ГЛАВА 1. СОВРЕМЕННЫЕ ПОДХОДЫ К РАЗВИТИЮ ТЕРРИТОРИЙ
1.1 Правовые основы комплексного развития территорий
По моему мнению, комплексное развитие территорий – это улучшение, совершенствование и расширение определенной местности. Оно применяется для благоприятной жизни населения, чтобы улучшить условие жизни проживающих на этой территории.
Правовую основу комплексного развития территории составляют:
? Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. номер 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
? Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. номер 136-ФЗ;
? Федеральный закон от 10 января 2002 г. номер 7-ФЗ "Об охране окружающей среды";
? Федеральный закон от 6 октября 2003 г. номер 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";
? Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. номер190-ФЗ.
Нормативно-правовые акты Республики Саха (Якутия):
? Закон Республики Саха (Якутия) от 29.12.2008 644-З номер 181-IV "О градостроительной политике в Республике Саха (Якутия)";
? Приказ Министерства архитектуры и строительного комплекса Республики Саха (Якутия) от 15 октября 2018 года номер 285 «Об утверждении региональных нормативов градостроительного проектирования Республики Саха (Якутия)».
Свод правил по проектированию и строительству:
? СП 42.13330.2011 Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89.
Правовые основы регулируют и направляют деятельность по комплексному развитию территорий, с целью достичь правильного и наиболее эффективного его освоения. Земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (земельные отношения) , а Градостроительный кодекс РФ регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, сносу, а также по эксплуатации зданий, сооружений (градостроительные отношения) . А вышеперечисленные Федеральные законы, нормативно-правовые акты РС(Я) и свод правил по проектированию и строительству содействуют в упорядочении проводимых работ.
Комплексное и устойчивое развитие территории представляет широкое понятие. А. Ворожевич дал определение этому понятию и на мой взгляд является наиболее точным. Под данным понятием следует понимать деятельность по подготовке и утверждению документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства жилого, производственного, общественно-делового и иного назначения и необходимых для функционирования таких объектов и обеспечения жизнедеятельности граждан объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур .
Помимо этого, рассматриваемая деятельность предполагает проведение работ по архитектурно-строительному проектированию, строительству, реконструкции указанных объектов. В настоящее время существует четыре формы комплексного и устойчивого развития территории:
? развитие застроенной территории ;
? комплексное освоение территорий ;
? комплексное развитие территории по инициативе правообладателей участков ;
? комплексное развитие территории по инициативе органа местного самоуправления .
В Градостроительном кодексе РФ в главе 5.1. «Виды деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории и порядок их осуществления» введены положения, и механизмы определяющие осуществление комплексного развития территорий по инициативе правообладателей земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества и по инициативе органов местного самоуправления .
Аналогичные законы вот уже несколько лет действуют в странах Европы. В качестве примера можно отнести Германию. Немецкий институт городской реконструкции рассматривает выполнение мероприятий, направленных на проведение адаптации районов к разработке устойчивых градостроительных структур. В качестве районов выступают те, которые в большей степени утратили свои градостроительные функции. При этом, приоритетным вариантом является градостроительная концепция развития, разрабатываемая органом местного самоуправления. Осуществление городской реконструкции предусматривает условии соблюдения публичных и частных интересов, между которыми заключается договор о городской реконструкции. Данный договор также учитывает распределение расходов на проводимые мероприятия .
В Российском законодательстве потребность введения комплексного развития территории по инициативе правообладателей или органов местного самоуправления обусловлена стремлением к возвращению в гражданско-правовой оборот территорий промышленных зон. Использование земельных участков и объектов недвижимости на территории промышленных зон осуществляется с нарушением видов разрешенного использования и часто не соответствует требованиям законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, а также иных нормативных правовых актов.
Комплексное развитие территории по инициативе органа местного самоуправления обеспечит вовлечение территорий и объектов промышленных зон в нормальный экономический оборот, реиндустриализацию промышленных зон, развитие инновационного, научного, промышленного потенциала, градостроительную реорганизацию и благоустройство территории .
