ГЛАВА 1. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НАДЗОРНЫХ ОРГАНОВ МЧС РОССИИ ПО ОСУЩЕСТВЛЕНИЮ ФЕДЕРАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО ПОЖАРНОГО НАДЗОРА
1.1. Оперативная обстановка с пожарами в Российской Федерации
За 12 месяцев 2020 года в Российской Федерации произошло 439 394 пожара, на которых погибло 8 313 человек, в том числе 357 несовершеннолетних, получили травмы 8 434 человека, в том числе на объектах и территориях федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих самостоятельный учет пожаров и их последствий, произошло 88 пожаров, на которых погибло 3 человека и 15 человек получили травмы. Зарегистрированный материальный ущерб составляет 20,9 млрд. рублей.
На пожарах спасено 193 107 человек, в том числе эвакуировано 158 446 человек.
В среднем ежедневно происходило 1 200 пожаров, на которых погибало 23 человека, получали травмы 23 человека, огнем уничтожалось 122 строения.
Количество погибших на 100 тыс. человек населения – 5,7 человека, количество травмированных на 100 тыс. населения – 5,7 человека.
Рисунок 1. Основные показатели обстановки с пожарами и их последствиями в Российской Федерации.
Сведения об обстановке с пожарами и их последствиями на поднадзорных объектах отображены в таблице 1.
Таблица 1
Виды объектов Пожары, ед. Гибель, чел.
Поднадзорные объекты 16 675 306
из них объекты субъектов малого и среднего предпринимательства 13 302 214
% от общего количества на поднадзорных объектах 79,8 69,9
На неподнадзорных объектах произошло 422 631 пожар, на которых погибло 8 004 человека.
В торгово-развлекательных центрах и подобных объектах зарегистрировано 177 пожаров (АППГ- 203, -12,8%), на которых погибло 2 человека (АППГ – 1, +1 человек) и травмировано 7 человек (АППГ – 3, +4 человека).
Обстановка с пожарами и их последствиями по группам объектов и причинам их возникновения.
Диаграмма 1. Группы объектов.
Диаграмма 2. Группы причин.
Рисунок 2. Обстановка с пожарами и их последствиями в зданиях и сооружениях.
Диаграмма 3. Обстановка с пожарами в зданиях и сооружениях.
Распределение пожаров по основным причинам в зданиях и сооружениях.
1. Неосторожное обращение с огнем – 56 747 пожаров (37,3% от общего количества пожаров в зданиях и сооружениях), в том числе:
- неосторожность при курении – 17 753 (11,7%);
- детская шалость – 1 503 (1,0%).
2. Аварийный режим работы электрических сетей и оборудования –
50 178 пожаров (33,0%).
3. Нарушение правил устройства и эксплуатации печного оборудования –
27 944 (18,4%).
4. Поджог – 8 751 (5,8%).
5. Иные причины – 8 507 (5,6%).
Рисунок 3. Пожары в зданиях жилого назначения.
Наибольшее количество пожаров данной категории произошло в многоквартирных жилых домах 32 402 пожара (27,8% от общего количества пожаров данной категории), на которых погибло 2 606 человек (35,4%), в том числе 103 несовершеннолетних (30,1%), и получили травмы 3 172 человека (52,2%).
В одноквартирных жилых домах произошло 28 662 пожара (24,6%), на которых погибло 3 697 человек (50,2%), в том числе 203 несовершеннолетний (59,4%), и получили травмы 1 873 человека (30,8%).
На иные объекты жилого назначения, в том числе дачные (садовые дома, бани, надворные постройки и т.п.), приходится 55 357 пожаров (47,5%), на которых погибло 1 056 человек (14,3%), в том числе 36 несовершеннолетних (10,6%), и получили травмы 1 032 человека (17,0%).
Распределение пожаров по основным причинам в зданиях жилого назначения.
1. Неосторожное обращение с огнем – 39 015 пожаров (33,5% от общего количества пожаров в зданиях жилого назначения), в том числе:
- неосторожность при курении – 14 608 (12,4%);
- детская шалость – 1 126 (1,0%).
2. Аварийный режим работы электрических сетей и оборудования –
40 026 пожаров (34,4%).
3. Нарушение правил устройства и эксплуатации печного оборудования 25 962 (22,3%).
4. Поджог – 6 348 (5,5%).
5. Иные причины – 5 070 (4,4%).
