1. Теоретические основы управления государственными предприятиями Российской Федерации
1.1. Государственное предприятие, его виды и формы
Государственное предприятие является предприятием, основными средствами которого владеет государство. Руководителями такого предприятия поступают на работу по распределению государственных органов, или выполняющие свои обязанности на основании контракта. Государственными предприятиями могут быть бюджетные – в этом случае, финансировать его будут целиком и полностью из средств государственного бюджета.
Государственной компанией, государственной корпорацией, государственным предприятием (ГП) — организацией любой организационно-правовой формы, основными средствами которого владеет государство, в государственной собственности (или же муниципальной), а руководителями могут быть назначены или наняты по контракту государственными органами.
С юридической точки зрения, государственное предприятие – это юридическое лицо, образуемое уполномоченными органами государства, имущество которого принадлежит предприятию на основе ограниченного вещного права хозяйственного ведения либо оперативного управления.
С одной стороны, государственное предприятие есть организационно- правовая форма юридического лица, субъект права. С другой, – под этим термином понимается объект прав, имущественный комплекс, используемый для осуществления предпринимательской деятельности, т.е. предприятие есть вещь.
Для устранения смысловой путаницы, которая неизбежно возникает при использовании одного термина «предприятие» в двух разных значениях, российский законодатель, маркируя государственное предприятие в качестве субъекта гражданского права, использует словосочетание «унитарное предприятие».
В соответствии с действующим законодательством имущество может принадлежать государственному предприятию на праве хозяйственного ведения либо на праве оперативного управления.
В Российской Федерации основными федеральными законами, регламентирующими деятельность государственных унитарных предприятий, являются Гражданский кодекс и федеральный закон от 14.11.2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях».
Проведение закупок государственными унитарными предприятиями на собственные средства регулируется федеральным законом Российской Федерации от 18.07.2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».
В части расходования предоставленных бюджетных средств, начиная с 01.01.2017, проведение закупок регулируется федеральным законом от 05.04.2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» .
Государственные унитарные предприятия являются коммерческими юридическими лицами. Их деятельность направлена на извлечение прибыли в пользу собственника имущества — государства, а также ведётся для покрытия собственных расходов.
Кроме этого, безусловно, целью деятельности государственного унитарного предприятия является не только извлечение прибыли, а и решение тех или иных задач государства, удовлетворение публичных интересов государства, обеспечение государственных нужд на коммерческой основе.
Среди основных причин, почему создается именно государственное унитарное предприятие, следует выделить следующие причины:
1. Требуется осуществление деятельности по решению тех или иных социальных задач, включая также реализацию каких-либо услуг или же товаров по минимальной стоимости, а также организацию товарных и закупочных интервенций по товарам, относящихся к категории первой необходимости.
2. Нужно использовать определенное имущество, которое невозможно приватизировать.
3. Должны обеспечиваться отдельные дотируемые виды деятельности или же вестись какие-либо убыточные производства.
В отношении имущества, закрепляемого за государственным унитарным предприятием, следует отметить, что:
1. Создается юридическое лицо посредством выделения собственником некоторой массы имущества, а не объединением собственности со стороны нескольких лиц.
2. Имущество закрепляется за определенным юридическим лицом на ограниченных правах.
3. Сохраняется полное право собственности на любое имущество за учредителем.
4. Имущество является абсолютно неделимым.
При этом в зависимости от способа закрепления имущества выделяется два вида унитарных предприятий (п. 2 ст. 113 ГК):
1. унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения (ст. 114 ГК России);
2. унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления.
Предприятие является государственным, если государство контролирует структуру и функционирование производственной единицы.
В зависимости от способа и степени участия государства в собственности предприятия и в его управлении различают три основные формы государственных предприятий:
1. бюджетные предприятия;
2. государственные корпорации («пабликкорпорейшнз»);
3. смешанные компании.
Государственные и муниципальные предприятия по гражданскому законодательству относятся к унитарным предприятиям. Унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество.
Имущество государственного или муниципального предприятия находится соответственно в государственной или муниципальной собственности и принадлежит такому предприятию на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.
