. Понятие опеки и попечительства
1.1 Исторические аспекты развития института опеки и попечительства
Исторически сложилось, что в случае потери родителей, ребенок нуждался в опеке как способе замены родительского воспитания. Такой подход берет свое начало еще со времен патриархальной семьи. Впервые об опеке было упомянуто в летописи в конце IX века. Данное упоминание заключалось в том, что в случае смерти отца опекуном ребенка становится близкий родственник мужского пола. Если же таких не оказалось, то право воспитывать детей доверялось матери (например, в Х веке, после смерти князя Игоря от рук древлян, опекуном его сына Святослава стала мать княгиня Ольга).
Задачей опекунов была забота о воспитании сироты, защита его от любых негодований и бед. Естественно ни о каком имущественном праве в то время не упоминалось, так как оно принадлежало всему роду, при этом родственники строго следили за сиротой, их слово и мнение было непререкаемым.
Следующее письменное упоминание об опеке содержалось в сборнике правовых норм Киевской Руси (Русская Правда) в статье 99 [17]. В ней говорится, что в случае смерти отца опекуном становился самый близкий родственник, а если жена выходила замуж еще раз, то опекать сироту мог отчим. Впрочем, отец перед кончиной мог назначить опекуном совершенно постороннее лицо. В данном же своде законов, говорилось о том, что тому, кто опекал ребенка-сироту, предоставлялось право временного пользования его имуществом, получая за это вознаграждение от доходов имущества. При этом не были регламентированы вопросы воспитания ребенка и сроки осуществления опеки. Впервые такие записи появились в 1722г. В то далекое время не было понятия «опека». Первоначально забота и защита ребенка обозначалась выражением «иметь у себя на руках», а опекун назывался печальником. Термин «опека» был взят русским законодательством из литовского права. Со временем вопросы установления опеки подверглись детальному правовому регулированию.
Нововведением стало определение опекуна по завещанию родителя, которого ему необходимо было выбрать при жизни. В случае отсутствия такого завещания, опека назначалась властным органом, в роли которого выступала церковь. В случае смерти родителя и отсутствия завещания, опекуна назначала церковь, так как ей поручалось ведение семейных, наследственных и опекунских дел. Независимо от того, кто был назначен опекуном, родственники ребенка должны были следить за опекуном, на которого в свою очередь уже юридически возлагалась обязанность вернуть имущество опекаемого после достижения им полной самостоятельности.
Следующим шагом на пути становления органов опеки и попечительства стали реформы Петра I. В них было указано, что обязанность смотреть, чтобы сироты не оставались без опекунов, возлагалась на высшие органы городского управления (так называемые магистраты). Данным органам были вменены обязанности назначать опекунов и контролировать их.
Таким образом, опека получила статус государственного учреждения, которое осуществляло надзор за деятельностью опекунов. При этом опекун также мог быть назначен по завещанию, а нововведением стало назначение их в соответствии с положениями закона, или же распоряжением правительственных органов. Годы правления Екатерины II ознаменовались серьезными изменениями опеки в соответствии с Указом от 7 ноября 1775 г. «Учреждения для управления губерний» (законодательный акт реформы местного управления, заложивший основы административно-территориального управления) [16].
Так, согласно Указу, опека приобрела черты сословности, то есть в зависимости от принадлежности осиротевшего ребенка к какому-либо сословию, деятельностью по его устройству в семью ведали различные учреждения. Особенное внимание уделялось опеке дворянским детям и вдовам (дворянская опека). Во всех земствах был утвержден городовой сиротский суд, который возглавлял дворянский предводитель и назначал опекуна для дворянских детей и вдов. В обязанности предводителя входило уведомление дворянской опеки о личности родителя-опекуна малолетнего, а также о положении вдовы (то есть опекун назначался не только ребенку, но и вдове умершего, при этом, вдова могла сама выбрать опекуна к ребенку и его имуществу), в то время как ребенка-сироту из крестьянского сословия определяли во двор самостоятельного крестьянина того же места жительства, что и сирота, где ему по сути приходилось работать за еду и крышу над головой до совершеннолетия.
В статье 209 Указа 1775 года впервые были сформулированы требования, предъявляемые к личности будущего опекуна (естественно, что эти требования варьировались в зависимости от сословия) и к тем качествам, которые он должен был воспитать в ребенке [16]. Претендент должен был быть честным и порядочным, практически безупречного поведения (мог быть назначен из числа родственников, близких, друзей или посторонних). Он должен был обладать такими качествами как высоконравственность, честность, подавать надежды на воспитание у малолетнего дворянина пристойного поведения, стремления к домашнему устройству, отрицания расточительства, подчинения к властям, соблюдения закона и так далее. Если опека назначалась над ребенком мещанского или купеческого сословия, то требования по их воспитанию сводились к знанию ремесла, содержанию его «по средствам» (то есть по состоянию имущества безо всяких излишеств), независимо от жизненной ситуации вести порядочную, трудолюбивую жизнь, быть законопослушным, честным и т.д.
Также в Указе 1775г. были прописаны условия, которые препятствовали установления опеки.
1) лица, которые растратили полностью собственность своего имения;
2) лица, которые замечены или были замечены в пороках;
3) лица, находящиеся под судебным наказанием;
4) лица, совершившие или совершающие суровые поступки, о которых известно членам дворянской опеки;
5) лица, находящиеся в ссоре с родителями малолетнего. Когда опекун был назначен, то ему зачитывались статьи повального (примерного) наставления [16].
Данные статьи (всего их было 17) входили в текст самого Указа. В этих статьях были прописаны требования к поведению будущего опекуна, которые заключались в доброжелательности, кротости, человеколюбии и усердии в отношении малолетнего, чтобы опекаемый вырос воспитанным, боговерующим, добронравным. А чтобы воспитать эти качества в ребенке, перед ним не должно быть злых примеров, которые могли бы развратить его с самого детства.
Впервые за защиту и охрану имущества опекаемого, опекун получал 5% годовых с доходов малолетнего. Как уже отмечалось выше, перечень лиц, которые могли бы быть назначены опекунами детей зависел от сословной принадлежности. Опекунами для детей недворянского сословия становились люди, к которым малолетний устраивался в зависимости от их благосостояния.
При этом, назначение малолетнего в общественное училище для сирот или к доброхотным людям также зависело от сословной принадлежности ребенка. К доброхотным людям относились граждане, которые занимались наукой, промыслом или ремеслом. Попадая к ним, ребенок должен был учиться науке, промыслу, ремеслу, чтобы со временем стать добрым гражданином.
Каждому опекуну, кроме прочих правил, необходимо было воспитывать в ребенке определенные качества, прописанные в статье 305 Указа 1775 г. Если ребенок сирота-дворянин, то ему должны были привить такие качества как порядочность, умение вести бесхлопотную жизнь без долгов, займов, отдаленную от расточительства, научить заниматься делами, которые не расстраивали бы его ум, беспрекословному подчинению и почтению к законной власти.
Сирот купеческого или мещанского происхождения нужно было научить приличному знанию ремесла и пониманию своего состояния и происхождения. Что касается затрат на опекаемого, то его надлежало содержать в соответствии с доходами его имущества. Не позволялись излишества, удовлетворение любых прихотей, что, по мнению составителей Указа, способствовало воспитанию у малолетнего умеренности и готовности вести жизнь трудолюбивую и порядочную, не смотря ни на какие трудности.
Таким образом, мы можем говорить о том, что в данном Указе впервые были закреплены правила педагогики, что позволяет сделать вывод о значимости опеки и регулировании ее на государственном уровне.
Еще необходимо отметить, что в 1785 году, в этом же Указе 1775 года впервые было установлено различие между опекой (устанавливалась над детьми до 14 лет) и попечительством (с 14 лет до 21 года) [16].
Отметим, что тщательной правовой регламентации отношений, относящихся к установлению опеки, подвергались только имущие граждане. Если ребенок, оставшийся без родителей, не имел никакого состояния, то над ним не устанавливалась опека, а только лишь устройство к самостоятельным односельчанам, у которых дети до совершеннолетия работали за еду.
Вопросами такого устройства занимались старшины, и опека была не государственная, а в виде опыта. До начала XX в. установление опеки подчинялось принципу сословности, а выбор опекуна осуществлялся по завещанию или по назначению. При этом, не смотря на указанного родителем в завещании опекуна, выбранного человека могли и не утвердить на эту роль, если он подходил хотя бы под одно ограничение, прописанное в Указе.
Кроме указанных выше правил, строгой регламентации подвергалась деятельность опекуна, а также его права и обязанности, основу которых до начала ХХ века составляли правила, принятые Указом 1775 года. Несмотря на принимаемые меры, все равно процветало бродяжничество и побирательство.
Недостаточное внимание к устройству крестьянских детей, уклонение от опеки опекунами, ненадлежащий надзор за несовершеннолетними приводили к росту преступности. В сельской местности судьбу ребенка-сироты решал сельский сход, на котором из числа односельчан выбирали человека, который изъявил желание взять к себе на воспитание такого ребенка добровольно.
Часто таких добровольцев не находилось, и ребенок вынужден был попрошайничать и скитаться до тех пор, пока не находился добрый человек (его еще называли презритель, то есть воспитывающий беспризорника).
Такие проблемы возникали из-за несовершенства опеки того времени, которые заключались в отсутствии четкости в отношениях между опекунским учреждением и опекуном, а также четких правовых границ в деятельности опекуна.
После Октябрьской революции 1917 г. опека приобрела статус общегосударственной. Законодательной основой данного института стали Брачный и Семейный кодексы, а также законы об Актах гражданского состояния, и Опекунском праве 1918 г., в которых имелся специальный раздел «Опекунское право», в котором особое внимание уделялось административно-правовой стороне опеки [15].
Кардинально отличался подход к устройству ребенка-сироты под опеку. Государственные органы стремились избавить опеку над несовершеннолетними от влияния семьи, родственников, так как главным считалось обеспечение правильной постановки дела общественного воспитания ребенка-сироты.
Таким образом, на первый план выдвинулись личные, а не имущественные права подопечного. При этом опекуном назначался человек, способный выполнять задачу по воспитанию ребенка. Немногим гражданам предоставлялось право отказаться от роли опекуна.
Несмотря на такой правовой подход, существовали специфические особенности в определении критериев утраты родительского попечения. Например, опекуна могли назначить даже в том случае, когда родители давали детям воспитание, которое шло вразрез с веяниями нового строя, сеяло в детях вражду и ненависть к советскому строю и к коммунизму, развивало в них контрреволюционные идеи. Такие общеполитические, сугубо идеологические установки оказывали существенное влияние на судьбу осиротевших детей.
Кодекс законов о браке, семье и опеке РСФСР 1926 г. одним из способов защиты личных и имущественных прав несовершеннолетних определял опеку и попечительство [14]. Но по-прежнему опекун (попечитель), назначался независимо от того, есть ли у него желание заменить родителей, при этом сужался круг лиц, которые могли бы стать опекунами (попечителями) (например, если лицо лишено избирательных прав, то его не могли назначить опекуном или попечителем). Осуществляя защиту имущественных прав подопечных детей, опекун не получал никаких средств, воспитание было построено на безвозмездной основе, о чем было прописано в кодексе.
Однако, в предусмотренных кодексом случаях, опекуну позволялось получать вознаграждение за свою деятельность из перечисленных кодексом источников (например, за счет имущества подопечного). Регламентация правовой стороны опеки (попечительства) над детьми необходима была для того, чтобы облегчить судьбу детей-сирот, но при этом способствовала установлению ограничений по устройству их в семью из идеологических соображений тех лет, когда приоритет отдавался общественному воспитанию в различных учреждениях. В кодексе о браке и семье РСФСР (в редакции от 12.02.1968 г.) уже более тщательно регламентировались вопросы, касающиеся опеки [14].
Более четко были обозначены цели опеки (попечительства) над несовершеннолетними, компетенция органов опеки и попечительства, их обязанности по временному устройству детей, подлежащих опеке (попечительству).
Существенному изменению подвергся порядок назначения опекуна (попечителя). Теперь, назначить человека на роль опекуна возможно было только с его согласия. Если ребенок находился на воспитании или попечении в государственных учреждениях или общественных организациях, то в случае нехватки средств на его содержание предусматривалась возможность получения подопечным государственного пособия на его содержание.
Исходя из вышеизложенного, мы можем сделать вывод о том, что опека (попечительство) не изменило своей сути со времен IX века. Менялись только подходы к устройству детей в семьи, совершенствовались правовые механизмы контроля за деятельностью опекунов, что имело свои особенности, продиктованные потребностями общества.