1.1.1 Комплексное развитие территорий по инициативе правообладателей
Комплексное развитие территорий (далее - КРТ) по инициативе правообладателей является одним из видов деятельности по комплексному и устойчивому развитию территорий. Такому развитию подлежит территория, в границах которой находятся земельные участки и объекты недвижимого имущества, состоящие в государственной, муниципальной собственности, также предоставленные в собственность физическим или юридическим лицам.
С инициативой могут выступить правообладатели, в том числе арендаторы и безвозмездные пользователи, чей срок действия прав на земельный участок составляет на день заключения договора о комплексном развитии территории не менее чем пять лет. Если с инициативой выступают несколько правообладателей, то между ними должно быть заключено соглашение о разграничении обязанностей по осуществлению мероприятий по комплексному развитию территории по инициативе правообладателей.
Условиями такого соглашения являются:
1) Наличие сведений о границах территории, кадастровые номера земельных участков, их площадь, местоположение, перечень расположенных на них объектов недвижимого имущества;
2) Обязательства сторон соглашения;
3) Порядок и условия распределения между правообладателями расходов на осуществление мероприятий и доходов от реализации ими инвестиционных проектов;
4) Ответственность сторон.
На основании такого соглашения подготавливается документация по планировке развиваемой территории. Развитие территории осуществляется на основании договора о комплексном развитии территории, заключаемого с уполномоченным органом местного самоуправления (далее - ОМСУ). По договору правообладатель или правообладатели обязуются в установленный договором срок своими силами и за свой счет и (или) с привлечением других лиц и (или) средств других лиц обеспечить осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, а уполномоченный орган местного самоуправления обязуется создать необходимые условия для выполнения этих обязательств. Срок действия договора составляет не более чем пятнадцать лет. Договор может быть расторгнут по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством, исключительно по решению суда. Уполномоченный орган местного самоуправления имеет право на односторонний отказ от договора, например при условии, если местным бюджетом на текущий финансовый год и плановый период не предусмотрены расходные обязательства муниципального образования для размещения объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур, предусмотренных договором. По моему мнению, это можно отнести минусу комплексного развития территорий по инициативе правообладателей, так как в случае отказа от договора по этому основанию орган местного самоуправления обязан возместить убытки правообладателям, причиненные в связи с отказом.
По моему мнению, плюс комплексного развития территорий по инициативе правообладателей, это участвуя в комплексном развитии, правообладатели могут получить преимущества. Например, если документацией по планировке территории на земельном участке правообладателя предусмотрено размещение объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур, договором могут быть предусмотрены компенсационные мероприятия в отношении такого правообладателя, в том числе предоставление налоговых льгот и (или) равноценных земельных участков в случае безвозмездной передачи объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур. Снижение арендной платы за находящийся в муниципальной собственности земельный участок. Плюсы и минусы комплексного развития территорий по инициативе правообладателей представлены в табл. 1.1.
Таблица 1.1
Плюсы и минусы КРТ по инициативе правообладателей
Плюсы Минусы
При строительстве инфраструктуры на земельном участке правообладателей предусмотрено компенсационное мероприятие, такие как льготы. Установлена возможность одностороннего отказа ОМСУ от договора КРТ, если местным бюджетом на текущий финансовый год и плановый период не предусмотрены расходные обязательства муниципального образования для размещения объекта коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур, предусмотренных договором. Например, в случае если в бюджете на текущий год не запланировано денег на строительство инфраструктуры, отказа от договора КРТ.
Выявим наличие возможных пробелов в законодательстве в сфере комплексного развития территорий по инициативе правообладателей земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества.
По итогам проведенного анализа были выявлены пробелы в Градостроительном кодексе РФ, где инициатива частных лиц может состояться исключительно при наличии в правилах землепользования и застройки (далее - ПЗЗ) соответствующих границ, а также расчетных показателей применительно к территориям с обозначенными границами.
