1. Теоретико-методологические основы организации
социального обеспечения
1.1 Сущность, цели и задачи социального обеспечения населения
Российская Федерация является социальным государством, политика
которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Это гарантировано Конституцией РФ и определено в статье 7 данного документа [1, с. 2]. Также каждому гражданину России, в соответствии со ст.39 Конституции РФ гарантируется «социальное обеспечение в случае нетрудоспособности для воспитания детей и иных случаях, установленных законом» [1, с. 9].
В современных условиях социальное обеспечение выступает в качестве одного из важных принципов социальной работы и организационной формы социальной защиты населения России [20, с. 56]. В соответствии с Федеральным законом «Об основах социального обслуживания населения в РФ» социальное обслуживание представляет собой деятельность по социально экономической поддержке, оказанию социально-бытовых, медико-социальных, психологических, а также правовых услуг по
осуществлению социальной адаптации и реабилитации граждан и семей,
находящихся в трудной жизненной ситуации.
Благосостояние государства во многом зависит от проводимой им
социально-экономической политики. Прежде всего, под социальной политикой понимают комплекс мер, направленных на обеспечение благоприятных условий жизни и труда населения. Важно подчеркнуть, что в Российской Федерации еще в середине 1990-х гг. была сформирована правовая база основных секторов социальной сферы и заложены основы законодательного регулирования социально-экономического положения отдельных категорий населения: пенсионеры, беженцы, инвалиды, пожилые граждане, вынужденные переселенцы и др. Кроме того, в 1990-е годы также были разработаны и реализовывались федеральные целевые программы содействия занятости населения, поддержке пожилых людей и инвалидов. С 1993 года реализуется программа «Дети России», которой уже через год после начала ее реализации был придан статус президентской. В последующих годах были изданы следующие нормативно-правовые
документы:
— Федеральный закон от 19.02.93 № 4528 – 1 «О беженцах» [2];
— Закон РФ от 19.02.93 № 4530–1 «О вынужденных переселенцах» [4];
— Закон РФ о 19.04.91 № 1032 – 1 «О занятости населения в Российской Федерации» [7];
— Федеральный закон от 12.01.95 № 5 – ФЗ «О ветеранах» [3];
— Федеральный закон от 19.05.95 № 81 – ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» [5];
— Федеральный закон от 02.08.95 № 122 – ФЗ «О социальном
обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» [9];
— Федеральный закон от 24.11.95 № 181 – ФЗ «О социальной защите
инвалидов в Российской Федерации» [10];
— Федеральный закон от 10.12.95 № 195 – ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» [8];
— Семейный кодекс Российской Федерации от 29.12.95 №223–ФЗ [13];
— Федеральный закон от 24.07.98 № 124 – ФЗ «Об основных гарантиях
прав ребенка в Российской Федерации» [11];
— Федеральный закон от 24.06.99 № 120 – ФЗ «Об основах системы
профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» [12];
— Федеральный закон от 17.07.99 № 178 – ФЗ «О государственной
социальной помощи» [6].
Таким образом, закрепленные в Конституции гарантии социального обеспечения соответствуют положениям международно-правовых актов: Всеобщей декларации прав человека, Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, Конвенции о правах ребенка, ратифицированных РФ, и Европейской социальной хартии.
Социальное обеспечение – это организованная государством форма помощи для утвержденного круга лиц, оказываемая при наступлении определенных юридических фактов, в установленных законом ситуациях, с целью выравнивания социального положения граждан. Социальное обеспечение включает: выплаты, услуги либо натуральные блага, предоставляемые при наступлении (или наличии) определенных социальных рисков, связанных с невозможностью граждан своими силами обеспечить себя или нетрудоспособных членов своей семьи достаточными средствами к жизни. Неотъемлемая часть социального обеспечения – предоставление нуждающимся гражданам социальных услуг взамен либо в дополнение к денежным выплатам (например, услуг домов-интернатов и других социальных учреждений), а также разного рода преимуществ, например: по оплате лекарств, по бесплатному протезированию и др.
