1.1 Понятие и содержание административной реформы
Главный вопрос современной России – ее становление как динамично развивающегося государства. Достижение этой цели невозможно без эффективного функционирования системы управления страной, поэтому проведение административной реформы, ее реализация является необходимым условием развития российской государственности. Административно-государственное реформирование, адаптация к внешней среде являются неотъемлемой задачей российского государства в XXI веке. Реформы стали постоянными и тотальными.
Административная реформа является инструментом решения не столько проблем государственной системы, сколько экономики в целом, так как инертность административной системы и некачественное управление в условиях высокой степени институционализации отношений государства и общества превращаются в один из основных ограничителей экономического роста.
Современная российская административная реформа – это следствие глубинных институциональных проблем. Незавершенность и несогласованность мероприятий по оптимизации функций органов государственной службы, недостаточность структурных изменений практически по всем направлениям, отсутствие активного реформирования социально-экономических институтов, напрямую влияющих на успех реформы, – все это лишь часть, хотя и существенная, проблем.
Причина этому тот факт, что ряд ключевых параметров – неэффективность и нерациональность управленческого аппарата; низкий уровень его материального обеспечения и высокий уровень коррумпированности; низкое качество гражданского общества, его неспособность и неготовность взять на себя выполнение ряда функций государства; гипертрофированная роль государства и преобладание его традиционных функций над современными – определяют существенное отличие стартовых условий реализации административной реформы в России от тех, что стимулировали осуществление аналогичных административных реформ в духе нового государственного управления в развитых странах.
Для успешного проведения административной реформы недостаточно вынужденной политической инициативы; политики и гражданское общество в первую очередь должны быть заинтересованы в коренной перестройке административной системы. Пока каждого из этих участников в действительности сложно назвать активным, то реформирование будет нести исключительно формальный характер.
Административная реформа в целом направлена на формирование успешно действующей системы государственного управления, оптимального соотношения гражданского общества и власти, нового облика государственных служащих, первоочередной задачей которых являются обеспечение и защита прав и свобод человека.
Термин "административная реформа" имеет несколько значений. В широком смысле слова под административной реформой понимается реорганизация системы государственного управления, иногда ведущая к смене государственного строя. В узком смысле слова административная реформа – это реорганизация деятельности чиновничества и государственных органов для повышения эффективности их работы.
Официально точкой отсчёта административной реформы в нашей стране считается Послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации на 2003 год. В нем глава государства напомнил о том, что неэффективность государства (наряду с демографическим упадком и экономической слабостью России) является одной из наиболее серьезных угроз для страны, а слабость государства, в свою очередь, сводит на "нет" экономические и другие реформы.
Суть административной реформы в Российской Федерации заключается в комплексной трансформации системы органов государственного управления с целью обеспечения их большей гибкости и эффективности. Административная реформа предполагает:
1) реформу госслужбы (включая комплекс аспектов, связанных с приемом на службу, оплатой труда, системой подготовки и продвижения кадров и т. п.);
2) бюджетную реформу (переход от сметного принципа финансирования министерств и ведомств к программно-целевому финансированию по результатам);
3) трансформацию системы органов исполнительной власти (которую зачастую, прежде всего, имеют в виду, говоря о содержании реформы).
С целью реализации Указа Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. №824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах" Правительством РФ была образована Комиссия по проведению административной реформы (далее Комиссия).
Основными задачами Комиссии являются:
• обеспечение согласованных действий федеральных органов исполнительной власти, взаимодействие с органами исполнительной власти субъектов РФ, а также с заинтересованными организациями и общественными объединениями при проведении административной реформы;
• выработка решений по вопросам ограничения вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства и прекращения избыточного государственного регулирования;
• выработка согласованных подходов к формированию показателей эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, а также руководителей федеральных органов исполнительной власти и высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ;
• организация и обеспечение контроля по реализации мероприятий по реформированию и развитию системы государственной службы.
Состав комиссии по проведению административной реформы:
• заместитель Председателя Правительства Российской Федерации - Руководитель Аппарата Правительства Российской Федерации (председатель Комиссии);
• заместитель Руководителя Аппарата Правительства Российской Федерации (заместитель председателя Комиссии);
• министр Российской Федерации;
• руководитель ФАС России;
• президент некоммерческого партнерства Институт национального проекта "Общественный договор" (по согласованию);
• президент Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства "Опора России";
• президент Торгово-промышленной палаты Российской Федерации (по согласованию);
• министр юстиции Российской Федерации;
• ректор федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего профессионального образования "Национальный исследовательский университет "Высшая школа экономики";
• ректор федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования "Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации";
• министр связи и массовых коммуникаций Российской Федерации;
• Директор Департамента государственного управления, регионального развития и местного самоуправления Правительства Российской Федерации;
• Президент Ассоциации крестьянских (фермерских) хозяйств и сельскохозяйственных кооперативов России (по согласованию);
• министр финансов Российской Федерации, Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей (по согласованию);
• министр труда и социальной защиты Российской Федерации; Министр экономического развития Российской Федерации;
• помощник Президента Российской Федерации (по согласованию);
• председатель Федерации независимых профсоюзов России (по согласованию);
• президент Общероссийского объединения работодателей "Российский союз промышленников и предпринимателей" (по согласованию).
Перечень подкомиссий, рабочих групп и экспертных советов, созданных при Правительственной комиссии по проведению административной реформы:
• подкомиссия по вопросам формирования показателей эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также руководителей федеральных органов исполнительной власти и высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации (руководитель – заместитель Руководителя Аппарата Правительства Российской Федерации);
• подкомиссия по вопросам повышения качества оказания государственных услуг и мониторинга реализации поэтапных планов выполнения мероприятий, содержащих ежегодные индикаторы, обеспечивающие достижение целевых показателей, установленных Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года №601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления" (руководитель – директор Департамента государственного управления, регионального развития и местного самоуправления Правительства Российской Федерации);
• рабочая группа по совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных функций федеральных органов исполнительной власти (руководитель – статс-секретарь-заместитель Министра экономического развития Российской Федерации);
• рабочая группа по вопросам развития и повышения эффективности государственной службы, оптимизации численности ее кадрового состава (руководитель – директор Департамента государственной службы и кадров Правительства Российской Федерации);
• экспертный совет по вопросам совершенствования системы государственного управления (руководитель – ректор федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования "Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации).
Для создания современного успешного на международной арене государства важно не только правильно оптимизировать экономическую политику, но и выстраивать соответствующую специфике и масштабам страны систему государственного управления, быть восприимчивым к прогрессивным технологическим и коммуникационным решениям, а главное – отвечать потребности общества в удобном, открытом государстве.
С целью создания конкурентоспособного, социально-ориентированного государства руководством страны были поставлены следующие приоритетные задачи:
• ограничить вмешательство государства в экономическую деятельность;
• исключить чрезмерное регулирование;
• снизить административные барьеры для бизнеса;
• повысить качество и доступность государственных и муниципальных услуг населению;
• уровень открытости деятельности органов власти и степень участия граждан в выработке государственной политики.
За последнее десятилетие тематика совершенствования государственного управления по сложившейся практике и особенностям правового регулирования разбивалась на несколько базовых блоков: административная реформа, реформа государственной службы, электронное правительство, бюджетная реформа. Как показал опыт реализации данных реформ, их содержательное пересечение по составу мероприятий, подходам, идеологии больше не позволяет их разделять на отдельные частные реформы. Объектом реформирования становится государственный сектор со всеми его компонентами – государственной службой, финансами, системой управления, информационными ресурсами.
1.2 Направления и этапы проведения административной реформы в России
Центральными направлениями совершенствования системы государственного управления, по которым ведется систематическая работа, являются:
• снижение избыточного государственного регулирования;
• повышение качества государственных услуг;
• повышение эффективности органов власти;
• повышение информационной открытости.
Государственное регулирование является одним из ключевых факторов, определяющих инвестиционный климат и макроэкономические показатели в целом. Потребовалось немало времени, чтобы во всех областях надзора государства за деятельностью предпринимателей реализовать нужные подходы, позволяющие ослабить избыточное регулирование государства при начале и осуществлении предпринимательской деятельности, а также сократить разрешительные функции государства.
Точкой соприкосновения бизнеса и государства чаще всего является либо ситуация обращения предпринимателя за получением разнообразных документов (разрешений, лицензий, заключений, регистраций и проч.), либо проверка его деятельности со стороны контрольно-надзорных органов. Поэтому избыточные полномочия органов власти, отсутствие необходимых процедурных регламентов, плохо прописанная ответственность предпринимателя и чиновника как участников процесса, отсутствие четкой процедуры проверки органом власти и низкая информированность бизнесменов о своих правах – все это не только не способствовало эффективному развитию предпринимательства, но и служило почвой для системной коррупции.
На протяжении 2000-х годов Правительством Российской Федерации последовательно ставилась задача упростить и четко регламентировать порядок создания субъектов предпринимательства, а также устранить необоснованные ограничения, возникающие в процессе осуществления ими хозяйственной деятельности. Для решения этих задач был принят ряд законов: от 8 августа 2001 года №129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц", от 04 мая 2011 года №99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" и от 26 декабря 2008 года №294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)".
Начато реформирование всей системы аккредитации. Кроме принятых системных мер по нахождению баланса между государственным регулированием экономики и либерализацией рынка, без которого невозможен долгосрочный экономический рост, важно было найти инструменты, отсекающие появление избыточных барьеров для бизнеса на стадии законодательной инициативы. Поэтому практическое применение в правотворческом процессе в России сначала нашёл институт оценки регулирующего воздействия, а Указом Президента Российской Федерации от 07.05.2012 года №601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления" поставлена задача по разработке и практической реализации новых механизмов, направленных на повышающие качества выработки регуляторных мер.
Все изменения в рамках принципов государственного управления работают на сокращение масштабов административного влияния на участников предпринимательской деятельности, снижение их издержек и повышение экономической активности.
Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года №601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления" поставлены следующие задачи:
• развитие института оценки регулирующего воздействия;
• создание системы раскрытия информации о разработке проектов нормативных правовых актов и Единого портала для размещения такой информации федеральными органами исполнительной власти-разработчиками о проектах нормативных правовых актов и результатах их публичного обсуждения regulation.gov.ru;
• реализация концепции "российской общественной инициативы".
Реализация данных мер направлена на повышение качества принимаемых регуляторных решений и предполагает расширение применения практики общественного участия в выработке новых регуляторных решений.
Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года №601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления" предусмотрено системное повышение эффективности государственного регулирования в экономике.
Основные меры, при помощи которых проводится совершенствование государственного регулирования, указаны в "Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 годы":
• лицензирование,
• уведомительный порядок осуществления предпринимательской деятельности,
• аккредитация,
• государственный контроль и надзор,
• саморегулирование.
С 2004 года в рамках совершенствования базовых мер государственного регулирования закладывается новая нормативная база, которая направлена на упорядочивание таких мер, как лицензирование, контроль и надзор, уведомительный порядок и саморегулирование.
Федеральный закон №210-ФЗ от 27.07.2010 года "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" – это первый законодательный акт в отечественной нормативной правовой базе, направленный, прежде всего, на обеспечение прав граждан при обращении в государственные и муниципальные органы.
Законодательно установлены обязательства государственных и муниципальных органов перед гражданами и ответственность должностных лиц за нарушение порядка оказания услуг, упрощение и ускорение административных процессов, уменьшение количества операций, организация межведомственного взаимодействия, увеличение степени доступности государственных услуг, переход к предоставлению услуг в электронном виде.
В настоящее время:
• проведена работа по регламентации и включению в Федеральный реестр информации по муниципальным услугам, а также услугам, предоставляемым органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
• устранены все законодательные ограничения для предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу "одного окна";
• ведется перевод услуг в электронный вид;
• осуществляется переход на межведомственное взаимодействие;
• введена ответственность чиновников за нарушения при предоставлении государственных и муниципальных услуг.
Работы по совершенствованию сферы оказанию государственных услуг – это комплексная задача, в которой участвуют многие ведомства. Для её решения требуется качественное изменение всей системы коммуникаций ведомственного уровня. Для оценки результатов проводимых преобразований на регулярной основе проводится мониторинг качества и доступности государственных и муниципальных услуг, который направлен на систематическое выявление наиболее проблемных сфер оказания государственных и муниципальных услуг, а также отслеживание динамики показателей оказания наиболее массовых услуг.
Развитие сети центров предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу "одного окна" реализуется в многофункциональных центрах предоставления государственных и муниципальных услуг – МФЦ. Способствует сокращению сроков предоставления услуг, снижению очередей и, в конечном итоге, повышению уровня удовлетворенности граждан работой органов государственной власти.
Многофункциональный центр стал первым, реально действующим механизмом сокращения сроков предоставления государственных услуг.
Федеральным законом от 27.07.2010 года №210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" и Федеральным законом от 28.07.2012 года №133-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях устранения ограничений для предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу "одного окна" установлены не только функции, права и обязанности многофункциональных центров и ведомств, предоставляющих государственные услуги, принципы взаимодействия этих структур друг с другом, но и сняты все ограничения на федеральном уровне по предоставлению государственных услуг по принципу "одного окна", за предоставление которые отвечают федеральные органы исполнительной власти. Следующий этап – снять такие ограничения на уровне субъектов Российской Федерации.