Следует отметить, что, хотя для органов местного самоуправления и установлена обязанность до указанной даты внести соответствующие изменения в правилах землепользования и застройки, в ней никак не определены сопутствующие последствия за неисполнение этой обязанности в течение установленного срока.
В итоге, комплексное развитие территорий, инициированная правообладателями может затянуться или же в наихудшем случае может привести к неисполнению задуманной инициативы. Для предотвращения данного пробела есть смысл внести дополнительные изменения в Градостроительный кодекс касательно того, чтобы органы местного управления несли ответственность за неисполнение этих обязанностей в установленный срок. Так как не внесение соответствующих изменений органом местного самоуправления в ПЗЗ в указанный срок тормозит КРТ по инициативе правообладателей.
Второй пробел это риск утверждения документа планировки территории, не соответствующей градостроительным регламентам ПЗЗ. Границы территории должны устанавливаться в ПЗЗ, поэтому возникает проблема, так как законодатель не установил никаких требований к тому, как выделяют территории для КРТ на территориях городского округа или поселений и никаких методологических требований. Рассматриваемый риск связан с возможностью признания в судебном порядке недействительной утвержденной документации планировки территорий (далее - ДПТ). То есть, в такой ситуации ДПТ не является надежной гарантией реализации инициативы КРТ. В связи с этим нужно подготовить методологические требования по выделению территорий для КРТ.
1.1.2 Комплексное развитие по инициативе органа местного самоуправления
Комплексное развитие территорий по инициативе органа местного самоуправления является одним из видов деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории .
Такому развитию подлежит территория, в границах которой находятся земельные участки и объекты недвижимого имущества, находящиеся в любой форме собственности.
Решение о комплексном развитии территории по инициативе органа местного самоуправления принимается уполномоченным органом местного самоуправления:
а) При наличии правил землепользования и застройки;
б) Если не менее 50 процентов от общей площади территории, в границах которой предусматривается развитие, занимают земельные участки, на которых расположены:
1) Объекты капитального строительства (за исключением многоквартирных домов), признанные в установленном Правительством РФ порядке аварийными и подлежащими сносу. В настоящее время только разработан проект постановления Правительства РФ «Об установлении Порядка признания объектов капитального строительства, за исключением многоквартирных домов, аварийными и подлежащими сносу»;
2) Объекты капитального строительства (за исключением многоквартирных домов), снос, реконструкция которых планируются на основании муниципальных адресных программ;
3) Объекты капитального строительства, виды разрешенного использования которых не соответствуют видам разрешенного использования земельных участков, установленным правилами землепользования и застройки;
4) Самовольные постройки.
Вся информация о комплексном развитии по инициативе органа местного самоуправления должна быть официально опубликована. Правообладателям земельных участков должны быть направлены копии решения о комплексном развитии и предложения об осуществлении такими правообладателями деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории. Дальнейшее развитие событий может происходить по двум сценариям:
? Либо в течение шести месяцев представить уполномоченному органу местного самоуправления документацию по планировке территории, проект договора о комплексном развитии территории и соглашение правообладателей. В этом случае уполномоченный орган местного самоуправления заключает с правообладателями договор о комплексном развитии территории по инициативе правообладателей;
? Либо уполномоченный орган местного самоуправления принимает решение о проведении аукциона на право заключения договора о комплексном развитии территории по инициативе органа местного самоуправления , а также решение об изъятии для муниципальных нужд земельных участков, находящихся в границах такой территории. При этом изъятие происходит по ускоренной и упрощенной процедуре . Изъятые участки предоставляются затем победителю аукциона в аренду без торгов для коммерческой застройки в соответствии с документацией по планировке территории.
