1. Теоретические аспекты противодействия коррупции в системе государственной и муниципальной службы
1.1 Анализ мер противодействия коррупции
В системе противодействия коррупции в органах исполнительной власти проблема разработки эффективных способов противодействия коррупции в этой сфере носит комплексный характер. Актуальность данного вопроса обусловлена тем, что разработка антикоррупционных мер в органах исполнительной власти, которые способствовали бы борьбе с коррупцией, прежде всего, должна основываться на принципах международного сотрудничества в борьбе с коррупцией, что предполагает разработку международно-правовой базы и унификацию антикоррупционного законодательства.
Поэтому разработка и реализация антикоррупционных мер является одним из приоритетных направлений деятельности органов государственной власти.
Направления противодействия коррупции в органах государственной и местной власти следует определять как совокупность действий уполномоченных органов, должностных лиц и общественности по обеспечению соблюдения норм и законов в области противодействия коррупции в органах исполнительной власти. Такие направления, в частности, состоят из системы мер по преодолению коррупционных проявлений.
По мнению Е.С. Молдаван, анализ отдельных научных разработок1) и информационно-методических материалов2) позволил классифицировать антикоррупционные меры на государственной службе, объединив их в группы по следующим направлениям: адаптация, обеспечение прозрачности и гласности, карательные, организационно-управленческие, правовые, превентивные, социально-экономические.1)
Задачи, функции и компетенция органов исполнительной власти по противодействию коррупции реализуются в соответствующих мерах, среди которых важное место занимают административно-правовые меры.
В научной литературе отмечается, что различные меры по преодолению коррупции, которые планируются и реализуются сегодня в нашей стране, очень слабо связаны с усилиями по наведению порядка в экономике, а законодательные акты, регулирующие экономические реформы, зачастую принимаются в спешке и, главное, не всегда реализуются, поскольку зачастую не предусматривают соответствующих механизмов нейтрализации возможных злоупотреблений. Вместе с тем следует подчеркнуть, что как действующее законодательство, так и научная литература не имеют общепринятой точки зрения относительно характера и видов административно-правовых мер вообще и применяемых органами внутренних дел по вопросам противодействия коррупции в частности.
Указ Президента Российской Федерации от 29 июня 2018 г. № 378 "О Национальном плане противодействия коррупции на 2018-2020 годы" отчетливо определяет основные направления противодействия коррупции, в основе которых лежит сочетание профилактических, правоохранительных и репрессивных мер.2)
В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 5 Федерального Закона N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" указом определены следующие направления противодействия коррупции.
1. Совершенствование системы запретов, ограничений и требований, установленных в целях противодействия коррупции.
2. Обеспечение единообразного применения законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции в целях повышения эффективности механизмов предотвращения и урегулирования конфликта интересов.
3. Совершенствование мер по противодействию коррупции в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд и в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц.
4. Совершенствование порядка осуществления контроля за расходами и механизма обращения в доход Российской Федерации имущества, в отношении которого не представлено сведений, подтверждающих его приобретение на законные доходы. Обеспечение полноты и прозрачности представляемых сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.
5. Повышение эффективности просветительских, образовательных и иных мероприятий, направленных на формирование антикоррупционного поведения государственных и муниципальных служащих, популяризацию в обществе антикоррупционных стандартов и развитие общественного правосознания.
6. Совершенствование мер по противодействию коррупции в сфере бизнеса, в том числе по защите субъектов предпринимательской деятельности от злоупотреблений служебным положением со стороны должностных лиц.
7. Систематизация и актуализация нормативно-правовой базы по вопросам противодействия коррупции. Устранение пробелов и противоречий в правовом регулировании в области противодействия коррупции.
