Теоретико-правовые основы гражданской правотворческой инициативы в Российской Федерации и зарубежных странах
1.1 Гражданская правотворческая инициатива как форма участия населения в системе народовластия
Согласно законодательству РФ, её многонациональный народ, помимо участия в выборах, отправления правосудия и несения государственной и муниципальной службы, может участвовать в управлении делами государства путём выражения своей воли через референдум. В соответствии со статьей 3 частью 3 Конституции РФ, референдум определен как высшее непосредственное выражение власти народа. Чуть более подробное определение референдума дается в Федеральном конституционном законе от 28 июня 2004 года №5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации », который в целом регламентирует правила проведения референдума и участия в нём: референдум - всенародное голосование граждан Российской Федерации, обладающих нравом на участие в референдуме, но вопросам государственного значения Референдум является значимым столпом непосредственной демократии, проводником воли народа и именно референдум, как никакой другой институт непосредственно! волеизъявления, реализует идею участия граждан в осуществлении власти в реальной действительности.
Действующий ФКЗ от 28.06.2004г. №5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» усложняет порядок инициирования проведения референдума, который согласно ч.2 ст.15 осуществляется национальной подгруппой, в которую должно входить не менее 100 участников референдума, место жительства которых находится на территории того субъекта РФ, где она была образована. Так же, нам видится довольно большим количество граждан, которым согласно п.1 ч.1 ст.14 принадлежит инициатива проведения референдума - а именно не менее чем два миллиона граждан. Вызывает сомнения и ограничения на вопросы, которые должны выноситься на референдум - например, п.5 ч.5 ст.6 определено, что на референдум не могут выноситься вопросы об избрании, досрочном прекращении, приостановлении или продлении срока полномочий органов, образованных в соответствии с международным договором РФ, либо должностных лиц, избираемых или назначаемых на должность в соответствии с международным договором РФ, а также о создании таких органов либо назначении на должность таких лиц, если иное не предусмотрено международным договором РФ.
Таким образом, нужно отметить, что Конституция РФ в наиболее общем виде регулирует вопросы, связанные с референдумом: закрепляет, что референдум наряду с выборами является высшим непосредственным выражением власти народа, закрепляет право граждан на участие в референдуме как один из компонентов более общего права граждан непосредственно участвовать в управлении делами государства: разграничивает предметы ведения Федерации и ее субъектов в части регулирования прав и свобод человека, к которым относится и право на участие в референдуме.
Согласно части 1 ст. 3 Конституции РФ народ единственный источник власти. Конечно, это самый что ни есть демократический подход, и в редких случаях в конституциях это не закрепляется прямо. Однако в практической плоскости данная норма носит достаточно декларативный характер . Когда дело касается мнения народа, с ним не всегда считаются. Можно привести примеры такого подхода со стороны государства из избирательной практики. Так, 2 апреля 2013 года Президент РФ В.В. Путин подписал закон, согласно которому субъекты РФ могут выбрать один из двух вариантов процедуры избрания главы субъекта РФ. Первый вариант избирать главу субъекта РФ всенародным голосованием, второй вариант глава субъекта РФ определяется местным парламентом.
На данный момент два субъекта РФ - Ингушетия и Дагестан - отказались от прямых выборов. Но народ Дагестана на самом деле никто не спросил, каким образом будет избираться наш глава республики. Этот вопрос решался в высших эшелонах власти без учета мнения дагестанского народа. Что касается выборов глав муниципальных образований в Республике Дагестан, то и здесь мы видим, что народ лишили и этого права, что вызвало отрицательный резонанс со стороны общественников и всеобщее народное порицание.
В данной ситуации говорить о том, что многонациональный народ России является единственным источником власти, мягко говоря, преждевременно. В этой связи институт народной законодательной инициативы может оказаться механизмом демократизации нашего общества и государства в целом. Институт народной законодательной инициативы - это сравнительно молодой и весьма перспективный государственно-правовой демократический институт российского права. Его роль в формировании гражданского общества и правового государства, на наш взгляд, является одной из главных. Вместе с тем, нельзя забывать о том, что как бы хорошо не был сформирован тот или иной государственно-правовой институт, его роль в обществе определяется не им самим по себе, а отношением людей к нему, тем, как люди по нему ориентируют (соизмеряют) свое мышление, как его применяют (используют) в своей практике.