По договору о комплексном развитии территории по инициативе органа местного самоуправления лицо, заключившее договор, обязуется осуществить в установленный этим договором срок своими силами и за свой счет и (или) с привлечением других лиц и (или) средств других лиц деятельность по комплексному и устойчивому развитию территории, а уполномоченный орган местного самоуправления обязуется создать необходимые условия для осуществления такой деятельности. Перечень существенных условий договора не является исчерпывающим. К основным условиям закон относит:
1) Разграничение обязательств сторон по осуществлению мероприятий, необходимых для реализации договора;
2) Разграничение обязательств сторон по благоустройству территории;
3) Обязательство лица подготовить и представить в орган местного самоуправления проект планировки территории и проект межевания территории;
4) Обязательство уполномоченного органа местного самоуправления утвердить проект планировки территории и проект межевания территории;
5) Обязательство лица, заключившего договор, осуществить строительство, реконструкцию объектов капитального строительства на территории;
6) Обязательство уполномоченного органа местного самоуправления обеспечить строительство объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур или обязательство лица, заключившего договор, осуществить строительство таких объектов за счет собственных средств;
7) Обязательство уполномоченного органа местного самоуправления принять в установленном порядке решение об изъятии для муниципальных нужд земельных участков, находящихся в границах развиваемой территории;
8) Обязательство уполномоченного органа местного самоуправления предоставить лицу, заключившему договор, в аренду без проведения торгов земельные участки, которые находятся в муниципальной собственности и не обременены правами третьих лиц, в целях строительства объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур;
9) Виды льгот (при наличии), предоставляемых лицу, заключившему договор;
10) Срок действия договора, который может быть установлен не более чем на пятнадцать лет;
11) Ответственность сторон договора за нарушение обязательств, предусмотренных договором.
Договор может быть расторгнут по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством, исключительно по решению суда. Уполномоченный орган местного самоуправления имеет право на односторонний отказ от договора, например при условии, если местным бюджетом на текущий финансовый год и плановый период не предусмотрены расходные обязательства муниципального образования для размещения объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур, предусмотренных договором. Законодатель устанавливает презумпцию возмещения убытков сторонами договора в случае неисполнения своих обязательств или в случае одностороннего отказа от исполнения договора. По моему мнению, это можно отнести минусу комплексного развития территорий по инициативе правообладателей, так как в случае отказа от договора по этому основанию орган местного самоуправления обязан возместить убытки правообладателям, причиненные в связи с отказом. Еще один минус это сокращенные сроки изъятия недвижимости для публичных нужд. В случае, если соглашение не заключено в течение одного месяца со дня, когда лицу, у которого в соответствии с настоящей статьей изымаются земельные участки и (или) расположенные на них объекты недвижимого имущества, предоставлена возможность ознакомиться с проектом такого соглашения, орган местного самоуправления обращается в суд с иском об изъятии земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества, о прекращении соответствующих прав лиц, являющихся собственниками земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества. К плюсу можно отнести перехват инициативы правообладателями, в течение 6 месяцев представившими документацию по планировке территорий, проект договора о КРТ правообладателей и соглашение между правообладателями о КРТ. Плюсы и минусы комплексного развития территорий по инициативе правообладателей представлены в табл. 1.2.
В Градостроительном кодексе РФ «Порядок организации и проведения аукциона на право заключения договора о комплексном развитии территории по инициативе органа местного самоуправления» определяются правила проведения аукциона на право заключения договора о комплексном развитии территории по инициативе органа местного самоуправления .
Аукцион проводится в порядке, установленном в Градостроительном кодексе РФ «Порядок организации и проведения аукциона на право заключить договор о развитии застроенной территории» , с учетом особенностей, относительно:
? Срока принятия решения о проведении аукциона не ранее чем через 6 месяцев со дня принятия решения о комплексном развитии территории по инициативе органа местного самоуправления ;
? Предмета аукциона и методики определения начальной цены предмета аукциона ;
? Содержания извещения о проведении аукциона, размещаемого на официальном сайте в сети Интернет ;
? Требований к заявителям - они указаны в Градостроительном кодексе РФ «Требования к участникам аукциона на право заключения договора об освоении территории в целях строительства стандартного жилья, договора о комплексном освоении территории в целях строительства стандартного жилья» ;
? Документов, представляемых заявителями, - они указаны в Градостроительном кодексе РФ «Порядок организации и проведения аукциона на право заключить договор о развитии застроенной территории» , а также предусмотренном в Градостроительном кодексе РФ «Требования к участникам аукциона на право заключения договора об освоении территории в целях строительства стандартного жилья, договора о комплексном освоении территории в целях строительства стандартного жилья» , подтверждающих соответствие лица установленным требованиям;
? Оснований для отказа в допуске заявителю к участию в аукционе - это основания, указанные в Градостроительном кодексе РФ «Порядок организации и проведения аукциона на право заключить договор о развитии застроенной территории» , а также факт несоответствия его требованиям, предусмотренным в Градостроительном кодексе РФ «Требования к участникам аукциона на право заключения договора об освоении территории в целях строительства стандартного жилья, договора о комплексном освоении территории в целях строительства стандартного жилья» .
Таблица 1.2
Плюсы и минусы КРТ по инициативе ОМСУ
Плюсы Минусы
Инициатива может быть перехвачена правообладателями, в течение 6 месяцев представившими документацию по планировке территорий, проект договора о КРТ правообладателей и соглашение между правообладателями о КРТ. Установлена возможность одностороннего отказа ОМСУ от договора КРТ, если местным бюджетом на текущий финансовый год и плановый период не предусмотрены расходные обязательства муниципального образования для размещения объекта коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур, предусмотренных договором.
Процедура изъятия недвижимости для публичных нужд
Выявим наличие возможного пробела в законодательстве в сфере комплексного развития территорий по инициативе органа местного самоуправления.
Для муниципальных нужд могут быть изъяты любые земельные участки, иные объекты недвижимости, расположенные в границах территории КРТ ОМСУ. Основанием для принятия указанного решения является утвержденные проект планировки территории и проект межевания территории.
Особый порядок изъятия в части ограничения прав на оспаривание судебных решений, согласно которому решение суда об изъятии объектов недвижимости, изымаемых для муниципальных нужд, в целях комплексного развития территории по инициативе ОМСУ может быть оспорено только в части размера смещения за изъятые земельные участки и (или) расположенные на них объекты недвижимого имущества.
Рассматриваемый закон, по сравнению с действующим земельным законодательством, содержит сокращенные сроки изъятия земельных участков и/или расположенных на них других объектов недвижимости. В качестве примера можно привести соглашение об изъятии, которое должно быть заключено с правообладателем объекта недвижимости в месячный срок. Из жизненной ситуации, например, правообладатель земельного участка, уехал на отпуск или в командировку на месяц. После того как он вернулся домой, у него лежит дело в суде об изъятии его дома. Это можно рассматривать как пробел в законодательстве, так как может быть наличие недовольства среди граждан.
1.2 Сельские населенные пункты на территории Республики (Саха) Якутия
Сельские территории в нынешнее время выступают в качестве неотъемлемого элемента жизни определенных стран. Обычно это те страны, в которых сосредоточен мощнейший экономический, демографический, природный и культурный потенциалы.
Темпы развития региона во многом зависят от использования сельских территорий, а также это оказывает существенное влияние на уровень жизни жителей сельских регионов. Логично будет рассуждать, что, учитывая эти факторы, каждая страна должна рассматривать развитие своих сельских территорий как перспективный шаг к росту валового продукта в целом, а не только как шаг к увеличению производства сельхоз продукции.
Многие специалисты рассматривают сельские территории как основные ресурсы для получения качественных отечественных сельскохозяйственных продуктов. Такой расклад дел предусматривает, что развитие сельских территорий на сегодняшний день является очень актуальной проблемой. Например, Пантелеева О.И. утверждает, что сельская территория - это территориальная система за границей больших населенных пунктов с небольшой плотностью населения, находящейся под постоянным воздействием органов регионального и местного управления. Данные населенные пункты отводят значимую роль решения проблем развития сельских территорий органам местного управления при поддержке государственных программ. А Федотова М.Ю. считает, что сельская территория – это сложная территориальная система с присущими ей природно-хозяйственными признаками, а его развитие зависит от степени зрелости природных и экономических связей в совокупности с социальной средой и органами управления.