Унитарным предприятием является организация, осуществляющая свою коммерческую деятельность на основе имущества, являющегося собственностью государства или муниципальной собственностью. Таким образом, указанное имущество неделимо и не подлежит распределению в долях. Унитарным предприятием могут быть только государственные или муниципальные организации. Закрепление имущества за унитарным предприятием происходит на праве:
1. хозяйственного ведения. В рамках этого права предприятие владеет и распоряжается имуществом собственника на условиях, установленных законодательно. Имущество в данном случае передается на баланс предприятия;
2. оперативного управления. Реализуя это право, предприятие владеет и распоряжается имуществом только с разрешения собственника на условиях, установленных законодательно, согласно целям деятельности, указаниям собственника и целевому назначению имущества.
Помимо того, государственное предприятие – это организационно- правовая форма государственного предпринимательства.
В своей деятельности государственные и муниципальные унитарные предприятия руководствуются ГК РФ и принятым впоследствии Законом о государственных и муниципальных предприятиях, а также другими нормативными актами, регулирующими деятельность данного типа предприятий.
Система управления публичными государственными активами довольно децентрализована. Номинальными владельцами имущества РФ являются Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество), подведомственное Правительству РФ, ГК Ростех и ГК Внешэкономбанк, являющиеся некоммерческими организациями, а также Центральный Банк РФ. Также в список компаний включены доли субъектов РФ и муниципальных органов, хотя в чистом виде госкомпаниями их называть, конечно, нельзя.
Самая большая доля федеральной собственности приходится на Росимущество. Под контролем этого органа исполнительной власти находятся более 30 публичных компаний с учетом зависимых обществ. Схема изображена в Приложении 1, хотя ПАО "Сбербанк" уже выкуплено Правительством РФ у Центробанка.
Унитарное предприятие отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом, оно не несет ответственности по обязательствам собственника его имущества. Собственник имущества государственных и муниципальных предприятий не отвечает по обязательствам предприятия, кроме случаев, предусмотренных п. 3 ст. 56 ГК РФ.
Казенное предприятие отвечает по своим обязательствам имуществом, а если имеется недостаточность имущества у казенного предприятия, то РФ несет субсидиарную ответственность по его обязательствам (п. 5 ст. 115 ГК РФ). Собственник имущества, закрепленного за казенным предприятием, имеет право изъять излишки, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распоряжаться им по своему усмотрению.
Согласно ст. 2 Закона «О государственном предприятии» основными функциями и назначением государственных предприятий является решение социально-экономических задач, определяемых потребностями общества и государства. В числе таких задач значатся: материальное обеспечение обороноспособности государства и защита интересов общества; производство товаров (работ, услуг) первой необходимости в тех сферах экономики, которые не охвачены либо недостаточно охвачены частным сектором (например, если производство того или иного товара не может принести дохода, в силу чего частные лица не занимаются его производством); осуществление деятельности в сферах, отнесенных к государственной монополии или являющихся функцией государства, за исключением контрольных и надзорных функций, и т.д.
Таким образом, главной отличительной особенностью государственных и муниципальных предприятий является то, что они обладают закрепленным за ними имуществом на праве хозяйственного ведения, т. е. владеют, пользуются и распоряжаются имуществом в ограниченных ГК РФ пределах (см. раздел VI). Казенное предприятие в отношении закрепленного за ним имущества действует в соответствии с установленными целями (в уставе закрепленными), заданиями собственника и назначением имущества, поэтому казенное предприятие распоряжается закрепленным за ним имуществом лишь с согласия собственника этого имущества.
Особое значение в управлении системой госпредприятий играют органы государства, реализующие по отношению к предприятиям права государственной собственности, а также органы, непосредственно занимающиеся вопросами создания и управления государственными предприятиями.
Поскольку государственное предприятие обладает не общей, а специальной или целевой правоспособностью (п. 1 ст. 35 ГК), то его устав, кроме обычных сведений, указываемых в учредительных документах любой организации с правами юридического лица, должен содержать сведения о целях и предмете деятельности предприятия. В уставе определяются также взаимоотношения между предприятием и учредителем (уполномоченным органом), предприятием и органом государственного управления, администрацией предприятия и его трудовым коллективом.
Государственное предприятие как коммерческая организация имеет фирменное наименование. Его фирменное наименование должно содержать указание на собственника имущества, на принадлежность к виду государственной собственности (республиканское или коммунальное) и на ведомственную подчиненность.
Государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Государственная корпорация создается на основании федерального закона.
