1.КОНСТИТУЦИОННАЯ СУДЕБНАЯ ПРАКТИКА И СУБЪЕКТИВНОЕ ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО В ТЕОРЕТИЧЕСКОМ РАКУРСЕ
1.1. Позиции Конституционного Суда Российской Федерации в сфере избирательного права
Для того чтобы начать анализировать конституционную судебную практику по избирательному праву граждан, необходимо дать определение субъективному избирательному праву. Согласно статье 32 Конституции Российской Федерации в субъективном смысле под данным правом следует понимать, право относящееся к правам и свободам граждан, исходящее из принципа народовластия, закрепленного в статье 3 Конституции Российской Федерации, являющегося также одним из принципов деятельности Конституционного Суда Российской Федерации.
Конституционным Судом было раскрыто и аргументировано содержание принципов избирательного права, следовательно, анализ его правовых позиций нужно начинать с этих принципов.
В целом система принципов избирательного права статична, однако их динамика проявляется под влиянием практики и опыта определенного государства в сфере становления демократического института выборов. В них претворяются как личный интерес каждого избирателя, так и публичный интерес, заключающийся в формировании органов публичной власти .
Конституционный Суд Российской Федерации осуществляет толкование принципов избирательного права во взаимосвязи с Конституцией Российской Федерации, а также формирует единую направленность принципов. К тому же перечень принципов увеличивается за счет того, что Конституционный Суд Российской Федерации в своих позициях опирается на источники международного права.
Также соотнесение принципов избирательного права с принципами международного дает возможность скоординировать в рамках национальной правовой системы международные и конституционные избирательные стандарты.
В решениях Конституционного Суда имеется довод о том, что согласно пункту «в» статьи 25 Международного пакта о гражданских и политических правах каждый гражданин должен иметь без какой-либо дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, проводимых на основе всеобщего избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей. Таким образом, конституционное объяснение механизму организации и проведения выборов может дать исключительно гарантия соблюдения закрепленных демократических принципов.
Другая позиция Суда прослеживается при ссылке на Конвенцию о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств. В данной позиции сформулировано, что подлинными являются только такие выборы, при которых существует реальный политический плюрализм, идеологическое многообразие и многопартийность, осуществляемые через функционирование политических партий, законная деятельность которых находится под юридической защитой государства.
Место судебных актов Конституционного Суда Российской Федерации среди источников избирательного права спорно, хотя они играют важную роль и составляют органичную часть избирательного права граждан.
По мнению О. Е. Кутафина, если анализировать понятие «источник» в узком смысле, то есть исключительно как правовые акты, которые содержат правовые нормы, то постановления Конституционного Суда Российской Федерации являются лишь актами применения Конституции Российской Федерации, поэтому их нельзя назвать нормативными источниками. Они устанавливают соответствие норм права Конституции Российской Федерации. Таким образом, как источники избирательного права акты Конституционного Суда Российской Федерации не могут рассматриваться. Но если анализировать понятие «источники права» в широком смысле – «все правовые акты», то в данном случае сюда относятся и судебные решения, в том числе акты Конституционного Суда Российской Федерации .
На процесс законотворчества в области избирательного права как на уровне Федерации, так и на уровне ее субъектов оказывают воздействие и акты Конституционного Суда Российской Федерации, а конкретно:
1) методом прямого указания на необходимость нормативного урегулирования того или иного вопроса в своих решениях;
2) методом определения и разъяснения в своих решениях основных принципов организации органов государственной и муниципальной власти;
3) методом отмены (по поступившим запросам о проверке конституционности нормативного акта) положений законодательства, нарушающих Конституцию Российской Федерации и действующее избирательное законодательство.
Следует обратить внимание на то, что 99% всех обращений в Конституционный Суд Российской Федерации, также связанных с реализацией субъективного избирательного права производятся по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов.
«Правом на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации с индивидуальной или коллективной жалобой на нарушение конституционных прав и свобод обладают граждане, чьи права и свободы нарушаются законом, примененным в конкретном деле, и объединения граждан , а также иные органы и лица». Таким образом, согласно статье 32 Конституции Российской Федерации право избирать и быть избранным у гражданина относится к конституционным правам.
Ссылаясь на Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации Н. С. Бондаря можно дать следующую дефиницию субъективного избирательного права, которое является «…элементом конституционного статуса личности, представляющим собой элемент института выборов, посредством которых обеспечивается реализация конституционной характеристики России как демократического государства, и заключающая в себе личный интерес отдельных граждан» .
Один из самых труднопонимаемых для толкования – принцип равенства. Дела, которые связаны с обеспечением принципа равенства всегда являлись одними из сложных дел в практике. Суд констатировал, что «государство гарантирует равенство избирательных прав гражданина независимо от принадлежности к общественным объединениям. Наделение избирательных объединений правом выдвигать кандидатами в депутаты лиц, не являющихся членами этих объединений, способствует реализации права гражданина избирать и быть избранным в органы государственной власти» .
Однако Конституционный суд по-разному оценивал вопрос возрастных ограничений в сфере пассивного избирательного права. В частности, он указал, что «…для адекватного выражения воли и интересов избирателей их представители в органах публичной власти должны обладать определенным жизненным опытом, уровнем знаний и зрелости. Предусмотренные возрастные ограничения для кандидатов не являются чрезмерными или недопустимыми в силу Конституции Российской Федерации, которая допускает возможность ограничения федеральным законом прав и свобод в целях защиты основ конституционного строя» .
Таким образом, позиции Конституционного Суда по мере развития института выборов способствуют совершенствованию избирательного законодательства, обеспечивают соответствие текущих нормативно-правовых актов Конституции Российской Федерации, тем самым освобождая правовое поле от неконституционного законотворчества.
Конституционным Судом проведена большая работа по созданию системы прецедентов в области защиты избирательных прав граждан, а его правовые позиции на основе судебной практики способствуют совершенствованию избирательного законодательства. Позиции имеют колоссальное научное значение, так как они способствуют разрешению коллизий в избирательном праве и восполнению пробелов в законодательстве.
1.2. Специфика ограничения субъективного избирательного права в конституционной судебной практике
На практике во всех правовых системах, в том числе и в российском праве, имеется ряд ограничений для активного и пассивного избирательного права.
В свою очередь на Конституционный Суд Российской Федерации возложена обязанность проверки недопущения чрезмерных и необоснованных ограничений в области активного избирательного права граждан. Для этого в принятии судебных актов он руководствуется в основном пунктом 3, статьей 32 Конституции, а также перечнем, исходящим из статьи 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
В статье 32 Конституции Российской Федерации за гражданами закреплено право избирать и право быть избранным. Самостоятельное выстраивание институтов публичной власти на различных территориальных уровнях, выбор партии или кандидатов – все это характеризирует активное избирательное право. Конституционный Суд Российской Федерации указывает, что «…пассивное избирательное право является одним из основных политических прав граждан и неотъемлемым элементом их конституционно-правового статуса в демократическом обществе» .
К тому же Конституционный Суд Российской Федерации указывает на то, что в избирательных правах воплощается как личный интерес конкретного гражданина в принятии непосредственного участия в управлении делами государства, так и публичный интерес, который реализуется в формировании самостоятельных и независимых органов публичной власти.
Но на практике в современных правовых системах избирательные права граждан могут ограничиваться Конституцией. К примеру, достижением определенного возраста, наличием судимости, отсутствием дееспособности и так далее. Также, например, Конвенция ООН против коррупции 2003 года разрешает государствам лишать коррупционеров на установленный срок права занимать публичную должность.
Часть 3 статьи 32 Конституции Российской Федерации закрепляет: «...не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда» . Этому фундаментальному закреплению соответствуют все федеральные избирательные законы. К примеру, статья 29 Гражданского кодекса Российской Федерации, и статья 261 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации устанавливает, что если гражданин вследствие психического расстройства не может понимать значения своих действий или руководить ими, то суд признает гражданина недееспособным.
Насчет ограничения прав граждан, отбывающих наказание в местах лишения свободы, Конституционный Суд указывает: «...нормативное предписание, согласно которому не имеют права избирать и быть избранными граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда, введено в российскую правовую систему непосредственно Конституцией Российской Федерации. Формулировка «не имеют права избирать и быть избранными граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда» с лингвистической (грамматической) точки зрения представляет собой императивный запрет, со всей определенностью означающий, что избирательных прав не имеют без каких бы то ни было изъятий все осужденные, отбывающие наказание в местах лишения свободы» .
Стоит отметить, что в Конституции Российской Федерации имеются ограничения касательно и пассивного избирательного права. К примеру, в статье 81 и 97 Конституции определено, что Президентом Российской Федерации может стать только гражданин Российской Федерации, достигший возраста 35 лет и который постоянно проживает в Российской Федерации не менее 10 лет.
В части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации установлены общие условия (принципы) ограничения всех прав и свобод личности. Однако Конституционный Суд изложил позицию о том, что избирательные права не являются абсолютными и могут быть подвергнуты ограничениям при соблюдении указанных в Конституции Российской Федерации критериев . Они являются требованиями к ограничениям.
Происходит регулярное увеличение перечня дополнительных ограничений, которые вводятся федеральным законодателем. В феврале 2014 года важные дополнения, касающиеся запрета быть избранным, были внесены в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ . Из статьи 4 указанного Закона прослеживается тенденция активного пользования своими полномочиями законодателя, в связи с чем происходит расширение списка ограничений. Конституционный суд в свою очередь проверяет вводимые ограничения на соответствие Конституции.
Случается, что эти дополнительные ограничения оспариваются в Конституционном Суде Российской Федерации.
Так, в качестве примера можно привести Постановление Конституционного Суда Российской Федерации, из содержания которого следует, что гражданин К. С. Янкаускас, который находился под домашним арестом, в связи с чем было ограничено его пассивное избирательное право. Так как он не имел возможности выйти из своего места отбывания наказания, гражданин решил воспользоваться услугами представителя для того, чтобы передать собранные документы в избирательную комиссию. Однако Янкаускас получил отказ, потому что необходимые документы нужно предоставить лично, а домашний арест не входит в перечень случаев, при которых предоставление возможно через представителя.
По этой причине Конституционный Суд Российской Федерации уточнил, что «…нахождение под домашним арестом не может служить ограничением пассивного избирательного права, в связи с чем, норма о представительстве может применяться и в отношении данной категории лиц, но путем представительства в лице адвоката, а также с нотариальной заверкой данных подающихся документов» .
Таким образом, Конституционный Суд способствует правильному применению законодательных норм. Хотя с точки зрения нормативного подхода ничего не изменилось, но наличие подобного разрешения спорной ситуации Конституционным Судом дает возможность гражданам, судам и правоохранительным органам следовать уточнениям этих положений.
Однако в правоприменительной практике случаются споры касаемо возможности установления дополнительных ограничений избирательных прав федеральным законом. Позиция Конституционного Суда Российской Федерации заключается в том, что «…такое регулирование представляется не только возможным, но и необходимым в целях защиты конституционно значимых ценностей, при условии обеспечения соразмерности накладываемых ограничений целям защиты публичных интересов государства» .
Приверженцы иного мнения приводят свои аргументы. Я укажу на самые яркие из них.
Общественный резонанс получило ограничение избирательных прав граждан на выборах глав субъектов Российской Федерации с 2005 по 2012 годы.
Институт прямых выборов глав субъектов Российской Федерации вводился и ограничивался. В настоящее время наконец-то, в соответствии со статьей 18 Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» главы субъектов избираются гражданами Российской Федерации.