«Давно известно, что только от людей зависит жизнь государственно-правовых институтов, причем и тех, что находятся «во власти», и тех, что этой власти «подчиняются» . Институт народной законодательной инициативы у нас в государстве находится в зачаточном состоянии, что, на наш взгляд, является одной из причин экстремистских проявлений. Отдельные индивиды, не имея возможности реализовать себя как субъектов управления государственными делами, участия в исполнительной власти публично начинают себя проявлять в нелегальной сфере, что со временем превращается в антиобщественную, антигосударственную деятельность .
Для России институт права народной законодательной инициативы явление новое, хотя простые обращения (жалобы) в органы государственной власти практиковались довольно давно. Его зарождению у нас в стране способствовал ФЗ от 6 октября 1999 года №184-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», который предоставляет субъектам РФ право закреплять в конституциях (уставах) институт народной законодатель¬ной инициативы .
Так, например, данный институт закреплен в Уставе (Основном законе) Алтайского края от 1995 г. , Уставе Ярославской области от 1995г. , Уставе (Основном законе) Томской области от 1995г. . Еще меньше регионов пошли по пути де¬тальной правовой регламентации и закрепления юридических гарантий данного института по¬средством издания региональных законов (Алтайский край. Калужская. Брянская. Ярославская. Томская области, г. Москва).
«Проблема правового регулирования института права народной законодательной иници¬ативы в России может быть устранена принятием федерального закона, который регулировал бы общие принципы реализации данного права гражданами на территориях всех субъектов РФ ».
Подводя итог, можно сказать, что гражданская правотворческая инициатива как один из демократических институтов должна быть составной частью демократической конституционной системы. «С учетом современного уровня развития российской государственности реализация народной законодательной инициа¬тивы явление очень важное и перспективное, ведь учить граждан демократии также нужно, хотя это и трудно. Законодательное закрепление данного института, как на федеральном, так и региональном уровне, может способствовать росту гражданской активности в делах государ¬ства».
1.2 Уровни нормативно-правового регулирования гражданской правотворческой инициативы в Российской Федерации и зарубежных странах
Среди институтов непосредственного народовластия в науке и международной практике выделяются такие, как выборы, досрочный отзыв, референдум, плебис¬цит, всенародный опрос, всенародное обсуждение, общий сход избирателей, право петиций и народную правотвор¬ческую инициативу, которая представ¬ляет собой «право определенной группы избирателей предложить проект закона, который подлежит обязательному рас¬смотрению представительным органом. Одной из форм народной правотворче¬ской инициативы (субинститутом) яв¬ляется гражданская законодательная инициатива. Что касается зарубежных стран, то в большинстве из них данная форма нашла свое закрепление в Кон¬ституциях государств и является фор¬мой выражения народовластия на обще-государственном уровне . Всестороннее изучение опыта правого регулирования и практики реализации гражданских за¬конодательных инициатив позволит из¬бежать многих ошибок и создать в нашей стране действительно «живой» и рабо¬тающий механизм непосредственного осуществления власти народом посред¬ством подачи гражданских законодатель¬ных инициатив.
Так, согласно Конституции Бразилии от 5 октября 1988 года под законопроектом требуется собрать не менее 1% подписей избирателей в целом по стране, но распределенных как минимум по 5 штатам, причем в каждом из них не менее 0,3% избирателей. По ряду вопросов (вооруженные силы, организация администрации, судов и др.) гражданская законодательная инициатива осуществляться не может. В соответствии с Конституцией, аналогичный гражданской законодательной инициативе механизм может быть применен для издания нормативных актов на уровне штатов и муниципий.
В Республике Беларусь право гражданской законодательной инициативы принадлежит гражданам, обладающим избирательным правом, в количестве не менее 50 тыс. Право на подачу инициатив о внесении изменений и дополнений в Конституцию, о толковании Конституции принадлежит не менее чем 150 тыс. граждан. В Беларуси 26 ноября 2003 г. принят Закон «О порядке реализации права законодательной инициативы гражданами Республики Беларусь». «По предмету право законодательной инициативы граждан можно разделить на:
1) общее (внесение законопроекта возможно по неопределенному кругу вопросов);
2) специальное (внесение законопроектов по определенному кругу вопросов).
3) исключительное (внесение законопроектов только по определенным вопросам и только гражданами). По статистическим данным в Беларуси ни один принятый закон не был инициирован гражданами. Это объясняется сложностью процедуры внесения законопроекта гражданами, низкой активностью гражданских институтов в политических процессах. Тем не менее, гражданские законодательные инициативы «позволяют выявить реальные общественные потребности в правовом урегулировании тех или иных отношений, учесть интересы конкретных граждан, формировать их правовую активность».
