ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ МЕХАНИЗМА ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1.1. Сущность и содержание государственно-частного партнёрства для государственного управления
Эффективному формированию и управлению государственной собственностью, в частности, объектами недвижимости в комплексе с земельными участками и расположенными на них зданиями, сооружениями и технической инфраструктурой во всех современных государствах справедливо придаётся особое значение. При этом повсюду предпринимаются усилия для целенаправленного и конкретного объединения имеющихся сил и потенциала государства и муниципальных образований, с одной стороны, и частных структур – с другой. Во многих странах мира признанной организационной формой и механизмом концентрации сил стали сходные по основным признакам государственно-частные партнёрства.
В настоящее время большинство политиков, экономистов, экспертов и исследователей при оценке современной социально-экономической ситуации в РФ ведущую роль отводят развитию составных частей страны – ее регионам. С этим нельзя не согласиться, так как для России характерна чрезвычайно обширная территория с большой дифференциацией субъектов РФ по множеству показателей. При этом регион рассматривается как открытая социально-экономическая система.
Одним из таких инструментов развития экономики региона является государственно-частное партнерство. В связи с этим суть исследования сферы государственно-частного партнерства состоит в основательном раскрытии и исследовании всех его составляющих, в том числе прав собственности и всех последующих операций, которые непосредственно с этим связаны, это в свою очередь дает возможность более результативно раскрыть сущность понятия ГЧП, и различных формы его реализации применительно к различным сферам экономики. При реализации механизма ГЧП происходит расщепление отдельных прав собственности (права пользования, управления, права на получение дохода и др.) и их закрепление за обеими сторонами (взаимные права) на определенных условиях, однако не ко всем видам прав это разделение применяется: право на бессрочность обладания благом, право суверена, передача прав в наследство. В связи с этим экономический институт ГЧП, несет в себе огромный потенциал изменений, представляющие собой важнейший ресурс для общества и эффективное использование которого может приносить выгоду для государства, частного бизнеса и населения.
Разновидность субъектов, которые могут быть государственными партнёрами отражена в рисунке 1
Рисунок 1. Субъекты–партнёры со стороны государства
Ведущая роль в развитии и формировании эффективного института государственно-частного партнёрства определяется рядом основных принципов.
Во-первых, это необходимое увеличение, в том числе и многократное в ряде субъектов РФ объёма инвестиций в различные виды общественной инфраструктуры. По данным многих исследований российских и зарубежных ученных, конкурентоспособность экономики и темпы прироста ВВП и ВРП определяют именно направленные в инфраструктуру инвестиции. Недостаток же инвестиционных расходов является одним из основных факторов замедления темпов экономического роста. В России инвестиции составляют около 19% ВВП, то есть норма накопления не велика, тогда как в развитых странах она составляет 30-35%. Одной из причин такого достаточно большого разрыва отмечается высокий уровень износа основных фондов и устаревшие российские технологии .
Рисунок 2. Перечень субъектов, которые могут классифицироваться как "частный партнёр"
В связи с этим, вторым принципом, определяющим роль государственно-частного партнерства в региональной экономической системе, являются государственные инвестиции по разным сферам, в том числе и в государственном секторе. Однако государство на сегодняшний день не имеет достаточных финансовых возможностей для вливания необходимого объема инвестиционных ресурсов, необходимых общественной инфраструктуре, в то же время инвесторы, в том числе и зарубежные из-за наличия высоких рисков и длительного срока окупаемости вложений не вкладывают частный капитал в развитие региональной инфраструктуры.
Впервые понятие государственно-частного партнерства было использовано в США и относилось к совместному финансированию программ в образовании со стороны государства и частного бизнеса, позднее в 50-х гг. – к финансированию объектов общественного пользования, применяться чаще он стал, начиная с 60-х гг.
«Рublic-private partnership» (PPP) – устоявшийся перевод с английского языка данного понятия и обозначает «государственно-частное партнерство». В современной мировой практике термин "Public Private Partnership" применяется при привлечении различного рода ресурсов частного сектора (капитал, ноу-хау и т.д.) для реализации социально значимых задач. При этом зарубежные авторы трактуют данный термин с точки зрения различных аспектов, что в свою очередь не способствует формированию единой трактовки понятия "государственно-частное партнёрство" среди российских учёных.
Российский экономист В. Варнавский приводит следующую трактовку экономической сущности государственно-частного партнёрства: «..определяет ГЧП как стратегический, институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации общественно значимых проектов в широком спектре сфер деятельности: от базовых отраслей промышленности и НИОКР до оказания общественных услуг».
П. Бруссер и С. Рожкова определяют ГЧП как «развитие традиционных механизмов взаимодействия хозяйственных взаимоотношений между государственной властью и частным сектором в целях разработки, планирования, финансирования, строительства и эксплуатации объектов инфраструктуры».
Иной подход представляет ученый-экономист В.А. Кабашкин. «ГЧП – это закрепленное в договорной форме соглашение между государством и частной компанией, позволяющее последней, таким образом, участвовать в государственной собственности в большей степени по сравнению с существующей практикой».
С точки зрения В. Солдатенкова отличительными характеристиками института государственно-частного партнерства является обязательность публичного и частного партнеров группировать и распределять между собой как финансовые обязательства и выгоду, так и риски по совместно реализуемым проектам. Важными критериями успешного функционирования механизмов государственно-частного партнёрства является соответствие чётко обозначенным в соглашении публичным интересам, при этом отношения между государством и представителями бизнес-сообщества должны иметь равноправный характер.
На фоне представленных выше подходов к трактовке экономической сущности государственно-частного партнёрства значительным теоретическим потенциалом обладает следующее определение, предложенное М. Виллисовым: «юридический и экономический механизм, где сочетаются интересы, и достигается баланс интересов государства и бизнеса в масштабных экономических и социальных проектах, вектор которых ориентирован на реализацию целей и задач государства».
В зависимости от национальных и региональных особенностей институциональные аспекты сложившейся модели государственно-частного партнёрства проявляются в механизмах финансирования, формах перераспределения прав собственности, задачах и компетенциях частного сектора экономики. Выступающие со стороны публичного партнера в сфере государственно-частного партнёрства органы государственной власти как федерального, так и регионального уровня представляют социально значимые интересы и цели общества в процессе реализации функции государственного управления, к которым относятся целеполагание, регулирование, координация и контроль.
В системе государственно–экономических отношений частный партнер в обмен на участие в развитии объектов инфраструктуры, находящихся в государственной собственности, при оптимальном распределении рисков в ходе реализации совместных проектов, нацелен на получение максимальной предпринимательской прибыли, за счет предоставления государственных гарантий, льгот и преференций. Таким образом, разделение рисков является наиболее эффективным инструментом в разрешении основных противоречий в рамках государственно-частного партнёрства, когда участник партнерских отношений, который обладает наибольшими возможностями и компетенциями для объективной оценки специфичных видов рисков, их контроля и минимизации, берет на себя данные риски инвестиционной деятельности.
Распределение социально-экономической выгоды от реализации проектов государственно-частного партнёрства представлено на рисунке 1.
Рис.1. Выгоды от реализации проектов государственно-частного партнёрства
Итак, понятие государственно-частного партнерства как общепринятого термина, характеризующего возникновение взаимоотношений между государственными структурами и представителями предпринимательского сектора используется Европейским инвестиционным банком при участии в соглашениях с целью привлечения частного капитала и кадрового потенциала бизнес-структур при оказании помощи в производстве необходимых обществу благ и услуг.
Таким образом, в рамках выпускного исследования государственно-частное партнёрство рассматривается как институционально-организационный альянс государства и бизнес-структур для формирования и развития объектов общественной инфраструктуры, а также реализации приоритетных социальных и публичных проектов на федеральном и региональном уровнях. С нашей точки зрения, на современном этапе развития российской экономики, государственно-частное партнёрство представляет собой наиболее перспективное направление развития системы партнёрских отношений органов государственной власти и представителей частного бизнеса, реализующиеся на основе гармоничного сочетания преимуществ механизма государственного и рыночного регулирования системы экономических отношений. Однако не только поддержка развития частного бизнеса является приоритетной задачей данного вида экономических отношений, фундаментом их формирования должно стать обеспечение совокупности общественных интересов.
Функционирование государственно-частного партнёрства как процесс взаимодействия органов государственной власти и бизнес-структур представлено в Приложении 1.
На основании Рисунка 1 и Приложения 1 можно сделать вывод, что в современных российских условиях органы государственной власти, как правило, выступают в качестве государственного заказчика и инициатора развития партнёрских отношений. В зарубежной же практике при реализации инвестиционной политики широко применяются долгосрочные целевые программы территориального развития, инициаторами разработки которых выступают не только региональные органы государственной власти и местного самоуправления, но и представители бизнес-сообщества.
Самое главное, что от этого взаимодействия, формирующейся в регионе модели взаимодействия власти и бизнес-структур зависят все участники региональной экономической системы, её способность к развитию и самосовершенствованию.
При этом первое место в данной системе отношений имеет власть, поскольку именно от нее зависит формирование необходимых условий взаимодействия и первые шаги по привлечению в систему ГЧП новых участников. Очевидно, что власть должна выступить и гарантом соблюдения прав и интересов бизнес-структур.
В ходе анализа литературы автором выявлено, что основными факторами, определяющими форму ГЧП, являются:
1 уровень экономического развития региона;
2 особенности национального и регионального законодательства;
3 отраслевая принадлежность проекта или вида деятельности (подсистема региона);
4 экономическая эффективность реализации проекта.
Формы ГЧП мы свели в таблицу 1, а так же – Приложение 1.
Таблица 1
Формы государственно–частного партнёрства
Форма ГЧП Краткая характеристика
Контракт:
- контракты на выполнение
работ;
- контракты на оказание
общественных услуг;
- контракты на управление;
- контракты на поставку
продукции для государственных нужд;
- контракты на оказание технической помощи. Не является разновидностью административного договора. Заключается для реализации общественно значимых работ или услуг. Право собственности зафиксировано за публичным партнером и не передается частному партнеру. Финансирование и снижение рисков полностью лежит в сфере ответственности публичного партнера.
Цель заключения контракта - снижение стоимости предоставляемых государством услуг через привлечение субподрядчиков по конкурсу. К участию конкурсе допускаются субъекты любой организационно-правовой формы.
Аренда (лизинг) Основывается на передаче частному сектору объектов государственной или муниципальной собственности во временное пользование на условиях платности, определенных заключенным договором. По истечении срока аренды частный партнер получает право выкупа данного объекта
Концессия (концессионное соглашение) Данная форма взаимоотношений предполагает, что публичный партнер (концедент) передает частному партнеру (концессионеру) право на эксплуатацию объектов государственной или муниципальной собственности на условиях получения платежей за пользование.
Совместное предприятие (СП):
- акционерное общество,
акционерами которого являются инвесторы как со стороны государства, так и частного сектора;
- совместное предприятие с
долевым участием сторон. Характерной чертой данной формы партнерства является участие государства во всех сферах деятельности созданной организации
Контракт жизненного цикла Отличительные особенности данной формы ГЧП заключаются в системе финансирования создаваемого объекта - оно полностью осуществляется за счет частного партнера (подрядчика) с использованием как собственных, так и заемных средств. Публичный партнер начинает оплату объекта только с начала его эксплуатации, гарантируя частному партнеру аннуитетные платежи на протяжении всего жизненного цикла созданного объекта – 20-40 лет.
Таким образом, объективный характер партнерства состоит в том, что два основных сектора экономики – частный и публичный – не разделены непреодолимым барьером, а находятся в постоянном взаимодействии. В рамках данной модели инструментом взаимодействия и сотрудничества органов власти и бизнес-структур выступает государственно-частное партнерство (ГЧП). Также иногда используется термин публично-частное партнерство и частно-государственное партнерство. Однако все это определения общего понятия. В данное работе используется термин «государственно-частное партнерство» (ГЧП), как наиболее распространенный в российском и мировой практике, а также нашедший отражение в российском законодательстве.
Использование ГЧП позволяет государству решить сразу несколько задач:
1 обеспечить экономию бюджетных средств;
2 повысить качество реализации проекта за счет привлечения в проект высококлассных менеджеров и дополнительных финансовых источников;
3 обеспечить длительную эффективную эксплуатацию проекта;
4 реализовать сразу несколько проектов в условиях ограниченности финансовых и управленческих ресурсов.