Безусловно, система социального обеспечения нацелена не только на реализацию основной цели, которая заключается в оказании материальной помощи и поддержки гражданам, которые оказались в трудной жизненной ситуации, и не могут самостоятельно, без вмешательства государства и иных уполномоченных органов справиться с ней и ее последствиями. Она также нацелена и на то, чтобы в большей степени разрешать основные задачи социального обеспечения. Они разнятся по направленности, а также структурируются в зависимости от того, какие категории граждан, и при каких условиях нуждаются в том, чтобы получить поддержку от правительства и уполномоченных органов.
Во-первых, задачей социального обеспечения является оказание помощи гражданам, которые не в состоянии обеспечить себя, не могут осуществлять работу на предприятии, а также в целом не имеют поддержки со стороны семьи и ближайших родственников. Сюда относится выплата пособий многодетным семьям, одиноким матерям и пособия на детей. Пенсионные выплаты осуществляются в отношении лиц с ограниченными возможностями здоровья, а также в отношении лиц, которые перестали осуществлять свою трудовую деятельность (травмы на предприятии, достижение пенсионного возраста).
Во-вторых, задачей социального обеспечения является поддержка граждан, которые имеют особые заслуги перед обществом. Например, это ветераны войны, участники боевых действий, а также особо выдающиеся деятели в различных областях жизни человека.
В-третьих, стоит отметить такую задачу, как выплата пенсий и социальных пособий. Сюда относятся трудовые пенсии, пособия в связи с временной нетрудоспособностью и безработицей, предоставление льгот некоторым категориям граждан, чья деятельность связана с работой в тяжелых условиях, а также с работой на вредных предприятиях, где присутствует угроза их жизни и здоровью.
Все эти задачи необходимо разрешать, так как они вкупе и составляют генеральную цель социального обеспечения. Каждое государство направляет свою деятельность таким образом, чтобы сохранить и поддерживать благосостояние граждан, чтобы их уровень жизни был как можно выше. Но, несмотря на эти устремления, все же не всегда государство и уполномоченные органы имеют возможность своевременно оказывать необходимую помощь и поддержку. Проблема также заключается в том, что некоторые граждане недостаточно информированы о возможностях получения социального обеспечения и поддержки со стороны государства и социальных учреждений. Именно поэтому, многие не получают эту помощь, и как следствие, остаются неудовлетворенными. Исходя из этого крайне важно, чтобы государство ориентировало свою деятельность таким образом, чтобы граждане обращались за помощью, получали консультацию, были осведомлены о своих собственных правах.
Таким образом, информирование выступает как еще одна задача социального обеспечения, а также как цель социального обеспечения граждан. В свою очередь, все органы должны быть ориентированы на данную деятельность, а каждый специалист должен уметь объяснить гражданину его права, а также оказать ему квалифицированную поддержку и консультацию по интересующим вопросам. Кроме того, правительство должно контролировать эту деятельность, а также оказывать своевременную поддержку гражданам и органам, уполномоченным в данном вопросе.
1.2 Система социального обеспечения населения: принципы, функции, виды и формы деятельности
Система социального обеспечения каждой страны имеет свои характерные особенности в связи с конкретными социально-экономическими условиями. Право на социальное обеспечение закреплено в Конституции Российской Федерации и представляет собой комплекс взаимосвязанных организационных и законодательных мер. Эффективность работы социальной системы во многом зависит от продуманности механизма финансирования. Выплаты по социальному страхованию производятся из страховых фондов, в которых сосредотачиваются собранные в виде налогов средства. А государственные вложения осуществляются за счет ассигнований из бюджетных средств (республиканских и местных бюджетов). В итоге, средства на социальное обеспечение сосредоточиваются, прежде всего, в государственной службе и в фонде социального страхования.
Таким образом, используемые в России на современном этапе формы социального обеспечения можно классифицировать по степени их централизации на централизованные, региональные, а также местные, локальные. Централизованные формы в свою очередь подразделяются на: обязательное социальное страхование; социальное обеспечение за счет бюджетных средств; смешанную форму социального обеспечения, применяемую для определенных специальных субъектов.
Назначение системы социального обеспечения проявляется в его функциях. В правовой литературе выделяются четыре основные функции социального обеспечения: экономическая, политическая, демографическая и социально-реабилитационная.
1) Экономическая функция. Экономическая функция выражается в оказании материальной поддержки гражданам в трудной жизненной ситуации, в содействии развитию общественного производства в целом и отдельных отраслей народного хозяйства, экономическому подъему зон приоритетного развития и т. д.
2) Политическая функция. Политическая функция направлена на сближение социального уровня различных слоев населения, создание условий, обеспечивающих достойную жизнь каждому человеку. Она призвана стабилизировать общественные отношения в сфере социальной защиты населения.
3) Демографическая функция. Демографическая функция способствует стимулированию роста народонаселения страны, воспроизводству здорового поколения, росту продолжительности жизни граждан и т. д.
4) Социально-реабилитационная функция. Эта функция социального обеспечения (впервые выделена профессором Р. И. Ивановой) связана с удовлетворением специфических потребностей нетрудоспособных, а также престарелых граждан. Выражается в создании условий, благоприятствующих сохранению их правового статуса и охране здоровья всех граждан.
Социальное обеспечение населения осуществляется через систему
социальных служб. Понятие «социальная служба» относится к основным
терминам социальной работы. Социальная служба как инструмент социальной работы организует свою деятельность по двум направлениям: 1) социальная защита; 2) социальная помощь. Система социальных служб включает государственную, муниципальную и негосударственную службы. К государственной социальной службе относятся учреждения и предприятия социального обслуживания, органы исполнительной власти РФ и субъектов РФ, в компетенцию которых входит организация и осуществление
социального обслуживания. К муниципальной социальной службе относятся учреждения и предприятия социального обслуживания, органы местного самообслуживания, в компетенцию которых входит организация и осуществление социального обслуживания. К негосударственной социальной службе относятся учреждения и предприятия социального обслуживания, создаваемые благотворительными, общественными, религиозными и другими негосударственными организациями и частными лицами.
Социальное обеспечение может быть имущественным: деньги, вещи, услуги, или неимущественным, например, психологическая помощь. Виды социального обеспечения делятся на две группы:
1) Социально-обеспечительная помощь. Помощь по системе права социального обеспечения оказывается тем категориям нуждающихся, которые, согласно цели этого вида предоставления: a) имеют определенный источник средств к существованию, но этот источник был ими временно утрачен и должен быть восстановлен в связи с объективной возможностью устранения причины необеспеченности; b) помощь оказывается в тех случаях, когда нуждающиеся обладают постоянным источником средств к существованию, но его размер очень мал и не в состоянии обеспечить существование; c) помощь может предоставляться и тогда, когда лицо, возможно, не утрачивает постоянный или основной источник средств к существованию, но в силу сложившихся, как правило, непредвиденных, чрезвычайных обстоятельств, оказывается в состоянии нуждаемости, например, в результате расстройства здоровья, стихийных бедствий и катастроф и в других случаях.
К социально-обеспечительной помощи относятся: a) пособия; b) компенсации; c) льготы; d) некоторые виды социальных и медицинских услуг за счет средств фонда обязательного медицинского страхования; e) предоставление предметов первой необходимости (одежда, обувь, продукты питания) малоимущим гражданам и семьям.
2) Социально-обеспечительное содержание. Данный вид социального обеспечения преследует цель предоставить человеку необходимые и достаточные для существования средства. Это значит, что государство обязуется направить в адрес нуждающегося и дать ему то, без чего естественное существование человека как биосоциального организма невозможно. Отличие социально-обеспечительной помощи от содержания состоит в том, что помощь имеет временный характер и не является основным источником средств к существованию.
Социально-обеспечительное содержание сводится к двум видам: 1) пенсии; 2) часть социальных услуг, оказываемых стационарными учреждениями социального обслуживания населения. Основанием деления видов социального обеспечения является их форма:
– денежная (все виды и разновидности пенсий, пособия во всех их разновидностях);
– натуральная (содержание граждан пожилого возраста и инвалидов в домах-интернатах, пансионатах для престарелых и инвалидов; санаторно-курортное лечение, иные виды медицинских услуг; предметы первой необходимости; компенсации, например, в виде предоставления жилья, утраченного в связи со стихийными бедствиями и т. д.; льготы, в частности, бесплатное обеспечение лекарственными препаратами, внеочередное бытовое обслуживание).
Социальное обеспечение должно соответствовать государственным
стандартам, которые устанавливают основные требования к объемам и качеству социальных услуг, порядку и условиям их оказания и утверждаются
Правительством РФ. Стоит отметить, что законодательство закрепляет лишь шесть видов социального обеспечения: социально-обеспечительные компенсации; пенсии; пособия; льготы; социальные и медицинские услуги; предметы первой необходимости [19, c. 214].
Таким образом, социальное обеспечение – система со сложной структурой, содержание которой может изменяться в зависимости от того, что берется за ее основу. Существуют две основные структуры: структура по общественным отношениям и структура системы социального обеспечения.
Структура по общественным отношениям состоит в строении социального обеспечения как системы общественных отношений. При этом необходимо учитывать следующие виды общественных отношений. Социальное обеспечение состоит из связанных между собой различных видах общественных отношений: экономических, социальных, политических и правовых.
Отношения по социальному обеспечению представляют собой часть общественных социальных отношений. В качестве таковых они связаны с обеспечением людей жизненными средствами, расширенным воспроизводством человека как производительной силы. Через институты социального обеспечения происходит обеспечение жизненными средствами определенных категорий людей: достигших пенсионного возраста, инвалидов, временно потерявших трудоспособность, семей с детьми, безработных, малообеспеченных и др. Социальные отношения базируются на экономических отношениях и обусловлены ими.
1.3 Социальная политика в РФ и основные органы социального обеспечения населения
Социальная политика в Российской Федерации исходит из конституционного определения России как социального государства, политика которого направлена на создания условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека [14, с. 167].
В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб; устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.
Конституция гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потере кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом [18, c. 214].
В этих целях в РФ развивается система государственных и муниципальных служб, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.
Конституция провозглашает право каждого:
– на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены;
– на жилище;
– на медицинскую помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения за счет бюджетных средств, страховых взносов, и других источников;
– на бесплатное дошкольное, основное общее и среднее профессиональное образование в государственных и муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях;
– на пользование учреждениями культуры и досуга и культурным
ценностям.
Российская система социальной политики базируется на принципах «кто ты есть?» (наличие социальных пенсий и развитой системы категориальных льгот) и «что ты сделал?» (система трудовых пенсий). Принцип «что ты имеешь?» используется частично, например, при определении жилищных субсидий и выплате детских пособий. Таким образом, социальная политика в Российской Федерации направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
В настоящее время содержание социальной политики определяется следующими укрупненными социальными направлениями:
– политика занятости и социально-трудовых отношений, создание условий для достойного труда;
– политика регулирования доходов;
– политика воспроизводства населения;
– политика развития сферы социальных услуг;
– региональная социальная политика;
– социальная защита и поддержка.
В современном обществе сформировалась институциональная структура социальной политики, основными звеньями которой являются:
– система социальных гарантий (минимальные социальные стандарты);
– система социальной помощи;
– система социального страхования.
Система социальных гарантий предполагает предоставление социальных благ при условии их всеобщей доступности, а распределение благ происходит по потребностям. Гарантии социальной защиты граждан берет на себя государство.
Система социальной помощи действует исходя из принципа социальной заботы общества о своих социально уязвимых членах и социальной благотворительности. Она предусматривает унифицированные подходы к определению различных групп населения и предоставление им социальной помощи. Особое место в институциональной структуре социальной политики занимает частная система социальной помощи и социального страхования, которая базируется на принципе личной ответственности.
Система социального страхования предполагает для всех граждан
обязательство уплаты страховых взносов и пропорциональную взаимосвязь
между страховыми платежами и объемом получаемых социальных благ.
Система социального страхования строится на принципе общественной
солидарности и ответственности государства за своих граждан. Поэтому как
экономическая категория страхование представляет собой систему
экономических отношений, включающую совокупность различных форм и
методов формирования целевых фондов денежных средств для возмещения
ущерба при различных непредвиденных неблагоприятных явлениях, а также
для оказания помощи гражданам при наступлении страховых случаев [17, c.
123].
Сложившаяся в современной России в условиях рыночных
преобразований высокая степень дифференциации доходов населения создает предпосылки для организации добровольного страхования. Страхователями могут выступать как работодатели, так и сами работники. Вопрос о добровольном страховании должен решаться в каждом конкретном случае с помощью коллективных договоров или индивидуально.