8. Повышение эффективности международного сотрудничества Российской Федерации в области противодействия коррупции. Укрепление международного авторитета России.1)
Методические рекомендации для органов государственной власти и местного самоуправления по вопросам противодействия коррупции определяют следующие меры противодействия коррупции и осуществления антикоррупционного контроля:
- контроль за поведением и служебными контактами государственных служащих, которые могут свидетельствовать о злоупотреблении властью;
- систематическая обработка документов, составленных государственными служащими в целях выявления коррупции;
- определение круга должностных лиц и граждан, представителей юридических лиц, которые находятся в непосредственном контакте с государственным должностным лицом и могут побуждать их к получению неправомерной выгоды;
- введение систематических бесед с госслужащими, их руководителями, коллегами, которые могут выявить признаки коррупции в поведении госслужащих;
- контроль путем введения плановых проверок деятельности государственного служащего, разработки методики оценки законности и обоснованности его действий;
- ежегодная оценка выполнения государственными служащими возложенных на них обязанностей и задач;
- совершенствование механизма сертификации; анализ оперативных, статистических и других видов учетных данных;
- мониторинг конкретных управленческих процедур, принятия решений, которые в наибольшей степени касаются возможных коррупционных рисков, а также мониторинг поведения государственных служащих, играющих определенную роль в принятии таких решений.
Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ " О противодействии коррупции "1) предусматривает ряд мер по предотвращению и противодействию коррупции, которые связаны с деятельностью государственных служащих. К таким мерам относятся: определение специальных ограничений, связанных с получением неправомерной выгоды, возможностью заниматься иной оплачиваемой или предпринимательской деятельностью, получением подарков, работой в пределах одного органа исполнительной власти родственников и близких лиц, лиц, уволившихся с занимаемой должности или прекративших полномочия государственного служащего, финансовый контроль, урегулирование конфликта интересов, а также требования к прозрачности информации.
Необходимо ввести лишение пенсий госслужащих, привлекаемых к ответственности за взяточничество, злоупотребление служебным положением; конфискацию незаконно приобретенного имущества; отмену условных сроков наказания и амнистию по коррупционным статьям; переаттестацию госслужащих в связи с проверкой их пригодности и принадлежности к государственным структурам; разработку стандартов качества государственных услуг, предоставляемых должностными лицами населению; немедленное увольнение тех, кто получает жалобы от граждан; оказание помощи малому и среднему бизнесу; снижение налогов; упрощение налоговой системы; упрощение процедур получения кредитов; введение системы подачи заявок на регистрацию предприятий; утверждение Избирательного кодекса по открытым спискам; введение публичного механизма отчетности депутатов, упрощение механизма их отзыва.2) Существуют также следующие блоки мер по предупреждению коррупционных правонарушений:
- общий блок по мерам социального содержания профилактики коррупционных правонарушений;
- особый блок организационно-правовых мер по обеспечению социальной профилактики коррупционных правонарушений.1)
В то же время необходимо конкретизировать эти меры для достижения целей предупреждения и предупреждения коррупции.
Компонентами профилактического направления антикоррупционной стратегии следует назвать меры по повышению заработной платы государственных служащих, упрощению и дерегулированию правовых процедур, прозрачности формирования государственных и местных бюджетов и принятия решений органами исполнительной власти, введение декларирования доходов и имущества государственными служащими, обеспечение конкуренции при распределении государственных заказов.
Среди системы мер по предупреждению и противодействию коррупции выделяют также общие меры и прямые антикоррупционные меры.
Таким образом, в сфере экономики и финансов признаются такие меры как:
- переход к реальным бюджетам разных уровней, что обеспечит ликвидацию бюджетного дефицита, что влияет на возможность совершения коррупционных деяний;
- обеспечение реализации корпоративных прав участников государственных акционерных обществ, а также акционерных обществ с долей прав государственного контракта, особенно в части увеличения или уменьшения размера уставного фонда такого общества и совершения в этом случае коррупционных деяний;
- обеспечение совершенствования налогового законодательства в части снижения уровня теневой экономики и использования ресурсов государственного и местных бюджетов;
- сокращение объема наличного оборота за счет внедрения современных электронных средств расчета и современных форм отчетности.
В социальной сфере общие меры по предупреждению и противодействию коррупции в органах исполнительной власти включают:
- передача части государственных услуг коммерческим структурам, что не только повысит качество предоставления таких услуг, но и сделает невозможным злоупотребление государственными служащими в этой сфере;
- расширение практики применения современных методов осуществления социальных выплат с использованием электронных средств безналичного оборота, что позволит снизить зависимость граждан от государственных служащих;
- обеспечение того, чтобы часть полномочий по предоставлению социальных гарантий делегировалась гражданскому обществу в форме общественных организаций, которые получат право осуществлять определенные государственные функции на конкурсной основе и по контракту, и по своему характеру будут менее бюрократизированными, чем органы исполнительной власти.