Нормы, ограничивающие прямые выборы глав регионов, в разное время неодинаково были оценены Конституционным Судом. Так, в своем Постановлении от 18 января 1996 года № 2-П Конституционный Суд Российской Федерации признал порядок избрания главы администрации Законодательным Собранием Алтайского края, не соответствующим Конституции Российской Федерации, указав, что «Законодательное Собрание превращено в своеобразную избирательную коллегию, решение которой подменяет прямое волеизъявление избирателей. Избранный в таком порядке глава администрации не может считаться легитимным независимым представителем исполнительной власти, поскольку ни законодательная, ни исполнительная власть не вправе определять одна для другой ее представителя, в том числе в федеральных органах» .
Однако в Постановлении от 21 декабря 2005 года № 13-П Конституционный Суд Российской Федерации признал законным новый порядок назначения на должность главу субъекта Российской Федерации, обосновав это тем, что федеральный законодатель вправе избирать наиболее эффективные и подходящие конституционным целям механизмы организации государственной власти, в том числе при наделении полномочиями органов государственной власти и должностных лиц.
Также недовольства получила процедура замены прямых выборов глав муниципальных образований населением избранием их представительным органом . При этом, как отмечалось в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 21 февраля 2002 года № 26-О , «…местное сообщество может вообще не предусматривать в своем уставе должность главы муниципального образования - выборного должностного лица, так как из части 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации якобы вытекает обязательность наличия лишь выборных органов местного самоуправления муниципальных образований; иные органы и должностные лица местного самоуправления образуются в соответствии с уставами муниципальных образований» .
Таким образом, полагаю, что Конституционному Суду Российской Федерации следует занять активную позицию при рассмотрении дел связанных с ограничением избирательных прав. Потому что при регулировании данного вопроса важно обеспечить соответствие накладываемых ограничений целям защиты публичных интересов государства. В обратном случае, федеральная законодательная власть в этой сфере общественных отношений оказывается абсолютной и беспредельной.
2.АНАЛИЗ КОНСТИТУЦИОННОЙ СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИ О СУБЪЕКТИВНОМ ИЗБИРАТЕЛЬНОМ ПРАВЕ
2.1. Активное избирательное право в конституционной судебной практике
Избирательное право рассматривается в двух значениях: объективном и субъективном.
Избирательное право в объективном значении - это система правовых норм, которая регулирует общественные отношения, связанные с выборами органов государства и органов местного самоуправления.
В субъективном смысле избирательное право - это гарантированная государством гражданину возможность участвовать в выборах государственных органов и органов местного самоуправления, которая реализуется через активное и пассивное избирательное право.
Активное и пассивное избирательное право рассматривалось в советской науке не только как совокупность правовых норм, закрепляющих права избирать и быть избранным, а также как воплощение и конкретизация избирательной правосубъектности . Предполагалось, что нормы, которые закрепляют право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти, создают комплекс субъективных прав, например, право быть зарегистрированным кандидатом. А на основании активного и пассивного избирательного права возможно возникновение, изменение и прекращение сопутствующих выборам прав и отношений, то есть избирательная правосубъектность.
Избирательные права по своему содержанию становятся реальным средством, а не возможностью обеспечения конкретного интереса лиц, предоставляемого законом. Следовательно, право избирать - это ни возможность участвовать в правоотношениях с избирательной комиссией, а возможность осуществить избрание кандидата в процессе этих отношений .
Активное и пассивное избирательное право реализуются через ряд таких производных прав, как право на выдвижение кандидатов, право на участие в голосовании, право на получение открепительного удостоверения и другое.
Но для того, чтобы иметь активное избирательное право, нужно соответствовать установленным критериям.
Во-первых, это достижение определенного в законе возраста. Однако важен не возраст сам по себе, а степень политической, физической, моральной зрелости личности, которая предопределяется возрастом.
Во-вторых, это наличие российского гражданства. Хотя российское законодательство допускает исключения на этот счет в установленных международными договорами случаях.
В-третьих, не могут обладать избирательным правом граждане, признанные судом недееспособными и содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Такие ограничения носят не постоянный характер, то есть после снятия ограничений они восстанавливаются в полном объеме.