«В США механизм гражданских инициатив известен с XVIII столетия, когда в 1715 году в штате Массачусетс США был принят закон, допускающий инициативу на местном уровне. В 1898 году он был предусмотрен Конституцией штата Дакота» .
Если инициатива нарушает единство формы, единство материи или обязывающие по¬ложения международного права, Союзное Собрание объявляет ее полностью или ча¬стично недействительной. В случае, если Союзное Собрание согласно с инициати¬вой в форме общего предложения, оно разрабатывает проект частичного пере¬смотра в духе инициативы и выносит его на голосование народа и кантонов. Если оно отклоняет инициативу, то выносит ее на голосование народа, в свою очередь, народ решает, следует ли дать ход ини¬циативе. Если он голосует положительно, то Союзное Собрание разрабатывает со¬ответствующий проект.
Инициатива в форме разработанно¬го проекта выносится на голосование народа и кантонов. Союзное Собрание рекомендует принять или отклонить ини¬циативу. Если оно рекомендует отклонить инициативу, то может противопоставить ей встречный проект. Народ и кантоны голосуют одновременно по инициативе и встречному проекту. Избиратели могут голосовать в пользу обоих проектов. Они могут указать, какому из проектов отда¬ют предпочтение в случае, если оба будут приняты; если при этом один из проек¬тов получает больше голосов народа, а другой — больше голосов кантонов, то ни один из проектов в силу не вступа¬ет .
Возможность реализовывать граждан¬ские законодательные инициативы была закреплена в Швейцарии еще в конститу¬ции в 1891 году. На данный момент было выдвинуто более 420 таких инициатив. Из них признаны действительными были 304 инициативы. На голосование выдви-гались только 183 законопроекта. Из них 4 инициативы были объявлены недействи¬тельными, 2 — сняты с повестки дня по формальным признакам, 90 — отозваны инициативными комитетами. В настоящее время своей очереди на голосование до¬жидаются 25 инициатив, из которых 3 уже готовы к голосованию, а 22 еще должны быть проверены парламентом и прави-тельством. В конечном итоге народом и кантонами за всю историю были одобрены 20 гражданских законодательных инициатив. Первой такой инициативой был законопроект, запрещавший забой скота и птицы без предварительного обезболивающего наркоза или анестезии «Fоr ein Verbot des Schlachtens ohne vorherige Betaubung». Последней стала принятая 3 марта 2013 года инициатива «Против наживы и нетрудовых доходов», призванной ограничить зарплаты топ-менеджеров «gegen die Abzockerei». Доля одобренных гражданами инициатив постепенно увеличивается. Если в периоде 1891 по 2003 гг. было принято всего 13 инициатив, то таковых в период с 2004 по 2013 насчитывалось уже 7. Что касается факультативных референдумов, то в период с 1848 по 2012 гг. таковых состоялось 170. В 76 случаях народ добивался своего и отвергал закон, уже принятый парламентом. За этот же период времени в Швейцарии было проведено 230 обязательных референдумов. 166 из них завершились согласием народа (например, на вхождение в Шенген), в 64 случаях вотум народа.
Согласно ст. 41 Конституции Австрийской Республики от 10 ноября 1920 года, каждое предложение, поступившее от ста тысяч граждан, обладающих правом голоса, или от одной шестой части граждан трех земель, обладающих правом голоса, должно быть передано Центральной избирательной комиссией на обсуждение Национального совета. Обладающим правом голоса при осуществлении гражданской законодательной инициативы является тот, кто на день участия в народной законодательной инициативе обладает избирательным правом в Национальный совет и имеет основное место жительства на территории общины в Федерации. Предложение, выдвигаемое в порядке гражданской инициативы, должно быть представлено в форме законопроекта.
Согласно ст. 71,72 Конституции Итальянской Республики, гражданская законодательная инициатива осуществляется путем внесения от имени не менее чем 50 тыс. избирателей постатейно составленного законопроекта в одну из палат Парламента. В этом случае сама палата проводит проверку и подсчет подписей обратившихся с требованием и устанавливает их правильность. Конституции Италии предусматривает, что законопроект вносится в одну из палат, где изучается по правилам ее регламента комиссией, а затем палатой, которая одобряет проект постатейно и голосует в целом. Практическое использование гражданской законодательной инициати¬вы на общегосударственном уровне не¬велико. Так, со времен принятия Консти¬туции 1947 года в порядке гражданской законодательной инициативы был принят всего один закон.