Также необходимо обратить внимание на меры противодействия коррупции в органах исполнительной власти, связанные с реформой системы органов исполнительной власти:
- обеспечение доступа населения к информации о планах и отчетах органов исполнительной власти, в том числе путем введения ответственности уполномоченных лиц в случае непредставления такой информации или предоставления ее после установленного законом срока;
- переход к четкому разделению функций принятия решений, реализации решений, контроля и предоставления административных услуг между органами исполнительной власти;
- введение персональной ответственности должностных лиц в сфере управления денежными средствами и имуществом;
- введение открытых конкурсов по государственным заказам и закупкам (там, где это невозможно, должны применяться строгие спецификации и стандарты на продукцию и услуги);
- снижение монополизма и создание конкуренции при оказании государственных услуг;
- совершенствование конституционной системы сдержек и противовесов.
Кроме того, общими мерами являются: укрепление местного самоуправления, укрепление независимых контрольных структур (усиление роли Счетной палаты), поддержка институтов гражданского общества.
Прямые антикоррупционные меры охватывают несколько групп задач. Первый из них - это снижение влияния коррупции на политику, снижение влияния коррупции на избирательный процесс, пересмотр действующего избирательного законодательства и включение в него следующих элементов:
- усиление государственного и общественного контроля за избирательными процедурами;
- увеличение максимального размера избирательных фондов, приведение его в соответствие с фактическими расходами на проведение избирательных кампаний;
- разрешение заранее формировать партийные или избирательные фонды для сбора взносов граждан (сформировать значительные фонды из таких взносов за три месяца невозможно, поэтому кандидаты часто обходят закон);
- усиление контроля за соблюдением порядка финансирования избирательных кампаний (штраф за такие нарушения должен быть не меньше штрафа за нарушение традиционных экономических " правил игры»);
- повышение роли и самостоятельности системы избирательных комиссий, прозрачности их работы для общественного контроля;
- повышение входного барьера в Государственную Думу.
Вторая группа задач направлена на снижение влияния коррупции на деятельность законодательных органов и укрепление правоохранительной системы. Его компонентами являются:
- повышение заработной платы сотрудников правоохранительных органов;
- повышение уровня технического обеспечения правоохранительных органов, внедрение современных информационных технологий;
- кадровое обновление правоохранительных органов, связанное с научно обоснованной оптимизацией численности Вооруженных Сил РФ, при условии развертывания сети переподготовки отставных военнослужащих, которые должны пополнить ряды правоохранительных органов;
- разработка и выпуск новой специальной и учебной литературы по борьбе с коррупцией для юридических вузов и факультетов;
- организация стажировок российских специалистов в странах, где успешно реализуются программы борьбы с коррупцией.
К прямым антикоррупционным мерам относятся ведомственные антикоррупционные программы.
Подводя итог анализу мер, изложенных выше, следует отметить, что каждый из перечисленных выше классификационных критериев является вполне обоснованным, поэтому трудно определить единую классификацию направлений противодействия коррупции, определить наиболее обобщенные из них достаточно сложно. В связи с этим структура этих направлений представляется логичной, предусматривающей сочетание нескольких классификационных критериев, которые охватывали бы все направления антикоррупционной деятельности в органах исполнительной власти.
На основе результатов анализа направлений и мер предупреждения и противодействия коррупции, предложенных в научных исследованиях, нами разработана система таких направлений, состоящая из финансовых, организационных и личностных мер. Однако следует подчеркнуть, что эффективность этих методов прямо пропорциональна поддержке со стороны общества. Анализ опыта противодействия коррупции в различных странах позволяет сделать вывод о том, что активность граждан, заинтересованных в преодолении коррупции, по сути, является главной предпосылкой ее преодоления.
Именно поэтому вопросам обязательного участия общественности в процессе преодоления коррупции уделяется особое внимание в Конвенции ООН, подписание которой ведущими странами мира стало определяющим событием в истории современных международно-правовых мер по предупреждению и противодействию коррупции.