Основные средства Государственных корпораций находятся в собственности государства, а руководящий состав назначается, либо утверждается с помощью контрактной системы соответствующими государственными органами.
Такая форма предприятий впервые появилась на пространстве Российской Федерации в 1999 году.
Именно тогда, на основании соответствующего закона о создании, а также в соответствии с Федеральным законом «О внесении дополнений в Федеральный закон «О некоммерческих организациях» от 08.07.1999 года № 140 ФЗ, в помощь проблемным кредитным организациям (банкам), было создано (АРКО) «Агентство по реструктуризации кредитных организаций», которое имело именно такую организационно-правовую структуру. Впоследствии, в 2004 году, данная организация была упразднена.
Под государственной компанией или корпорацией в России следует понимать некоммерческую организацию, упомянутую в Законе от 12.01.1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» . Согласно закону о государственной компании/корпорации являются: Государственная компания – это некоммерческая организация, которая не имеет членства и создана Российской Федерацией на основании имущественных взносов чтобы оказывать государственные услуги и выполнять иные функции используя государственное имущество на основе доверительного управления.
Государственную компанию создают на основании федерального закона. Государственной корпорацией признают не имеющую членства некоммерческую организацию, которая учреждена Российской Федерацией на основании имущественного взноса и создавалась для осуществления социальной, управленческой или иной общественно полезной функции. Государственную корпорацию создают на основании федерального закона. Кроме того есть государственные казённые учреждения и государственные бюджетные учреждения. Если государственным учреждением является казённое, то оно, согласно ГК РФ, должно финансироваться из средств государственного бюджета. Если такому предприятию присвоен статус «бюджетного», то оно, согласно ГК РФ, должно получать субсидии.
В состав государственных корпораций включаются предприятия соответствующего профильного направления, в сфере которого ведется основная ее деятельность. Данные предприятия, после включения их в состав Госкорпорации, ведут консолидированную деятельность, подчиненную общим целям и уже не являются конкурентами. Это позволяет достичь максимальной эффективности в их деятельности.
Госкорпорация созданная в соответствии с ФЗ о ее создании, обязана отчитываться о ведении своей деятельности перед соответствующими структурами федеральной власти. Они (федеральные структуры), при этом – назначают генерального директора корпорации и управляют созданным наблюдательным советом.
Все имущество, принадлежащее Госкорпорации, как правило, передано ей государством во время ее создания. Оно находится под полным контролем соответствующих государственных структур. После ликвидации Госкорпорации, принадлежащее ей имущество, на основании соответствующего указа правительства РФ, возвращается прежнему владельцу.
Каждая Госкорпорация имеет иерархическую структуру, которая предусматривает финансовую и организационную соподчиненность между уровнями, а также разделение между ними ответственности и функций.
Госкорпорация не может быть создана с целью получения прибыли, что отвечает критериям развития плановой, а не рыночной экономики.
Из вышеизложенного следует, что Госкорпорации, созданные в РФ, отвечают всем базовым характеристикам предприятий плановой экономики. В то же время они являются современной формой объединения, которое использует современные методы работы принятые в рыночной среде.
1.2. Динамика развития конкуренции в управлении госпредприятиями в Российской Федерации
Итак, в России государственный сектор занимает значительную долю в корпоративной сфере, что оказывает влияние на товарные рынки. Одним из основополагающих принципов государственной политики по развитию конкуренции было признано сокращение доли государственных компаний на конкурентных товарных рынках. Национальным планом развития конкуренции предусмотрены меры по ликвидации унитарных предприятий и запрету на приобретение государством организаций, осуществляющих деятельность на конкурентных товарных рынках.
Указ Президента Российской Федерации от 21.12.2017 № 618 «Об основных направлениях государственной политики по развитию конкуренции» задает цель сокращения доли хозяйствующих субъектов, учреждаемых или контролируемых государством или муниципальными образованиями, в общем количестве хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на товарных рынках. Для достижения обозначенной цели Национальный план по развитию конкуренции в Российской Федерации на 2018 – 2020 годы (далее – Национальный план) включает следующие меры, которые направлены на сокращение доли государственного сектора:
1) ограничение создания унитарных предприятий на конкурентных товарных рынках;
2) запрет приобретения государством акций и долей организаций, осуществляющих деятельность на товарных рынках в условиях конкуренции.
Одним из ключевых показателей Национального плана является обеспечение во всех отраслях экономики присутствия не менее трех хозяйствующих субъектов, не менее чем один из которых относится к частному бизнесу.
В то же время для достижения цели снижения доли государственного участия в экономике необходимо располагать оценками текущей ситуации. В отсутствие единого подхода оценки доли государственного сектора в российской экономике существенно различаются, однако в конечном итоге все они сходятся в его значительном размере.
Наиболее радикальные оценки были представлены ФАС России, которая указала на двукратный рост доли государства в ВВП с 2005 по 2014 год — с 35% до 70%.
В докладе 2019 года Международный финансовый фонд (далее – МВФ) дает оценку доли государственного участия в российской экономике на уровне 33% в 2016 году. Эксперты МВФ отмечают, что государственный сектор в России оказывает значительное влияние на рыночную конкуренцию, и указывают на необходимость защиты и поощрения конкуренции, в частности в сфере государственных закупок .
По оценке экспертов РАНХиГС, государственное присутствие в экономике в 2016 году составило 46% (40% в 2006 году). При этом, по консервативным оценкам, доля компаний с государственным участием в ВВП выросла с 20% в 2006 году до 25% в 2016 году .
По данным ОЭСР, в 2015 году доля одних только расходов бюджета в ВВП составила 34,5%. Для сравнения среднее значение доли государственных расходов в ВВП для стран ОЭСР в 2015 году составило 43,6% .
По мнению ФАС России, необходимо принять закон, предусматривающий ликвидацию всех унитарных предприятий на конкурентных товарных рынках, поскольку их участие в хозяйственной деятельности оказывает негативное влияние на конкуренцию на локальных конкурентных рынках. Унитарные предприятия имеют право распоряжаться государственным (муниципальным) имуществом, являясь при этом коммерческой организацией, что обеспечивает им необоснованные конкурентные преимущества.
В то же время унитарные предприятия могут создаваться для осуществления профильной деятельности на рынках, где отсутствуют частные предприниматели. В соответствии с этим, Комитетом по экономической политике, промышленности, инновационному развитию и предпринимательству Государственной думы Российской Федерации было выдвинуто предложение о ликвидации унитарных предприятий только после проведения анализа состояния конкуренции на соответствующем товарном рынке, который должен включать анализ условий доступа на рынок и доли хозяйствующих субъектов.
В 2019 году количество унитарных предприятий в России составило 17 тыс. При этом в последние годы наблюдалось их постепенное снижение на 2,4–2,9 тыс. ежегодно. В то же время каждый год создавалось порядка 600 новых предприятий данной организационно-правовой формы (Таблица 1, Приложение 2).
Таблица 1
Динамика количества унитарных предприятий в 2005–2019 годах
В 2018 году общий объем выручки унитарных предприятий составил 2,2 трлн руб., при этом на 10 крупнейших организаций пришлось 617 млрд руб., или 28% от общего объема выручки. Наиболее крупные унитарные предприятия: «Почта России», «Московский Метрополитен», «Государственная корпорация по организации воздушного движения в Российской Федерации» и «Мосгортранс» (таблица 2).
Таблица 2
Топ-10 унитарных предприятий по объему выручки за 2018 год
Данные по выручке унитарных предприятий представлены только по 9,7 тыс. компаний. Средний объем выручки, за исключением 10 крупнейших организаций, составил в 2018 году 164 млн руб. При этом для 8,3 тыс. объем выручки не превысил 120 млн руб.
Доля унитарных предприятий в общем количестве организаций в России незначительна и составляет порядка 0,3%. В то же время большое число унитарных предприятий представлено в сферах забора, очистки и распределения воды (33%), обеспечения электроэнергией, газом, паром, кондиционированием воздуха (9,0%), сбора и обработки сточных вод (6,7%) (таблица 3). При этом, по мнению экспертов, высказанному в ходе круглого стола «Государственный сектор в российской экономике», состоявшегося в Аналитическом центре при Правительстве Российской Федерации 21 марта 2019 г., сфера ЖКХ имеет самый большой инвестиционный потенциал со стороны малого бизнеса. Вместе с тем является стратегическими для городского хозяйства.
Относительно высокая доля унитарных организаций наблюдается в отдельных конкурентных сферах, таких как ритуальные услуги (10% в общем количестве компаний в данной сфере), деятельность по эксплуатации автомобильных дорог и автомагистралей (7,5%), деятельность физкультурно-оздоровительных комплексов (2,8%) и торговля лекарственными средствами (2,3%).
Таблица 3
Отраслевая структура унитарных предприятий в 2017 году
Объем закупок в рамках Федерального закона от 05.04.2013 №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – 44-ФЗ) у унитарных предприятий составил в 2018 году 393 млрд руб., из которых только 50% было разыграно в рамках конкурентных процедур (таблица 4).
Зафиксирована высокая доля государственных и муниципальных закупок, поставщиками в которых выступают унитарные предприятия, в общем объеме закупок на таких конкурентных рынках, как услуги транспорта и складского хозяйства (доля в общем объеме заключенных контрактов по стоимости – 15%), услуги в области информации и связи (5,0%) и строительные работы (4,5%).
Таблица 4
Отраслевая структура закупок у унитарных предприятий в 2018 году
В настоящее время, доля унитарных предприятий в общем количестве организаций в России составляет порядка 0,3%, а по размеру выручки большинство могли бы быть отнесены к микропредприятиям.
Количество государственных предприятий и компаний с госучастием сокращается, говорят данные Росстата. Но доля государства в экономике стабильна, а статистика отражает лишь реорганизацию госсектора.
Общее количество хозяйствующих субъектов в госсобственности за четыре года сократилось на 6 тыс., с 65,5 тыс. в 2016-м до 59,6 тыс. на 1 января 2019 года.
Показатель включает как коммерческие компании и предприятия с участием государства (около 5,7 тыс.), так и государственные учреждения (около 53 тыс.). До 2016 года Росстат не вел статистику о числе юрлиц в госсобственности, пояснили РБК в пресс-службе ведомства.
В том числе сократилось количество компаний с госучастием:
1. общее количество акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности, — более чем на 30%, с 1557 в начале 2016-го до 1084 к 2019 году;
2. в том числе количество АО с участием государства на уровне 25–50% — вдвое;
3. число компаний, в которых государство владеет долей выше 50%, — на 45,8%;
4. количество компаний со специальным правом государства на участие в управлении («золотая акция») — на 13,6%.
Динамика сокращения госпредприятий – в Приложении 2
Среди организаций, учреждённых государством, особое место отведено госкорпорациям. Формально они являются некоммерческими организациями, что отличает их от госпредприятий (которые, наоборот, являются коммерческими организациями). Выведение госкорпораций в указанную форму собственности стало результатом разных, во многом политических мотивов, преследующих цели снижения цели снижения роли государства в регулировании экономики. «Для иерархической системы слишком большое число управляемых организаций всегда проблема, и вполне рационально сокращать их количество», — прокомментировал директор Института анализа предприятий и рынков ВШЭ.
В 2019 году объем контрактов, заключенных для обеспечения государственных и муниципальных нужд, составил 8,2 трлн руб. или порядка 7,5% ВВП. МВФ оценил вклад госсектора в российский ВВП в 33%. Государственные предприятия, по подсчетам МВФ, обеспечили 19,3% ВВП, госуправление — 13,5%. Европейский банк реконструкции и развития оценил долю государства в 35%, Moody’s — в 40–50%. Схожая точка зрения у Центра стратегических разработок — 46% по итогам 2019 года.
Эксперты АНО «Центр перспективных управленческих решений» и Антикоррупционного центра НИУ ВШЭ приводят следующую статистику: в 2018 году 5% поставщиков получили 82,84% всех контрактируемых средств в рамках Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ и Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», а среднее количество заявок от организаций на один лот в рамках Закона № 44-ФЗ составило 3 в 2017-2018 гг.
Однако в эти корреляции не включены госкорпорации, посольку по законам РФ они не являются коммерческими структурами, которые управляют госсобственностью. Тем не менее, анализ их деятельности даст возможность более глубокого анализа специфики управления государственными предприятиями (учреждениями).
Закупки государственных органов власти могут рассматриваться в качестве одного из институтов развития и инструмента поддержки малого и среднего бизнеса. В то же время значительная часть госзакупок распределяется среди компаний с государственным участием, что приводит к снижению их потенциала как института развития.