«Также данная форма прямой демокра¬тии применяется в Венгрии. Она появи¬лась в 1989 г. вместе с принятием Закона «О референдуме и народной инициативе. С гражданской законодательной инициа¬тивой могут выступить не менее 10 тысяч граждан. Они передают соответствующее обращение Председателю Государствен¬ного Собрания. Последний вносит эту инициативу на первое заседание Госу¬дарственного Собрания, которое решает вопрос о включении указанного вопроса в повестку дня. В том случае, если доку¬мент о народной инициативе подписан не менее чем 50 тысяч граждан, то Государ¬ственное Собрание обязано его рассмо¬треть и принять решение» .
«За социально справедливую Европу! Стимулирование укрепления сотрудни¬чества между государствами-членами ЕС в борьбе с бедностью в Европе» (For а socially fair Europe! Encouraging a stronger cooperation between EU Member States to fight poverty in Europe). Инициатива представляет предложения no консоли¬дации действий стран-членов по умень¬шению числа лиц, живущих за чертой бедности хотя бы до 3% (16% на сегод¬няшний день).
«Конец подставным компаниям в це¬лях обеспечения справедливости в Евро¬пе» (An end to front companies in order to secure a fairer Europe). Инициатива предусматривает введение прозрачно¬сти юридических лиц и правовых меха¬низмов, в целях обезопасить экономику от проникновения средств из преступных источников.
Две инициативы уже закончили годич¬ный срок для сбора подписей и отправле¬ны на рассмотрения в Еврокомиссию:
«Покурить «травку» все равно, что за¬вести разговор» (Weed like to talk). Инициативой предлагается легализовать каннабис, а также выработать общую по¬литику Европейского союза в отношении контроля и регулирования его производ¬ства, использования и продажи;
«Европейская инициатива о плюрализ¬ме средств массовой информации» (Eu¬ropean Initiative for Media Pluralism). Инициативой предлагается частичная гармонизация национальных правил, ка сающихся прав собственности на СМИ, а также прозрачности возникновения кон-фликта интересов СМИ с контролирую¬щими органами и иными должностными лицами;
Три из инициатив на данный момент уже рассмотрены Европейской комисси¬ей. Этими инициативами являются:
«Нет вивисекции!» (Stop vivisection). Инициативой предусматривается отказ от экспериментов на животных. На момент завершения голосования предло¬жение собрало более 1,2 млн подписей;
«Один из нас» (One of us) . Инициа¬тива, предусматривающая защиту чело¬веческих эмбрионов в исследованиях и здравоохранении. На момент завершения голосования предложение собрало более 1,7 млн подписей;
«Водоснабжение и санитария являют¬ся одним из прав человека! Вода являет¬ся общественным благом, а не товаром! (Water and sanitation are a human right! Water is a public good, not a commodity!). Данная инициатива стала первой, набравшей более миллиона подписей, и достигла необходимой квоты в 7 странах. 7 сентября сбор подписей был останов¬лен, общее их количество составило бо¬лее 1,8 миллиона. 20 марта 2014 данная инициатива была рассмотрена Европей¬ской комиссией. По итогам рассмотрения Европейской комиссией был подготовлен подробный доклад, в котором описыва¬лись уже имеющиеся нормы, регулирую¬щие данную сферу, а также излагаются конкретные шаги, которые будут сдела¬ны для выполнения требований, содер¬жащихся в данных инициативах.
Также необходимо отметить, что на данный момент уже десять инициатив были отозваны организаторами, а еще тринадцать не собрали необходимого количества подписей.
Кроме этих инициатив, есть еще по¬рядка двадцати, не зарегистрированных Европейской комиссией. Инициатива «Мой голос против атомной энергетики», предусматривавшая постепенный отказ от АЭС на территории союза и закрытие 62 «наиболее опасных» станций в кратчай-шие сроки, 1 июля не была зарегистриро¬вана как противоречащая основным зако¬нам ЕС, особенно договору о «Евратоме». Также была отвергнута инициатива «Ди¬ректива ЕС о благосостоянии молочных коров» (EU Directive on Dairy Cow Welfare). He находящейся в компетенции Евроко-миссии была признана инициатива «Ре¬комендация петь гимн ЕС на эсперанто» (Recommend singing the European Anthem in Esperanto).