В положениях настоящей Конвенции, основанных на передовой практике в области противодействия коррупции, отмечается, что эффективность реализации государственной антикоррупционной политики в сфере противодействия коррупции в органах исполнительной власти напрямую зависит от комплексного применения принудительных, предупредительных и просветительских мер, которые обеспечиваются только при совместном участии органов исполнительной власти и общественности в этом процессе.
В соответствии со статьей 13 Конвенции требуется участие общественности в антикоррупционной деятельности. В этой связи целесообразно содействовать активному участию негосударственного сектора, гражданского общества, неправительственных организаций и объединений, созданных на базе территориальных общин, в предупреждении и противодействии коррупции, а также повышению осведомленности общественности о существовании коррупции как массового явления, причинах и последствиях коррупции, а также коррупционных угрозах, затрагивающих все сферы жизнедеятельности. Обеспечение активного участия общественности может быть достигнуто с помощью следующих мер:
- повышение уровня прозрачности и всесторонней помощи в привлечении общественности к процессам принятия решений органами исполнительной власти;
- обеспечение доступа граждан к информации о деятельности органов исполнительной власти, а также о коррупционных деяниях, совершенных государственными служащими соответствующего органа;
- внедрение мер по информированию населения, способствующих созданию атмосферы полного неприятия коррупции, а также реализация государственных образовательных программ, в том числе образовательных программ в общеобразовательных и высших учебных заведениях;
- подчеркивание принципов уважения, поощрения, защиты свободы доступа и распространения информации о коррупционной практике.
1.2. Проблемы коррупции в системе государстенной и муниципальной службе
Одним из элементов демократии в Российской Федерации выступает местное самоуправление. По сути, местное самоуправление – это право населения осуществлять публичную власть на местном уровне. Местное самоуправление, если оно реальное, действенное, а не эрзац местного самоуправления, как это было в недавнем прошлом, обязательно становится одним из важнейших элементов гражданского общества, стимулируя активность всех других его элементов: политических партий, общественных организаций, СМИ и т. д. Такая взаимосвязь и взаимозависимость обусловлена прежде всего тем, что каждый человек живет, реализует свой потенциал в первую очередь в «зоне влияния» местного самоуправления.
Существенным моментом для развития местного самоуправления как публичной власти является реальная возможность для граждан на деле опробовать свои властно-правовые полномочия, проявить политическую активность.
Однако необходимо учитывать, что «люди, живущие в демократическом обществе... лишенные привычных и обязательных социальных связей, охотно замыкаются в себе и полагают себя свободными от общества. Люди почти всегда с трудом отрывают себя от личных дел, чтобы заняться делами общественными, поэтому естественно их стремление переложить эти заботы...». Это особенно ярко проявляется в крупных городах власть передаточная в виде иерархии лиц и учреждений, образующих нисходящую лестницу бюрократии.
Иначе говоря, на местном уровне (как, впрочем, и на любом другом) бюрократия заменяет первичного субъекта власти (население), непременно подменяя интересы этого субъекта своими собственными, эгоистическими групповыми интересами.
Система муниципального управления как бюрократическая структура потенциально создает все условия для бюрократических деформаций, которые представляют собой изменения и искажения административных барьеров, трудностей в процессе управления, имитации деятельности, пренебрежении служебными обязанностями ради личных интересов. В системе муниципального управления из-за бюрократических издержек возникают препятствия и трудности для своевременного реагирования на обращения, заявления и жалобы населения, организации эффективного делопроизводства, упрощения процедур утверждения документов, контроля за исполнением решений.
Ученые выделяют 3 главные трудности, порождаемые бюрократической организацией управления на муниципальном уровне:
1. Отчуждение о человека. Любая проблема подстраивается под общий для всех образец и решается установленным ранее образом. В следствии происходит дегуманизация человека в стандартное «дело» на столе у муниципального служащего.
2. Ритуализм. Стандартная процедура принятия заключений нередко, проходя все требуемые инстанции и согласования, занимает столько времени, что само разрешение становиться уже устарелым и ненужным. С Целью описания данной ситуации Р. Мертон включил специальный термин - «бюрократический ритуализм», означающий такую поглощенность правилами и установлениями, что ставит под опасность достижение целей организации .