Пожары в зданиях образовательных организаций.
В зданиях образовательных организаций произошло 294 пожара (АППГ – 340, –13,5%), на которых погиб 1 человек (АППГ 1), получили травмы 9 человек (АППГ – 4).
Наибольший рост количества пожаров на объектах пожаров указанной категории отмечается в Астраханской, Вологодской, Воронежской, Владимирской, Липецкой, Курганской и Тюменской областях.
Распределение пожаров по основным причинам в зданиях образовательных организаций.
1. Аварийный режим работы электрических сетей и оборудования – 194 пожара (66,0% от общего количества пожаров в зданиях образовательных организаций).
2. Неосторожное обращение с огнем – 46 (15,6%), в том числе:
- неосторожность при курении – 12 (4,1%);
- детская шалость – 10 (3,4%).
3. Поджог – 19 (6,5%).
4. Иные причины – 35 (11,9%).
Пожары на объектах здравоохранения и социального обслуживания.
На объектах здравоохранения и социальной защиты произошло 265 пожаров (АППГ – 266, -0,4%), на которых погибло 36 человек (АППГ – 7, +29 человек), получили травмы 19 человек (АППГ – 24, -20,8%).
Наибольший рост количества пожаров на объектах здравоохранения и социальной защиты отмечается в республиках: Удмуртской, Красноярский, Пермском крае, Астраханской, Калужской, Кемеровской, Костромской и Курганской, Новгородской, Магаданской, Мурманской, Рязанской, Ярославской областях, Ямало-Ненецком автономном округе, г. Санкт-Петербурге.
Распределение пожаров по основным причинам в зданиях здравоохранения и социального обслуживания.
1. Аварийный режим работы электрических сетей и оборудования –
145 пожаров (54,7%).
2. Неосторожное обращение с огнем – 73 (27,5% от общего количества пожаров в зданиях здравоохранения и социального обслуживания, в том числе неосторожность при курении – 28 (10,6%);
3. Поджог – 23 (8,7%).
4. Иные причины – 25 (9,4%).
1.2. Нормативное правовое регулирование в области пожарной безопасности при осуществлении федерального государственного пожарного надзора
Пожарная безопасность является одной из составляющих обеспечения национальной безопасности страны. Высокий уровень пожарной безопасности является неотъемлемой составляющей высокого уровня социально-экономического развития Российской Федерации. Пожары наносят значительный материальный ущерб во всех отраслях народного хозяйства, приводят к травматизму и гибели людей.
Наиболее важной и очевидной проблемой пожарной безопасности, подлежащей разрешению, наряду с повышением эффективности действий подразделений пожарной охраны различных видов, является также повышение эффективности превентивных противопожарных мероприятий и мер, принимаемых гражданами и собственниками для охраны имущества от пожара. Правильная и своевременная работа в этом направлении должна иметь важный социально-экономический эффект в виде добровольного и всестороннего соблюдения требований пожарной безопасности как лично гражданами, так и предприятиями, учреждениями и организациями в рамках служебной или общественной деятельности.
Достижение этой глобальной цели возможно лишь при условии обеспечения высокого уровня обучения населения страны мерам пожарной безопасности, под которыми в соответствии со статьей 1 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» понимаются действия по обеспечению пожарной безопасности, в том числе по выполнению требований пожарной безопасности. При этом требования пожарной безопасности - специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также нормативными документами по пожарной безопасности.
Законодательство Российской Федерации о пожарной безопасности основывается на Конституции Российской Федерации и включает в себя Федеральный закон от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности», принимаемые в соответствии с ним федеральные законы и иные нормативные правовые акты, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, регулирующие вопросы пожарной безопасности.
Перечень основных нормативных правовых актов и руководящих документов в области пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, используемых надзорными органами МЧС России при осуществлении своей деятельности.
1. Конституция Российской Федерации.
2. Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (В настоящий документ вносятся изменения на основании Федерального закона от 22.12.2020 № 454-ФЗ (в части изменений, вступающих в силу с 1 января 2022 года).
3. Федеральный закон от 22 июля 2008 г. № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности».
4. Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
5. Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации».
6. Федеральный закон от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».
7. Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (В настоящий документ вносятся изменения на основании: Федерального закона от 22.12.2020 № 460-ФЗ (в части изменений, вступающих в силу с 21 июня 2021 года, с 23 декабря 2021 года); Федерального закона от 30.12.2020 № 517-ФЗ с 1 сентября 2021 года).
8. Федеральный закон от 30 декабря 2009 г. №384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений».
9. Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».
10. Федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (вступает в силу с 01.07.2021 года).
11. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ) (В настоящий документ вносятся изменения на основании: Федерального закона от 20.04.2021 № 98-ФЗ с 1 мая 2021 года; Федерального закона от 30.12.2020 № 531-ФЗ с 29 июня 2021 года; Федерального закона от 24.03.2021 № 54-ФЗ с 1 июля 2021 года; Федерального закона от 29.12.2020 № 471-ФЗ с 1 сентября 2021 года; Федерального закона от 01.04.2020 № 99-ФЗ (с изменениями, внесенными Федеральным законом от 29 декабря 2020 года № 471-ФЗ) (в части изменений, вступающих в силу с 1 января 2022 года); Федерального закона от 26.07.2019 № 219-ФЗ (с изменениями, внесенными Федеральным законом от 01.04.2020 № 98-ФЗ) (в части изменений, вступающих в силу с 1 марта 2022 года); Федерального закона от 05.04.2021 № 64-ФЗ с 1 июля 2022 года).
12. Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ «Градостроительный кодекс Российской Федерации» (В настоящий документ вносятся изменения на основании: Федерального закона от 31.12.2017 № 507-ФЗ (с изменениями, внесенными Федеральным законом от 8 июня 2020 года № 166-ФЗ) (в части изменений, вступающих в силу с 1 января 2024 года); Федерального закона от 27.06.2019 № 151-ФЗ (в части изменений, вступающих в силу с 1 декабря 2022 года).
13. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации (Федеральный закон от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ).
14. Постановление Правительства РФ от 12.04.2012 № 290 «О федеральном государственном пожарном надзоре».
15. Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 г. № 489 «Об утверждении правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».
16. Постановление Правительства РФ от 22.07.2020 № 1084 «О порядке проведения расчетов по оценке пожарного риска».
17. Постановление Правительства РФ от 28.07.2020 № 1128 «Об утверждении Положения о лицензировании деятельности по монтажу, техническому обслуживанию и ремонту средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений».
18. Постановление Правительства Российской Федерации от 17.08.2016 № 806 «О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации».
19. Постановление Правительства РФ от 10.07.2014 № 636 «Об аттестации экспертов, привлекаемых органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля, к проведению мероприятий по контролю».
20. Постановление Правительства Российской Федерации от 16.09.2020 № 1479 «Об утверждении Правил противопожарного режима в Российской Федерации».
21. Приказ МЧС России от 30.11.2016 № 644 «Об утверждении Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий исполнения государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности».
22. Приказ МЧС РФ от 5 апреля 2012 г. № 176 «Об утверждении Перечня должностных лиц органов федерального государственного пожарного надзора федеральной противопожарной службы Государственной противопожарной службы, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях» (с изменениями и дополнениями).
23. Приказ МЧС РФ от 28 ноября 2011 г. № 710
«Об утверждении Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий предоставления государственной услуги по согласованию специальных технических условий для объектов, в отношении которых отсутствуют требования пожарной безопасности, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами по пожарной безопасности, отражающих специфику обеспечения их пожарной безопасности и содержащих комплекс необходимых инженерно-технических и организационных мероприятий по обеспечению их пожарной безопасности».
24. Приказ МЧС России от 16.03.2020 № 171 «Об утверждении Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по предоставлению государственной услуги по регистрации декларации пожарной безопасности и формы декларации пожарной безопасности».
25. Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 30.04.2009 г. № 141 «О реализации положений Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
В приведенных документах заложены и в настоящее время реализуются новые подходы к организации и осуществлению надзорной деятельности.
В части введения элементов риск-ориентированного подхода - вводятся элементы риск-ориентированного подхода к установлению периодичности плановых проверок в зависимости от отнесения объектов защиты к соответствующей группе по степени риска причинения вреда в случае возникновения пожара.
Также, в настоящее время приоритетными направлениями в деятельности контрольно-надзорных органов МЧС России является внедрение форм и методов, направленных на обеспечение экономического роста страны, основанного на создании благоприятного инвестиционного климата для субъектов экономической деятельности, развитии институтов гражданского общества, эффективной системе государственного управления.
Результатом работы по данным направлениям является снижение административной нагрузки на бизнес при сохранении надлежащего уровня защиты от пожаров и их последствий, внедрение альтернативных государственному надзору таких форм оценки соответствия объектов защиты установленным требованиям, как представление деклараций пожарной безопасности, развитие института независимой оценки пожарного риска, а также совершенствование механизма и условий передачи субъектам Российской Федерации полномочий по осуществлению федерального государственного пожарного надзора.
1.3 Анализ и порядок работы экспертных организаций МЧС России в сфере обеспечения пожарной безопасности на объектах защиты
В целях обеспечения исполнения полномочий должностными лицами органов государственного пожарного надзора федеральной противопожарной службы, установленных Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, № 35, ст. 3649; 1995, № 35, ст. 3503; 1996, № 17, ст. 1911; 1998, № 4, ст. 430; 2000, № 46, ст. 4537; 2001, № 1, ст. 2; № 33, ст. 3413; 2002, № 1, ст. 2; № 30, ст. 3033; 2003, № 2, ст. 167; 2004, № 19, ст. 1839; № 27, ст. 2711; № 35, ст. 3607; 2005, № 1, ст. 25; № 14, ст. 1212; № 19, ст. 1752), а также повышения эффективности деятельности при расследовании преступлений и правонарушений, связанных с пожарами, и в соответствии со статьей 11 Федерального закона от 31 мая 2001 г. № 73-ФЗ "О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2001, № 23, ст. 2291; 2002, № 1 (ч. I), ст. 2) был издан Приказ МЧС России от 14.10.2005 № 745 «О создании судебно-экспертных учреждений и экспертных подразделений федеральной противопожарной службы (с изменениями на 6 мая 2015 года)».
Порядок работы экспертных организаций МЧС России в сфере обеспечения пожарной безопасности на объектах защиты определен Уставом федерального государственного бюджетного учреждения «Судебно-экспертное учреждение федеральной противопожарной службы «Испытательная пожарная лаборатория» по субъекту Российской Федерации» Приложение № 38 к Приказу МЧС России от 17.04.2021 года № 252 «Об утверждении уставов судебно-экспертных учреждений федеральной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий». Судебно-экспертное учреждение федеральной противопожарной службы «Испытательная пожарная лаборатория» по субъекту Российской Федерации (далее - Учреждение) выполняет государственное задание, сформированное и утвержденное МЧС России в соответствии с предусмотренными настоящим Уставом основными видами деятельности.
Основными целями деятельности Учреждения являются:
- защита интересов государства, прав и свобод граждан и юридических лиц посредством проведения объективных научно обоснованных судебных экспертиз и экспертных исследований;
- обеспечение исполнения полномочий должностных лиц органов государственного пожарного надзора федеральной противопожарной службы, а также повышения эффективности деятельности при расследовании преступлений и правонарушений, связанных с пожарами и нарушениями требований пожарной безопасности;
- организация и производство судебных экспертиз и экспертных исследований;
- оказание содействия судам, судьям, органам дознания, лицам, производящим дознание, следователям в установлении обстоятельств, подлежащих доказыванию по конкретному делу, посредством разрешения вопросов, требующих специальных знаний в области науки и техники.
Для достижения целей, предусмотренных настоящим Уставом, Учреждение осуществляет следующие основные виды деятельности:
- производство судебных экспертиз и экспертных исследований;
- оценка соответствия объектов защиты (продукции) требованиям пожарной безопасности (за исключением государственного пожарного надзора), в том числе проведение испытаний веществ, материалов, изделий, оборудования и конструкций на пожарную безопасность;
- производство экспертиз в рамках мероприятий по контролю (надзору);
-выполнение работ по подготовке сотрудников и работников федеральной противопожарной службы Государственной противопожарной службы к аттестации на право самостоятельного производства судебных экспертиз.