«При этом далеко не во всех развитых европейских странах граждане наделены правом законодательной инициативы. Например, законодательная инициатива в Великобритании принадлежит только членам парламента. Всякое законодательное предложение должно быть облечено в форму законопроекта (билля), причем представляемый в парламент законопроект должен быть оформлен в соответствии с требованиями законодательства. Частные лица или организации могут внести «частные» законопроекты (Private Bills) лишь косвенным образом: в ходе обращения в парламент с соответствующей петицией, чтобы затем представить свою точку зрения на заседании профильного комитета, рассматривающего законопроект. Тем не менее, и в Великобритании в данный момент начал формироваться институт гражданской законодательной инициативы» . Так, свое выражение он нашел пока что в создании механизма электронной демократии «Е-Petition».
Таким образом, подводя итог первой главе, можно сделать вывод о том, что правотворческая инициатива граждан - проявление политико-правовой активности населения, выражающееся в юридически значимой возможности представителей территориальных публичных коллективов инициировать в установленных формах законодательный (правотворческий) процесс в пределах соответствующего уровня власти.
Механизм реализации гражданских законодательных инициатив в Европейском союзе имеет как детальное правовое регулирование, так и опыт практической реализации, изучение которого, с учетом особенностей отечественной правовой системы, позволит выработать действенный механизм осуществления данной формы прямой демократии в Российской Федерации.
?
2 Реализация права законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ
2.1 Механизм реализации права законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации
Законодательная инициатива является основной стадией законодательного процесса.
Что касается права законодательной инициативы в законодательных (предста¬вительных) органах государственной вла¬сти субъекта, то данные правоотношения регулируются статьей 6 Федерального за¬кона от 06 октября 1999 года №184-ФЗ «Об общих принципах организации законода¬тельных (представительных) и исполни¬тельных органов государственной власти субъектов Российской Федерации », которая устанавливает, что право законодательной инициативы в законодательном (представи¬тельном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации принад¬лежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (ру¬ководителю высшего исполнительного ор¬гана государственной власти субъекта Рос¬сийской Федерации), представительным органам местного самоуправления. Кроме того, вышеназванная статья 184-го Феде¬рального закона определяет, что Конститу¬цией (уставом) субъекта Российской Феде-рации право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, членам Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации - пред¬ставителям от законодательного (предста¬вительного) и исполнительного органов го¬сударственной власти данного субъекта Российской Федерации, общественным объединениям, а также гражданам, прожи¬вающим на территории данного субъекта Российской Федерации.
Таким образом, по большому счету, определение круга субъ¬ектов законодательной инициативы в зако¬нодательном (представительном) органе государственной власти отдано на откуп депутатам этого самого органа государст¬венной власти, что по своей сути представ¬ляется справедливым. Однако, с другой стороны, не совсем понятно, что имел в ви¬ду федеральный законодатель, закрепляя норму об участии представительных орга¬нов муниципальных образований в законо¬творческом процессе субъекта Российской Федерации - либо каждое муниципальное образование субъекта через свой предста¬вительный орган местного самоуправления имеет право участвовать в законотворчест¬ве, либо какая-то часть всех представитель¬ных органов субъекта . Данный вопрос, по всей видимости, должен подробно регла¬ментироваться в субъектном законода¬тельстве, начиная с Конституции (устава) субъекта Российской Федерации и заканчи¬вая специальным законом, регламенти¬рующим порядок осуществления нрава за¬конодательной инициативы в каждом кон¬кретном субъекте Российской Федерации.
Механизм реализации законодательной инициативы можно условно подразделить на несколько стадий и составляющих их этапов:
1. Стадия инициирования и регистрации инициативы. Она состоит из нескольких этапов: организационный порядок формирования инициативной группы; рассмотрения гражданской правотворческой инициативы избирательной комиссией или комиссией представительного органа местного самоуправления; регистрации гражданской инициативы; установление сроков сбора подписей; утверждение бланка подписного листа.
2. Подготовка к официальному внесению инициативы. Эта стадия состоит из следующих этапов: сбора подписей, предварительная подготовка вопроса к рассмотрению в представительном органе местного самоуправления; информирование о сборе подписей под петицией; финансирование.
3. Официальное внесение петиции. Эта стадия включает два этапа: организационный - представление пакета документов инициативной группой; проверка подписных листов; подготовка документов для официальной регистрации, и официальный (регистрация внесения петиции).
4. Процедура реализации предложений. Состоит из следующих этапов: разработка проекта нормативно-правового акта (если это необходимо); рассмотрение проекта (выступления в прениях) и голосование по проекту; контроль за исполнением.
Таким образом, законодательная инициатива представляет собой закрепленную в законе возможность определенной категории вносить в законодательный орган субъекта Российской Федерации проекты новых законов субъекта в рамках отведенной Федерацией компетенции, а также выступать с инициативой но внесению изменений либо отмене действующих областных законов.:
