ГЛАВА I. Историко-правовой анализ развития института усыновления, опеки и попечительства в России
§ 1.1. История становления института усыновления, опеки и попечительства.
Исторические аспекты развития устройства осиротевших детей нашли свое отражение как в фундаментальных трудах ученых – правоведов XX века, так и в исследованиях современных ученых, однако анализ прошлого опыта «отвращения к сиротам» всегда будет уместно для выявления общих тенденций и развития государственной заботы об осиротевших детях. Как правильно указывает Нечаева А.М., «знание прошлого содержит много поучительного, позволяет отобрать в массе исторического материала полезное для нашего непростого времени» .
Изучение генезиса развития института усыновления позволяет выявить специфику становления законодательного регулирования института усыновления в России. В целом, полагаю, следует позитивно оценивать исторический опыт развития приоритетной формы, а именно усыновления несовершеннолетних.
Изначально на Руси не существовало своих писаных законов, регулирующих вопросы приёмной семьи, опеки и попечительства и устройства детей, оставшихся без родительского попечения. Однако греко-римские законы давали духовной власти весьма значительное влияние на дела опеки и попечительства.
Усыновление как "искусственное сыновство", в качестве приема "стороннего" в состав рода совершалось в Древней Руси еще во времена язычества. Когда на смену язычеству пришло христианство, усыновление осуществлялось Церковью посредством особого акта, исходящего от церковной власти. Оно освящалось особым церковным обрядом "сынотворенья". Для того чтобы усыновление имело силу, оно подлежало утверждению епархиальным архиереем при соблюдении определенного церковного обряда. Эти требования к порядку усыновления были продиктованы нормами византийского права, под влиянием которых тогда находилась Русь .
Потребность в установлении заботы над детьми, оставшимися без поддержки со стороны родителей, существовала во все времена, у нее глубокие исторические и социальные корни. На Руси первое известное летописное упоминание об опеке относится к 879 г., в те времена в случае смерти родителей опекунами становились те ближайшие родственники, которые занимали место умерших. Опекун должен был заботиться о воспитании и прокормлении подопечного, охране его от несправедливостей, но, поскольку имущество считалось принадлежащим роду, имущественных обязанностей он не нес. Однако родственники сироты осуществляли надзор за деятельностью опекуна. При определенных обстоятельствах опека могла поручаться матери ребенка или ближайшему родственнику, или даже отчиму .
По Греко-римским законам того времени, которые пришли на Русь, главным образом из Византии, в несовершеннолетии различали два возраста:
- Первый от рождения до четырнадцати лет включительно для детей мужского и до двенадцати лет для детей женского пола;
- Второй до двадцати пяти лет для детей любого пола.
По первой категории несовершеннолетние назывались не возрастными, по второй - малолетними. При этом, различие заключалось в том, что не возрастные несовершеннолетние, у которых не было отца, находились под опекой, а малолетние, также не имевшие отца, подлежали попечительству.
Опека устанавливалась следующими способами: 1. Завещанием отца; 2. Законом; 3. Назначением от правительства. В первую очередь к опеке призывались лица, назначенные в завещании отца. Если они по законным причинам отказывались или не могли быть опекунами, то право опеки принадлежало родственникам не возрастного, они призывались к опеки в том же порядке, в каком имели право наследовать по закону. Матери и бабке принадлежало преимущественное право принять на себя опеку, с условием, что они должны дать обещание не выходить замуж .
В статье 99 Русской Правды имеется следующее упоминание об опеке: «Если после смерти отца в семье остались малые дети, и мать выходила вторично замуж, то опекуном их назначался один из ближайших родственников, им мог быть и отчим» . Ему должно было быть передано во временное пользование все (любое имеющееся) имущество несовершеннолетнего за соответствующую выплату вознаграждения от доходов, которое это имущество приносило. Если у осиротевшего не было и родственников, которые бы могли и должны были принять на себя опеку, то опекун назначался от правительства. При этом в назначении принимали участие и архиереи. Что касается существа опекунских отношений, то они были, назовем их так «личностные». Опекун заботился о воспитании и прокормлении сироты, охранял его от обид и несправедливостей. Никаких имущественных обязанностей опекун не имел, ему принадлежали только права, однако имущество принадлежало всему роду, и родичи ребенка - сироты осуществляли за опекуном строгий надзор, их общественное мнение было всесильным.
Существенным правом и обязанностью опекуна было дополнять юридическую личность подопечного, - т.е. давать за него согласие по гражданско-правовым сделкам и утверждать его действия. Не возрастной мог приобретать любое имущество посредством дарения, на это не требовалось одобрение опекуна; но он не мог отчуждать своего имущества (имения), не мог принимать на себя обязательств, без согласия опекуна. Опекун управлял также имуществом не возрастного. Воспитание не возрастного, собственно, не принадлежало к обязанностям опекуна. Оно, если об этом не было прямо указано в завещании отца, принадлежало матери и другим ближайшим родственникам не возрастного. По окончании опеки он должен был возвратить подопечному всё имущество в целости со всеми его приращениями и дохами, а также дать отчет о своих действиях .
Тот, кому отдавали осиротевшего ребенка, назывался печальником, ему поручалось печаловаться о детях, а печаль – это больше, чем забота. Термин же «опека» русское законодательство заимствовало позже, из литовского права. Постепенно опека обретала более отчетливые черты, устанавливался круг возможных опекунов: отчим, ближайшие родственники. Осуществлялась и опека по завещанию. Появилась опека по назначению органами, облеченными властными полномочиями, – церковными органами, поскольку в те времена духовенство ведало семейными, наследственными и опекунскими делами . Со временем чисто нравственная обязанность опекуна возвратить имущество опекаемого к моменту, когда тот становится самостоятельным, превращается в юридическую. Из безотчетного кому бы то ни было и полновластного распорядителя имуществом опекун превращается в представителя интересов опекаемого. Теперь за его деятельностью наблюдают уже не только родственники, но и органы власти, духовенство, и на первое место выступают не права, а обязанности опекуна. На опекуна возлагалась обязанность по охране имущества подопечного.
С.А. Шаронов отмечает правовое содержание «охраны» как совокупность:
1) действий, направленных на защиту объектов охраны;
2) лиц, осуществляющих эти действия, и лиц, в отношении которых совершаются действия;
3) материальных и нематериальных благ, по поводу которых возникают действия;
4) специальных способов и приемов осуществления действия;
5) законодательного оформления указанных элементов .
Принимая во внимание, что какая-либо информация об опеке была минимальной, в любом случае усматривается цель в сохранении семьи для несовершеннолетнего, оставшегося сиротой, как основополагающая.
М.Ф. Владимирский-Буданов писал, что «в XVIII веке, «древние начала опеки» отступают в прошлое, в правовом регулировании опеки произошли существенные изменения . Из всех Русских законодательных памятников об опеке над несовершеннолетними до Петра I прямо говорится только в пространной редакции Русской Правды; в других памятниках встречаются только скудные и случайные указания, относящиеся к данному предмету исследования. Недостаток нормативных постановлений заменяется историческими свидетельствами, дающими разные примеры опеки над несовершеннолетними. Благосостояние сирот, которое до этих пор поручалось попечительству частных лиц, с момента правления Петра I сделалось теперь важным предметом внимания со стороны государства. Об опеке были изданы законы верховной власти, тогда как раньше всё или почти всё относившееся к опеке и попечительству представлялось обычаю. Но так как изданные нормативные акты не охватывали собой всех отношений в этой области, то многое по-прежнему должно было определяться обычаем. Многочисленные реформы Петра I коснулись и опеки. Он учреждает магистраты и обязывает их (а не Церковь) смотреть, чтобы сироты не оставались без опекунов. Назначение опекунов и наблюдение за ними поручается тем же магистратам. Этот момент можно считать первым установлением опеки как особого государственного учреждения с властью, контролирующей деятельность опекунов. В указе 1714 г. «О единонаследии» на наследника недвижимого имущества возлагается обязанность печься о малолетних братьях и сестрах и охранять их имущество до совершеннолетия. В этом же указе подтверждалось, что опека должна быть только законной, то есть установленной магистратом. Но уже в инструкции о магистратах (1724 г.) родителям разрешалось назначать опекуна в своем завещании. Если родители этим правом не воспользовались, то опекуна назначал магистрат.
Итак, при Петре I были три способа для назначения опекуна: ? по завещанию родителей; - по распоряжению правительства; ? в соответствии с законными правилами;. С введением в 1722 году метрических книг, в которых должно было записывать рождение младенцев, с обозначением года и числа. Законодательство об опеке Петра Великого имело такой же преобразовательный характер, как и его законодательство во многих других сферах жизни государства и народа. Серьезные перемены в правовом регулировании отношений по опеке над несовершеннолетними детьми связывают с появлением в ноябре 1775 г. указа Екатерины II, который назывался «Учреждения для управления губерний». Опека в глазах императрицы должна была быть не единым учреждением, а агломератом различных учреждений, и обязательно сословным. Отныне опекой ведали разные учреждения в зависимости от сословной принадлежности осиротевшего ребенка и его опекуна. При всех более или менее значительных различиях в регламентации отношений по опеке речь всегда шла об имущих группах населения, и каждый раз речь шла об опеке над имением (имуществом) и личностью ребенка. Если у ребенка не было имущества, опеку не учреждали. В 1785 г. было установлено различие между опекой и попечительством. Оно состояло в том, что до 14 лет ребенок числился под опекой, а с 14 до 21 года над ним устанавливалось попечительство. Для определения возраста в 1764 году было решено, чтобы лица, отдающие несовершеннолетних женского пола в воспитательное училище, учреждённое при Воскресенском монастыре, предъявляли свидетельства от священников, которыми те были крещены, а отдающие несовершеннолетних мужского пола в воспитательное училище при Академии художеств, предъявляли такие же свидетельства от священника. Правила об опеке, содержащиеся в учреждении «О губерниях», получили не только дальнейшее развитие, но и были применены к опеке над лицами других сословий, которые прямо не указывались в нём. Чаще всего в семьи передавались для воспитания маленькие дети. Несовершеннолетних старшего возраста брали на воспитание обычно жители с очень небольшим доходом, получавшие за это «пятирублёвое подспорье». При этом размер пособия зависел от возраста ребёнка: чем младше был ребёнок, тем больше была сумма пособия, так как никакой помощи от него ждать не приходилось. Условия и порядок передачи, а также размер пособия определялись губернскими управами и лицами, берущими ребёнка себе на воспитание. Для организации контроля над условиями воспитания и содержания детей организовывался надзор, который осуществлялся, как правило, лицами с медицинским образованием.
Учреждением «О губерниях» была образована опека над лицами дворянского и городского состояний (сословий). По Учреждению «О губерниях» для решения вопросов опеки над малолетними сиротами дворянского сословия при каждом уездном суде должен был создаваться особый орган - Дворянская опека, а для решения вопросов связанных с опекой над малолетними сиротами купеческого и мещанского сословий при каждом городском магистрате - Городовой сиротский суд. Дворянская опека или городовой сиротский суд, узнав о малолетнем сироте, прежде всего, узнают, кого назначили родители опекунами малолетнему. Если же опекуны или опекуны родителями не назначены, то эти органы сами определяют опекунов. В опекуны для малолетнего определяются кто-либо из родственников, свойственников или из посторонних, такие лица, которые по своим качествам, честности и надлежащему поведению лучше всего подходят в качестве опекуна для такого малолетнего. Говоря о возрасте несовершеннолетнего, можно сказать, что в Учреждении «О губерниях» он не был указан. Прежние правовые акты в отношении возраста так же были неопределёнными и подлежали различным толкованиям.
В связи с этим в 1785 году Екатерина II постановила: 1. Малолетний, после 14 лет, имеет право требовать для себя у Дворянской опеки и Сиротского суда попечителя, для помощи и защиты во всех делах; 2. Малолетний, по прошествии 17 лет, вступает в совершеннолетие и в управление своим имуществом, но до достижения двадцати одного года ему запрещается продажа и заклад всякого недвижимого имущества без согласия и подписи попечителя и опекуна; 3. Данное узаконение имеет силу для обоих полов во всём государстве без изъятий.
После смерти Екатерины II Павел I передал опеку в ведение «Юстицким гражданских дел департаментам городского правления». Однако заложенные указом императрицы Екатерины основы опеки остались неизменными до октября 1917 года. Особенно привлекательным оказался принцип сословности, нашедший свое дальнейшее развитие в последующие после 1775-го годы, когда стали возникать все новые и новые виды опек, пока их не образовалось свыше двадцати. Но среди них по-прежнему главное место занимала опека над несовершеннолетними. В правовой регламентации опеки, в понимании ее сущности и назначения в России наблюдалась определенная последовательность. Однако после анализа положения дел в опеке в конце XIX в. Было отмечено, что наиболее страдающей частью детей-сирот всегда были дети крестьян. В сельской местности если ребенок оставался сиротой, то собирался сход и начинал искать благонадежное лицо, которое пожелало бы добровольно принять ребенка на воспитание. Не всегда такое лицо находилось, и неимущие сироты предоставлялись на волю Божию. Иными словами, именно крестьянские сироты чаще всего существовали мирским подаянием, а общество пребывало в надежде, что как-нибудь да отыщется хотя и отдаленный родственник или бездольная старушка, которая возьмет сироту к себе. И дети, оставленные без надзора, бродяжничали и побирались Христовым именем до тех пор, пока все-таки не находился добрый человек, который принимал сироту на попечение. Подобная ситуация наблюдалась и в городах. Одна из причин несовершенства опеки того времени виделась в нечеткости отношений опекунских учреждений и опекуна, неопределенности в обозначении пределов прав опекуна над личностью малолетнего. В 1869 г. в России предпринимались попытки создания бессословной опеки, но они не получили дальнейшего развития. В Проекте 1874 г. в центр опекунской деятельности были поставлены земские учреждения, но этот проект также не осуществился. Проект 1884 г. был связан с институтом мировых судей, но и он не улучшил ситуацию. Несмотря на безуспешность всех предпринимаемых поисков, они свидетельствуют о стремлении найти наиболее удачные формы опеки на самом высоком – общегосударственном уровне. Останавливаясь на проблемах действия принципа добровольности при назначении опекунов и попечителей в отношении детей, оставшихся без попечения родителей, A.M. Нечаева отмечает, что случаи уклонения от опеки в XIX веке были довольно частым явлением, хотя нормы российского законодательства XIX века и начала XX века не позволяют точно определить, могло ли лицо отказаться от принятия на себя опеки и попечительства.
Так Г.Ф. Шершеневич указывал на отсутствие отрицательных последствий такого отказа и отмечал: «Практикой высказан взгляд, что опекунство не признается обязательною общественною повинностью». В.И. Синайский также подчеркивал, что всякий вправе отказаться от опеки, не подвергаясь штрафу за беспричинный отказ.
К XIX веку начало своё развитие законодательство, посвящённое усыновлению. С 1803 года дворянам, не имевшим детей, стало разрешаться усыновлять ближайших законнорожденных родственников «через передачу им при жизни фамилии и герба» . Позже появилась чреда указов, непосредственно регламентирующих усыновление. Все они уделяли внимание соблюдению принципа сословности при принятии детей в семью дворянами, купцами, воинскими чинами. Усыновление детей дворянами получило значение генеалогического. Оно существовало как для поддержания «вымирающей» фамилии, так и для приобретения ребёнком новой семьи.
Переходя к советскому времени, стоит отметить, что для него характерны определённые периоды, связанные с высокой напряжённостью социальной обстановки в стране.
На протяжении ХХ века семейное законодательство можно охарактеризовать как отказ от использования обычаев и сословности в правовом регулировании. В первой трети ХХ столетия одной из общегосударственных задач в области формирования «нового человека», продиктованной в том числе и идеологическими целями, стало обеспечение приоритета общественного, коллективного воспитания детей. Воспитание в семье считалось чуть ли не пережитком прошлого, но большое количество беспризорных и осиротевших, в результате революционных событий и гражданской войны детей привело к тому, что особую остроту приобрели вопросы, связанные с устройством детей, оставшихся без родительского попечения .
Например, послереволюционный период, послевоенное время. Волна революции, захлестнувшая страну, способствовала огромному количеству появления несовершеннолетних беспризорных, не имеющих крыши над головой, часто занимающихся воровством и хулиганством. В 1917 году в советской республике появилось немыслимое количество сирот и беспризорников. Тогда основной формой устройства несовершеннолетних, оставшихся без родных, признавались государственные детские дома. В 1918 году все дети объявлены государственными .
В советский период нормы об опеке и попечительстве традиционно закреплялись семейным законодательством, хотя закон никогда не настаивал на том, чтобы опекунами и попечителями были только члены семьи подопечных. Так, нормы об опеке и попечительстве содержались в разделе IV Кодекса законов РСФСР «Об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве» (сокращенно - КЗАГС) 1918 г., в разделе III Кодекса законов о браке, семье и опеке РСФСР (сокращенно - КЗоБСО РСФСР) 1926 г., в ст. 26 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о браке и семье, в главе 13 Кодекса о браке и семье РСФСР (сокращенно - КоБС РСФСР 1969 г.). В первые годы после победы революции советское государство четко устанавливало обязательность принятия гражданином на себя обязанностей по опеке (попечительству). В КЗАГС 1918 г. рассматривает назначение опеки в качестве почетной обязанности граждан, Опекунство считалось должностью, на которую гражданина назначал орган опеки и попечительств. Отказ от исполнения этой обязанности мог быть принят при наличии у гражданина физических недостатков, при наличии четырех собственных детей или иных обстоятельств, указанных в законе. Назначение опекуна сопровождалось отправкой ему извещения и опубликованием в печати кандидатуры предполагаемого опекуна, который в недельный срок мог заявить о своем отказе от опеки, подтвердив наличие обстоятельств для такого отказа соответствующими документами .
В КЗоБСО РСФСР 1926г. принудительный порядок назначения опекунов и попечителей был сохранен, однако в ст. 78 был расширен перечень оснований для отказа от исполнения этих обязанностей. Вплоть до 1955 г. отказаться от их исполнения могли лишь граждане, достигшие возраста 60 лет, в силу болезни или физических недостатков, по роду занятий, а также матери, воспитывающие детей до восьмилетнего возраста, и лица, уже назначенные опекунами или попечителями. Однако верность такого утверждения в правовой литературе подвергалась сомнению. Хотя правило о принудительном назначении опеки существовало долго, на практике уже в тот период оно широко не применялось, а в период Великой Отечественной войны вовсе перестало применяться, что было прямо закреплено в п. 27 Инструкции Наркомпроса СССР от 8 апреля 1943 г. Также, в КоБС РСФСР 1969 г. было прямо закреплено, что опекуны и попечители назначаются по решению Исполкома Совета Депутатов Трудящихся только с их согласия. С этого времени в России неукоснительно действует принцип добровольности при осуществлении опеки и попечительства, который реализуется не только при их установлении, но и при прекращении. Таким образом, в советский период развития России отношения опеки и попечительства традиционно регулировались семейным и лишь отчасти - гражданским законодательством .
Прежде чем произошло изменение в правовом регулировании опеки и попечительства, было необходимо изменить подходы к пониманию опеки и попечительства во всей многогранности этого термина. Начало этому было положено с принятием части 1 ПС РФ, в которой - нормы об опеке и попечительстве впервые стали институтом гражданского, а не семейного права. После Октябрьской Революции 1917 года опека утратила сословный характер и приняла общественный характер. Такие изменения показателей в законодательстве произошли с момента принятия в 1918 г. Кодекса законов об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве, в котором предусмотрен раздел «Опекунское право». Теперь опеке подлежало всякое несовершеннолетнее лицо, не находящееся на попечении родителей» . Особенность опеки того времени состояла в том что критерии утраты родительского попечения были весьма специфическими. Кодекс давал право Отделу Социального Обеспечения назначать опеку над детьми, и тогда, когда родители, с обывательской точки зрения, хорошо обращающиеся с детьми, дают им воспитание, противоречащее началам нового строя, внушают детям вражду и ненависть к советскому строю и к коммунизму, развивают в детях контрреволюционные идеи. Так общеполитические и сугубо идеологические установки влияли на судьбу детей.
Принятый КЗоБСО РСФСР в 1927 г. много средств выделял опеке и попечительству над детьми в качестве способа защиты их прав. В соответствии со ст. 86 и 87, попечитель не имел права отчуждения имущества, его средств залога, сдачи имущества в долгосрочную аренду (на срок свыше года). Разрешая отчуждение имущества или его залог, орган опеки и попечительства может указать опекуну, на какие надобности должны быть обращены полученные суммы. Однако предусматривался определенный механизм вознаграждения опекуну за счет имущества подопечного. Опекун назначался по-прежнему независимо от его согласия, но категория лиц значительно сузилась, например, нельзя было стать лицу, который был ограниченным в избирательных правах, опекуном. Расширился круг лиц, которые могли отказаться быть опекуном, например, лица, воспитывающие двух или более детей, матери, кормящие грудью или имеющие при себе ребенка в возрасте до восьми лет. В Кодексе законов о браке, семье и опеке 1926 года впервые были разграничены опека и попечительство. Кроме этого, опекун (попечитель), продолжал назначаться не учитывая его воли. Применительно к личности опекуна (попечителя) вводились дополнительные ограничения, например, опекуном (попечителем) не мог стать гражданин, лишенный избирательных прав. Защита имущественных прав подопечных детей осуществлялась на безвозмездных началах, о чем имелась специальная оговорка в Кодексе, однако опекуну в отдельных случаях позволялось получать вознаграждение за свою деятельность за счет имущества подопечного. Одновременно в Кодексе перечислялись возможные источники существования подопечного.
18 июня показателей 1928 г. было утверждено Положение об органах опеки и попечительства, которое возлагало на отделы народного образования непосредственное выполнение всех функций по опеке и попечительству, а именно: учреждение и прекращение опеки, назначение и освобождение опекунов, надзор за их действиями, необходимые мероприятия по охране имущества подопечного, усыновление и отмена усыновления, разрешение споров между родителями по вопросам воспитания детей, отобрание детей у родителей и других лиц, представление в суды заключений по делам, связанным с воспитанием детей.
Следует отметить, что появление попечительства в отечественной правовой системе было обусловлено в свое время наметившейся дифференциацией объема дееспособности граждан и необходимостью законодательно установить средства правовой охраны личности, соответствующие объему ее дееспособности.