В соответствии с законодательством Российской Федерации помимо основных видов деятельности Учреждение вправе осуществлять следующие иные виды деятельности, приносящие доход, не являющиеся основными, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствует указанным целям:
- проведение расчетов и испытаний, выполненных по сертифицированным или апробированным иным способом методикам в области обеспечения пожарной безопасности;
- научно-практическая деятельность, оказание информационно-аналитических, консультационных и методических услуг в области пожарной безопасности, научно-техническое сопровождение при разработке нормативных документов, раздела проектной документации в сфере пожарной безопасности и специальных технических условий федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, организациям и гражданам;
- экспертная оценка технической документации и проектных решений в части соответствия требованиям и нормам в области пожарной безопасности;
- анализ технической документации на продукцию, к которой установлены или должны быть установлены требования пожарной безопасности;
- строительный контроль, в части обеспечения требований пожарной безопасности;
- разработка проектов деклараций пожарной безопасности;
- разработка планов эвакуации людей при пожаре;
- разработка инструкций о мерах пожарной безопасности;
- образовательная деятельность;
- деятельность в рамках Национальной системы оценки профессиональных квалификаций;
- осуществление независимой оценки соблюдения обязательных требований в форме органа инспекции.
Все виды деятельности, осуществляемые Учреждением в соответствии с законодательством Российской Федерации, требующие дополнительного получения лицензий, сертификатов либо аккредитации, осуществляются Учреждением только при наличии указанных документов.
Сведения о проведении сотрудниками Учреждения расчетных, исследовательских и испытательных работ в области пожарной безопасности за 2020 год представлены в таблице 2.
Таблица 2. Сведения о результатах деятельности СЭУ за 2020 год.
Вид работы Количество расчетных, исследовательских и испытательных работ
В том числе
для нужд МЧС России по запросам иных организаций
Испытание веществ и материалов, общее количество проведенных испытаний 0 2
Из них коэффициент дымообразования 0 0
показатель токсичности продуктов горения 0 0
группа горючести 0 2
группа воспламеняемости 0 0
группа распространения пламени 0 0
индекс распространения пламени 0 0
нормальная скорость распространения пламени 0 0
критическая поверхностная плотность теплового потока 0 0
температура воспламенения 0 0
температура вспышки 0 0
температура самовоспламенения 0 0
устойчивость к воздействию теплового потока 0 0
теплозащитная эффективность при воздействии пламени 0 0
иные 0 0
Испытания строительных конструкций и инженерного оборудования 0 2
Определение показателей пожарной опасности электрооборудования, общее количество проведенных испытаний 0 0
Определение огнезащитной эффективности пропиточных составов 0 0
Испытание пенообразователя (подтверждение соответствия) 0 4
Проверка качества огнезащитной обработки древесины 1 10
Проверка качества огнезащитной обработки металлических конструкций 0 12
Проверка качества огнезащитной обработки бетонных конструкций 0 0
Проверка качества огнезащитной обработки кабелей, кабельных каналов 0 0
Проверка противопожарных систем и оборудования, общее количество проведенных испытаний 36 7
Из них систем противодымной защиты 0 0
систем оповещения и управления эвакуацией 18 2
систем автоматического пожаротушения 1 2
систем пожарной сигнализации 11 1
систем внутреннего и наружного противопожарного водоснабжения 6 2
иные 0 0
Проведение расчетов с оформлением отдельного заключения, общее количество 0 15
Из них пожарного риска 0 12
определение категорий зданий, сооружений, строений и помещений по пожарной и взрывопожарной опасности 0 3
иные 0 0
Проверка расчетов, заключений, деклараций и т.п. 14 7
Письменные консультации (разъяснения) 0 6
Испытания пожарно-технической продукции (огнетушителей, генераторов аэрозоля, шкафов пожарных и прочее) 0 0
Сведения о проведении сотрудниками Учреждения расчетных, исследовательских и испытательных работ в области пожарной безопасности за 1 квартал 2021 год представлены в таблице 3.
Таблица 3. Сведения о результатах деятельности СЭУ за 1 квартал 2021 года
Вид работы Количество расчетных, исследовательских и испытательных работ
В том числе
для нужд МЧС России по запросам иных организаций
Испытание веществ и материалов, общее количество проведенных испытаний 0 0
Из них коэффициент дымообразования 0 0
показатель токсичности продуктов горения 0 0
группа горючести 0 0
группа воспламеняемости 0 0
группа распространения пламени 0 0
индекс распространения пламени 0 0
нормальная скорость распространения пламени 0 0
критическая поверхностная плотность теплового потока 0 0
температура воспламенения 0 0
температура вспышки 0 0
температура самовоспламенения 0 0
устойчивость к воздействию теплового потока 0 0
теплозащитная эффективность при воздействии пламени 0 0
иные 0 0
Испытания строительных конструкций и инженерного оборудования 0 0
Определение показателей пожарной опасности электрооборудования, общее количество проведенных испытаний 0 0