Переход на предоставление государственных и муниципальных услуг в электронном виде существенно повысит их доступность, снизит коррупционные риски, сократит временные и финансовые затраты государства и граждан. Под электронными услугами понимается такая организация взаимодействия между органами власти и населением, при которой подача заявления и необходимых документов для получения услуги осуществляется в электронном виде через Интернет. По итогам принятия решения заявителю может предоставляться результат в форме электронного документа.
Одно из ключевых направлений в рамках перевода оказания услуг в электронный вид – универсальная электронная карта (УЭК).
УЭК призвана повысить комфортность процедуры получения государственных услуг. С ее помощью граждане смогут получать услуги в системах медицинского и пенсионного страхования, банковские услуги, транспортные и образовательные услуги. Карта станет электронным ключом-идентификатором, который сочетает в себе документ, удостоверяющий личность, полис обязательного медицинского страхования, страховое свидетельство обязательного пенсионного страхования, платежную банковскую карту и удостоверяет права на получение иных государственных и муниципальных услуг. На базе УЭК разворачивается российская платежная система. Выдача универсальной электронной карты для граждан является бесплатной. С 1 января 2013 года УЭК могут получить все желающие во всех субъектах Российской Федерации, подавшие заявления на ее получение.
Одним из основных направлений совершенствования системы государственного управления в Российской Федерации является повышение эффективности деятельности государственных структур.
Для качественного улучшения состава госслужащих Министерством экономического развития Российской Федерации с 2013 года ведется разработка и внедрение показателей эффективности и результативности деятельности органов государственной власти и государственных гражданских служащих.
Данное направление характеризуется комплексностью и вариативностью решаемых целей и задач, а также применяемых механизмов.
В рамках реализации Указа Президента Российской Федерации от 7.05.2012 года №601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления" была проведена ревизия всех функций государственных учреждений, на основе которой созданы механизмы оценки гражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органов, федеральных органов исполнительной власти (их структурных подразделений), руководителей территориальных органов государственных внебюджетных фондов (их региональных отделений), и в настоящее время проводится работа по их внедрению.
Председателем Правительства Российской Федерации было подписано подготовленное Минэкономразвития России постановление Правительства Российской Федерации от 12.12. 2012 г. №1284 "Об оценке гражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (их структурных подразделений) с учетом качества предоставления ими государственных услуг, а также о применении результатов указанной оценки как основания для принятия решения о досрочном прекращении исполнения соответствующими руководителями своих должностных обязанностей". Данным постановлением было предусмотрено проведение оценки эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (их структурных подразделений) путем сбора мнений граждан о качестве наиболее массовых и социально значимых государственных услуг.
С момента внесения изменений в Постановление от 12 декабря 2012 г. №1284 реализована возможность для оценки гражданами не только государственных услуг Росреестра, МВД России, ФМС России, ФНС России и Пенсионного фонда РФ, но и всех государственных услуг, оказываемых в центрах государственных и муниципальных, в том числе Росимущества, Роспотребнадзора, ФССП России и Фонда социального страхования РФ.
Теперь граждане могут напрямую влиять на качество предоставления государственных услуг в конкретных территориальных органах.
Работа по обеспечению противодействия коррупции преимущественно ведется в рамках реализации Национальной стратегии противодействия коррупции, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 13.04.2010 г. №460.
С 2010 года Минэкономразвития России во исполнение поручений Правительства Российской Федерации и решений, принятых президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции, осуществляет организацию и проведение социологических исследований, направленных на оценку уровня и структуры коррупции, а также эффективности принимаемых антикоррупционных мер.
Принцип открытости является основополагающей ценностью демократии. Такой подход предполагает создание механизмов прозрачности деятельности государственных органов и инструментов обратной связи, позволяющим гражданам взаимодействовать с органами власти.
В 2009 году Президентом Российской Федерации был подписан Федеральный закон от 9 февраля 2009 года №8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", направленный на повышение открытости органов власти для граждан. Сегодня задачи, определенные федеральным законом, еще более расширены Указом Президента Российской Федерации от 07.05. 2012 года №601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления". Президентом поставлены следующие задачи:
• комплексного повышения качества официальных интернет-сайтов государственных органов, доступных в сети Интернет для всех аудиторий и содержащих актуальную информацию о деятельности государственных органов и порядке предоставления государственных услуг;
• повышения прозрачности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления;
• обеспечения доступа к открытым данным.
В связи с этим в рамках совершенствования государственного управления ведется работа по следующим направлениям:
• мониторинг официальных сайтов государственных органов и органов местного самоуправления;
• размещение общедоступной информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в сети Интернет в форме открытых данных.
Информационная открытость является одним из приоритетных направлений работы "Открытого правительства".