По своему содержанию социальное страхование включает не только
денежные выплаты, компенсации, но и услуги по лечению, реабилитации и
профилактике. Поскольку данная система распространяется в основном на занятое население, система социальной защиты должна предусматривать важный компонент – различные виды услуг и выплат, которые предоставляются населению в рамках системы социальной помощи. В
совокупности эти две формы социальной защиты населения и позволяют
государству выполнять свою социальную функцию.
В отечественной экономической литературе часто используется понятие «социальная защита населения». В расширенной трактовке этот термин предполагает возможность обозначения им всех вышеописанных элементов социальной политики. Деление социальной защиты на социальное страхование и социальную помощь обусловлено различием в источниках финансирования.
Социальное страхование – это страховые взносы нанимателей и трудящихся, а социальная помощь – это ресурсы, аккумулируемые в бюджетную систему в основном за счет налогообложения. Возрастающий объем ресурсов, направляемых на покрытие социальных расходов, делает актуальной проблему их эффективного использования, что предполагает подходы с позиций как макроэкономического, так и микроэкономического анализа. Макроэкономический подход включает анализ распределения ресурсов на покрытие общественных социальных расходов, микроанализ предполагает оценку механизмов формирования и структуры семейного бюджета, поскольку существует тесная зависимость между расходами семьи на приобретение социально значимых благ и статьями государственного бюджета на соответствующие виды расходов.
Социальная политика нашей страны предусматривает разнообразные формы социального обеспечения и защиты населения, что способствует более обширному их распределению и потреблению в обществе, увеличивает число граждан, кому становится доступна социальная помощь. Однако такой подход сильно усложняют саму деятельность по предоставлению социальной помощи, а так как система управления еще активно использует бумажные носители, информации весь процесс превращается в «бумажную волокиту» и стояние в очередях.
В современной истории развития социальной политики Российской Федерации можно выделить как минимум два этапа, представляющих функционирование различных моделей социального развития:
Первый этап (первая половина 90-х годов) характеризовался патерналистской моделью социального развития, для которой характерно жесткое определение государством поведения человека в социальной сфере и охват социальной защитой практически всего населения. Среди основных недостатков патерналистской модели следует назвать перекрестную реализацию социальных программ, вызывающую дублирование социальной помощи и неоправданно высокие расходы на социальную сферу. На этом этапе социальная политика в России была ориентирована преимущественно на наращивание удельного веса социальных расходов в совокупных расходах государства [15, c.134].
В то же время усилия, направленные на повышение эффективности социальных программ, отступали на второй план. Возрастание расходов на социальные цели сопровождалось заметным ростом численности работников отраслей социальной сферы, как в абсолютном выражении, так и в процентах от общего числа занятых в экономике. Однако повышение доли социальных расходов не смогло предотвратить снижение уровня жизни не только всего населения, но даже работников отраслей социальной сферы. Оно привело лишь к дальнейшему быстрому нарастанию проблемы бюджетного дефицита. Таким образом, патерналистская модель показала свою неэффективность в регулировании современных социальных процессов в обществе. Вместе с тем ее применение на начальном этапе социально-экономических преобразований в России было обосновано в силу ряда объективных причин, среди которых:
– резкое падение уровня жизни населения;
– отсутствие опыта решения столь масштабных задач в области социальной политики;
– несформированность социальной структуры общества;
– неопределенность социально-экономических приоритетов со стороны государства;
– отсутствие нормативно-методической базы для решения многих задач социальных реформ;
– необходимость полного использования тех ресурсов, форм и методов работы, которые остались от дореформенной системы социальной защиты.
Резкое обострение бюджетно-финансовых проблем в экономике страны, а также в социальной сфере подтвердило бесперспективность попыток решить социальные проблемы лишь путем дальнейшего наращивания финансирования.
Второй этап современной истории развития российской социальной политики составляет переход от патерналистской модели к адресной социальной системе. Основными характеристиками этой модели являются:
– четкое определение приоритетов социальной политики;
– дифференциация социальной политики государства в отношении различных слоев населения;