Активное избирательное право реализуется посредством участия граждан Российской Федерации в выборах на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с действующим федеральным законодательством.
Всеобщим является такое избирательное право, когда в выборах участвуют те, кто обладает избирательной правосубъектностью.
Равными считаются выборы, когда избиратели участвуют в выборах на равных основаниях.
Прямое избирательное право означает, что избиратель голосует за кандидата или список кандидатов непосредственно.
Тайное голосование означает, что исключается возможность какого-либо контроля за волеизъявлением избирателей.
Таким образом, проявление воли избирателей по наделению конкретных лиц властными полномочиями является основной целью реализации активного избирательного права.
Конституционный Суд Российской Федерации указал: «…определяя способы и формы судебной защиты нарушенного права, закон должен гарантировать охрану как активного, так и пассивного избирательного права, а также ответственность избирательных комиссий за неправомерные действия, препятствующие надлежащему осуществлению названных прав» . Конституционный Суд Российской Федерации указывает на важность активного избирательного права и его защиты. В своем Постановлении Конституционный Суд обозначил, что активное избирательное право является выражением суверенной воли многонационального народа, которая проявляется в результатах выборов, посредством таких процедур, как подсчет голосов, установление итогов голосования, определение результатов выборов.
Будучи элементом конституционного статуса избирателя, избирательные права являются в то же время и элементом публично-правового института выборов, в них воплощаются как личный интерес каждого конкретного избирателя, так и публичный интерес, реализующийся в объективных итогах выборов и формировании на этой основе органов публичной власти.
Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно отмечает, что в своих решениях руководствуется стабильностью избирательного законодательства, которое является гарантией равенства граждан при осуществлении ими активного и пассивного избирательного права. Важность решений Конституционного Суда Российской Федерации заключается и в совершенствовании законодательства. Подтверждением служит Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 13 апреля 2017 года № 11-П15 , в котором Конституционный Суд Российской Федерации однозначно обозначил, когда нельзя отказывать в заверке списка кандидатов, выдвинутых по одномандатным избирательным округам. Ряд положений, например, часть 2, статьи 40; часть 10, статьи 42 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания, был признан неконституционным, относительно отказа в заверке списка кандидатов, выдвинутых политической партией по одномандатным округам, когда представленные ею документы содержат сведения о выдвижении более чем одного кандидата.
Народовластие как основа конституционного строя обязывает российское государство совершенствовать и развивать организационно-правовые механизмы непосредственной демократии. Достижение максимальной гражданской активности и реализация активного избирательного права требуют создания надлежащих условий.
Общеизвестно, что активное избирательное право является конституционно защищаемой ценностью, и этот вывод основан на многочисленных правовых позициях Конституционного Суда Российской Федерации. Эмпирической основой названной ценности является участие гражданина в выборах в органы публичной власти. Поэтому отсутствие гражданина по месту постоянной регистрации не должно являться преградой для реализации активного избирательного права. В решениях Конституционного Суда Российской Федерации подчеркивается, что активное избирательное право выступает в качестве элемента конституционного статуса избирателя, а также является обязательным элементом публично-правового института выборов . В активном избирательном праве воплощается как личный интерес каждого избирателя, так и публичный интерес российского государства .
Новшество избирательного законодательства, внесенное в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 № 67-ФЗ 1 июня 2017 года известно, как «мобильный избиратель». Таким образом, у избирателя появилось право голосовать по месту нахождения в день голосования.
«Мобильный избиратель» расширил территориальные границы активного избирательного права, создал благоприятные условия для реализации прав граждан избирать и, по образному выражению председателя Центральной Избирательной комиссии России Эллы Александровны Памфиловой, вывел избирателей из «крепостного избирательного права». Теперь согласно статье 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 № 67-ФЗ по общему правилу активное избирательное право граждане могут реализовать по месту жительства или по месту пребывания .
Это означает, что на выборах Президента Российской Федерации и в региональные органы государственной власти избиратель, который в день голосования будет находиться за пределами своего избирательного участка, вправе проголосовать по месту нахождения.
