государственных гражданских служащих на федеральном уровне
Исходя из рисунка можно сделать вывод о том, что нормативно-правовое регулирование этики государственных гражданских служащих представлено широкой сетью различных нормативных правовых актов, начиная с Конституции – базового закона страны и заканчивая различными подзаконными актами. Федеральный уровень регулирования этики государственных гражданских служащих достаточно обширен и является базой для принятия собственных кодексов этики федеральных государственных органов власти, уровне субъектов федерации, а также муниципальных образований.
Подводя итог, можно сделать вывод о том, что законодательная база, регулирующая этику государственных гражданских служащих, создает предпосылки для формирования эффективной системы управления этикой государственных гражданских служащих и повышения этической и профессиональной культуры государственных гражданских служащих.
?
2. Анализ и оценка состояния организационно-правовых основ этики поведения федеральных государственных служащих в социальных сетях
2.1 Анализ деятельности федеральных государственных гражданских служащих в контексте этики поведения в социальных сетях
С каждым годом количество пользователей социальных сетей увеличивается. Статистика указывает на то, что Россия занимает девятое место в мировом рейтинге с наибольшим числом пользователей Интернета. В России Интернетом пользуются 38 млн. человек или 2,4% от всех посетителей Всемирной паутины [13]. Приведенные данные указывают на то, что Интернет стал важной частью общественных отношений, поэтому развитие цифровых технологий и взаимодействие с гражданами через Интернет-сервисы – важнейший приоритет государственного управления.
В настоящий момент социальные сети – важнейший инструмент коммуникации. На рисунке 4 представлены самые популярные социальные сети в России.
Рисунок 4 – Самые популярные социальные сети в РФ
На государственной гражданской службе социальные сети также становятся важнейшим инструментом взаимодействия государственных служащих с гражданами.
Развитие социальных сетей требует от государственного гражданского служащего соблюдения определенных принципов поведения. Человек, зарегистрировавший профиль в социальной сети и связанный с государственной гражданской службой должен осознавать ответственность, поскольку он непосредственно представляет государственную власть в социальных сетях.
В профессиональной деятельности государственного гражданского служащего социальные сети представляют инструмент взаимодействия и управления с гражданами, бизнесом, общественными организациями. Для взаимодействия с обществом, органы государственной власти создают официальные страницы в социальных сетях.
Для примера обратимся к системе «Инцидент менеджмент», которая осуществляет мониторинг самых популярных социальных сетей в Российской Федерации для обработки, наблюдения и оперативного реагирования на «инциденты», которые появляются в социальных сетях [13].
Данная программа зарекомендовала себя как действенный инструмент в организации работы с социальными сетями. Программа оперативно выявляет негативные публикации, касающиеся работы государственных органов. Основным недостатком системы считается закрытость и отсутствие информации для рядовых граждан.
Для взаимодействия государственных гражданских служащих с гражданами (Client Relations Management), создаются официальные аккаунты для представителей государственной власти
На рисунке 5 представлено количество пользователей, зарегистрированных на официальных страницах Федеральных органов исполнительной власти в самых популярных социальных сетях в Российской Федерации.
Рисунок 5 – Количество пользователей, зарегистрированных на официальных страницах Федеральных органов исполнительной власти в социальных сетях
В настоящее время суммарное количество зарегистрированных пользователей на официальных страницах Федеральных органов исполнительной власти в социальных сетях приближается к 8,2 млн. человек.
Из 72 Федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации 56 (77,7% от общего числа ФОИВ) имеют минимум одну официальную страницу в одной из популярных социальных сетей. Силовые ведомства в силу своей специфики, такие как: СВР России, ФСБ России, ФСО России и другие не имеют официальных страниц [26].
Представленные данные указывают на то, что социальные сети в работе Федеральных органов Российской Федерации играют большую роль, поэтому соблюдение этики поведения – важнейший аспект в деятельности, который обеспечивает эффективное и результативное взаимодействие государственной власти с обществом.
2.2 Оценка организационно-правовых основ этики поведения федеральных государственных служащих в социальных сетях
Организационно-правовые основы этики поведения федеральных государственных гражданских служащих в социальных – это, прежде всего, механизмы организационного и правового регулирования этики и должностного поведения федеральных государственных гражданских служащих, которые замещают должности федеральной государственной гражданской службы.
Рассмотрим правовые основы этики поведения федеральных государственных гражданских служащих в социальных сетях.
Ключевым документом, содержащим основные принципы профессиональной служебной этики и основных правил служебного поведения, является Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих. Типовой кодекс основан на общепризнанных нравственных нормах, ряде международных нормативных правовых актов и Конституции Российской Федерации.
Типовой кодекс этики содержит общих свод принципов профессиональной служебной этики и должностного поведения, которыми должны руководствоваться государственные служащие Российской Федерации. Типовой кодекс является основой для принятия кодексов этики в органах государственной власти.
Типовой кодекс этики состоит из четырех глав (рисунок 6).
Рисунок 6 – содержание Типового кодекса этики и служебного поведения государственных служащих РФ
В первой главе содержатся общие положения: предмет, цель и сфера действия Кодекса.
Вторая глава содержит основные принципы и правила служебного поведения государственных (муниципальных служащих). Стоит отметить, именно во второй главе перечислены основные принципы и правила поведения государственных служащих, однако информации о этике поведении в социальных сетях не содержится.
Третья глава содержит рекомендательные этические правила для государственных (муниципальных служащих). Это, прежде всего, соблюдение Конституции, воздержание от действий дискриминационного характера, установление деловых взаимоотношений с коллегами, а также внешний вид государственного служащего. Стоить отметить, в третьей главе также не указаны рекомендации о этике поведения в социальных сетях.