3. Инерция. Хотя бюрократия формируется с целью решения конкретных проблем, это означает, что если эти трудности будут решены, то организация прекратит существовать. Как и каждая другая организация, бюрократия старается к самосохранению, однако в отличие от иных структур, бюрократическая имеет огромный опыт, а также крупные возможности с целью того, чтобы никак не позволить свой роспуск. В итоге бюрократическая организация может работать уже вне зависимости от прежде установленных перед ней целей.
Анализ многочисленных трудов российских ученых, посвященных изучению основных тенденций развития системы местного самоуправления и муниципального управления в современной России позволяет утверждать, что сегодня, на муниципальном уровне, особенно в крупных городах, основными проявлениями бюрократизации являются тенденции персонификации и фетишизации муниципальной власти. Рассмотрим их подробнее.
Персонификация власти означает, что конкретные органы и должностные лица местного самоуправления (носители власти) воспринимаются людьми как сама власть: городская администрация – власть, муниципальный служащий – власть. Подобные широко распространенные представления (сами по себе вполне понятные и привычные в повседневной жизнедеятельности людей) очень часто ведут к наделению носителя власти качествами ее субъекта: независимость властного волеизъявления, окончательность и бесспорность властных решений и т. п. В сознании людей субъект власти подменяется ее носителем.
Если население не ощущает себя субъектом власти, не видит в деятельности муниципальных органов реализации своего права, своих личных свобод, не видит инструмента воплощения своих повседневных интересов, то налицо ликвидация муниципальной демократии.
Персонификация власти непосредственно связана с ее фетишизацией, понимаемой как наделение конкретного органа власти или управления качествами некоего «абсолютного суверена» (в рамках данной территории): его повеления есть истина в последней инстанции, влияние граждан на его деятельность исключено, а критика его действий бесполезна или даже абсурдна.
Следует особо подчеркнуть, что обыденное представление о власти, ее субъектах и носителях, ее персонификация и фетишизация особенно опасны на муниципальном уровне, поскольку в подобных случаях должностное лицо местного самоуправления неизбежно отрывается от интересов субъекта власти, т. е. жителей муниципального образования, хотя формально может весьма пунктуально выполнять предписания и рекомендации в плане «связей с массами». Обыденное понимание власти должностным лицом может привести к гипертрофированному представлению о собственной значимости, следовательно, к потере способности верно оценивать свои и чужие достоинства и недостатки. Персонификация и фетишизация власти должностными лицами как бы возносит их в собственном воображении над людьми, а выполнение служебных функций приобретает для них значение самодовлеющего фактора.
Еще одним негативным явлением в системе муниципального управления современной России является – коррупция.
Действующая система публичного управления государством на всех уровнях подвержена коррупционным тенденциям, что обусловлено сложной системой факторов и условий экономического, нравственного, идеологического и другого характера, а также недостатками в системе организации осуществления публичного управления в государстве, в том числе на местном уровне, в частности отсутствием эффективной системы противодействия коррупции.
Коррупция – это социальное явление в сфере управления государством, которое выражается в злоупотреблении своими служебными полномочиями посредством использования в личных корыстных целях.
Коррупция как социальное явление – расстройство аппарата управления, который основан на пользовании государственными и муниципальными служащими своими властными полномочиями в целях личного обогащения.
Местное самоуправление – форма власти, по своему определению призванная минимизировать коррупционные риски, поскольку предполагает максимально сокращенную дистанцию между властью и населением, создание условий для мобилизации внутренних резервов в сфере самоорганизации.
На первый взгляд, законодательство о местном самоуправлении демонстрирует незначительные возможности для реализации коррупционных намерений чиновников местных администраций, поскольку исполнение значительного числа муниципальных функций должно осуществляться при непосредственном участии местных сообществ. Однако почти в каждой отрасли муниципального хозяйства встречаются сюжеты противоправных действий ответственных руководителей: в сферах ЖКХ, образования, здравоохранения, культуры и пр.
Поскольку коррупция характеризуется как системная черта современного общественно-государственного устройства, местному самоуправлению не удалось избежать негативного влияния этого социального явления. Наиболее подвержены коррупции крупные муниципальные образования, где наличествует разветвленная система управления. Кроме того, практика анализа коррупции в публичном управлении свидетельствует о том, что наиболее подвержены коррупции те области публичного управления, в которых законодательное регули