Четвертая глава предусматривает ответственность за нарушения этического Кодекса. Нарушение кодекса подлежит моральному осуждению на заседаниях комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных (муниципальных) служащих, согласно Указу Президента Российской Федерации №821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов». Также нарушение Кодекса влечет применение мер юридической ответственности.
Исходя из анализа Типового кодекса этики, можно сделать вывод о том, что правовой основы этики поведения государственных служащих в социальных сетях в Кодексе нет, а поскольку Кодекс является основой для принятия кодексов в Федеральных органах государственной власти, то единых, унифицированных правовых основ этики поведения государственных служащих в социальных сетях нет.
Стоит отметить, что в Федеральном законе от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" [2] в Статье 20.2 содержатся информация, о предоставлении сведений и их размещение в Интернете, однако, полноценным правовым механизмом его назвать нельзя, поскольку данная статья обязывает лишь указывать адреса сайтов, на которых государственный служащий размещал информацию, что лишь косвенно относится к этике служебного поведения.
Рассмотрим организационные основы этики поведения государственных служащих в социальных сетях. Основным организационным механизмом являются комиссии по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих, которые создаются в Федеральных органах исполнительной власти.
Структура комиссии, ее состав, основания проведения представлены на рисунке 7.
Рисунок 7 – Комиссия по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов
Полномочия комиссии распространяются на лиц, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы.
Основанием для работы комиссии является получение от правоохранительных, судебный, государственных органов, организаций, должностных лиц и граждан информации о совершении государственным служащим поступков, которые нарушают законодательство РФ, этику и служебное поведение, порочат честь и достоинство личности, а также информации, которая приводит к конфликту интересов.
В подавляющем количестве случаев, работа комиссии связана с коррупционными нарушениями в государственном органе.
По итогам работы комиссии выносится соответствующее решение.
Ответственностью за нарушение этики поведения государственного служащего в социальных сетях является моральное осуждения на заседании комиссии.
Решение комиссии может быть обжалована государственным гражданским служащим в течение десяти дней со дня вручения копии о решении комиссии.
2.3 Проблемы развития организационно-правовых основ этики поведения федеральных государственных гражданских служащих в социальных сетях
Исходя из анализа организационно-правовых основ этики поведения федеральных государственных служащих в социальных сетях можно сделать вывод о том, что в настоящее время в федеральных государственных органах отсутствуют механизмы регулирования поведения федеральных государственных служащих в социальных сетях.
В рассматриваемых нормативных правовых актах, регулирующих этику поведения федеральных государственных служащих, содержатся исключительно декларативные положения. Проанализировав Кодекс этики государственных гражданских служащих, который является ключевым документом, регулирующим этику поведения государственных служащих, можно сделать вывод о том, что понятие «этика поведения в социальных сетях» не закреплена. Главы Кодекса, содержащие принципы и правила служебного поведения, а также рекомендации к служебному поведению не содержат информации о этике поведения в социальных сетях. Таким образом, возникает проблема правовой регламентации этики поведения федеральных государственных служащих в социальных сетях. Ответственность за нарушение этики поведения в социальных сетях также явно не указана. Типовой кодекс этики предполагает лишь моральное осуждение на заседании соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих.
Правовая основа этики поведения федеральных государственных служащих в социальных сетях не сформирована, в ключевых документах отсутствует как понятие «этика поведения в социальных сетях», так и механизмы, с помощью которых она регулируется. Ответственность за нарушение этики также не установлена. Данные факты свидетельствуют о том, что правовые основы этики поведения федеральных государственных служащих совершенно не развиты, можно говорить о правовом пробеле этой сферы.
Организационная основа этики поведения федеральных государственных служащих в социальных сетях также имеет ряд проблем. Согласно Кодексу этики служебного поведения факт нарушения этики государственным служащим рассматривается на заседании комиссии по соблюдению требований к служебному поведению, однако основная функция комиссии исходя из нормативных правовых актов и практики заседаний комиссии сводится к работе с нарушениями в области противодействия коррупции и нарушения конфликтов интересов. Комиссии не рассматривают сообщения о нарушениях этики и служебной дисциплины, исходя из положения о комиссии и опыте работы в различных государственных органах, хотя это должно являться одним из направлений деятельности комиссий, исходя из названия комиссии, закрепленной в законе, а также из положений Кодекса этики и служебного поведения государственных служащих. Исходя из анализа можно сделать вывод о том, что существует неразвитость механизма организационного регулирования этики поведения федеральных государственных служащих в социальных сетях.
3. Предложения по совершенствованию организационно-правовых основ этики поведения государственных служащих в социальных сетях
3.1 Основные направления совершенствования этики поведения государственных служащих в социальных сетях
Совершенствование организационно-правовых основ этики поведения федеральных государственных гражданских служащих в социальных – это важнейшие условия формирования эффективного взаимодействия государственных служащих с гражданами, бизнесом, общественными организациями.
Анализ указывает на то, что проблемы совершенствования организационно-правовых основ этики поведения федеральных государственных гражданских служащих в социальных носят системный характер и нуждаются в эффективных механизмах, которые позволят изменить негативный тренд в положительную сторону.
Так, с учетом анализа, проведенного в рамках текущей деятельности федеральных государственных служащих в контексте этики поведения в социальных сетях, а также оценки организационно-правовых основ этики поведения федеральных государственных гражданских служащих в социальных сетях предлагается определить направления, которые могут в дальнейшем решить выявленные проблемы, а также способствовать совершенствованию организационно-правовых основ этики поведения в социальных сетях.
В ходе проведенного анализа были выявлены основные проблемы, касающиеся организационно-правовых основ этики поведения федеральных государственных служащих, которые представлены на рисунке 8.
Рисунок 10 – Проблемы развития организационно-правовых основ этики поведения федеральных государственных гражданских служащих в социальных сетях