1.2 Понятие опеки и попечительства, их разграничение
Не секрет, что для проживания и воспитания каждого ребенка наиболее благоприятным местом является семья, состоящая из родных и близких. Только в ней родители и другие близкие люди (бабушки, дедушки, тети, дяди) осуществляют безвозмездный уход за детьми, воспитание и, наиболее ценное-духовную поддержку. У каждого из нас существует потребность в общении (она является естественной потребностью индивида), которую обычные люди удовлетворяют, находясь в семье.
В том случае, если нет семьи, или она не выполняет своих обязательств, возложенных на нее законом и моральными нормами, забота о детях становится обязанностью государственных или муниципальных учреждений, занимающимися вопросами социального обслуживания. Такая форма защиты интересов и прав лиц, относящихся к группе полностью или частично недееспособных граждан имеет свои недостатки, первым из которых, (со стороны государства) является высокий уровень затрат на содержание несовершеннолетних. Данные затраты касаются содержания специализированных социальных учреждений, занимающихся обслуживанием определенных категорий граждан (в нашем случае несовершеннолетние, оставшиеся без попечения родителей).
Для того, чтобы избежать помещения ребенка в детские социальные учреждения и организовать заботу за ними со стороны семьи на помощь приходят органы опеки и попечительства. Понятия «опека» и «попечительство» трактуются законодательством в нескольких значениях. Первое- вид правовой помощи, который заключается охране законных интересов и прав гражданина, второе- это система правоотношений граждан, при котором законом употребляется выражение «опека устанавливается», третье значение опеки и попечительства- законодательный институт, регулирующий взаимоотношения граждан в области установления опеки или попечительства.
Таким образом, опека (попечительство) определяется как форма, обеспечивающая защиту законных интересов и прав лиц, которые, согласно законодательства Российской Федерации, отнесены к категории граждан полностью или частично недееспособным (т.е. временно не способны самостоятельно реализовывать свои права и обязанности, либо полностью лишены способности по осуществлению своих прав).
На сегодняшний день основные принципы деятельности по опеке и попечительству заключены в статьях 31-40 Гражданского кодекса Российской Федерации [3]. При этом, воспитание несовершеннолетних, над которыми установлена опека или попечительство, признается первостепенной деятельностью опекунов и попечителей, и регулируется нормами семейного права (в частности, пунктом 1 статьи 150 СК РФ) [4]. В части реализации опекунами прав и обязанностей, пункт 4 статьи 150 Семейного кодекса РФ определяет, что гражданско-правовые стороны отношений, возникающие при установлении опеки (попечительства), регламентируются статьями 36-38 Гражданского кодекса РФ.
В чем заключается отличие опеки от попечительства? Согласно пункту 1 статьи 32 ГК РФ, опека устанавливается над несовершеннолетними в возрасте до 14 лет, или над гражданами, которые имеют психическое расстройство и судом признаны недееспособными [3].
Сущность опеки состоит в том, что вместо указанных категорий граждан осуществлением их прав занимается специально назначенный человек- опекун, который является представителем подопечных и на законных основаниях полностью заменяет подопечного в имущественных отношениях. Также опекунами от имени подопечного и в соответствии с его интересами совершаются сделки, осуществляется защита прав и законных интересов, связанных с взаимоотношениями с другими лицами, при этом опекуну не нужно иметь специального полномочия, достаточно предъявить удостоверение или решение о назначение опекуном, которое выдано органом опеки и попечительства.
Очень часто во многих источниках говорится о том, что осуществление опекуном своей деятельности реализуется над гражданами, которые являются полностью недееспособными. На самом деле, если обратиться к Гражданскому кодексу РФ, то в нем дети от 6 до 14 лет определяются как частично недееспособными (то есть с наступлением совершеннолетия эти дети становятся полностью дееспособными и могут реализовывать свои права и обязанности самостоятельно) [3].
Что касается попечительства, то главное отличие такой формы устройства от опеки, заключается в содержании выполняемых обязанностей, возложенных на попечителей. Попечение устанавливается над частично недееспособными лицами, которые на момент попечения достигли возраста от 14 до 18 лет, либо над людьми, которые по решению суда ограничены в дееспособности в виду злоупотребления алкоголем или наркотическими веществами (данная норма закреплена в пункте 1 статьи 33 ГК РФ) [3].
В случае попечительства, назначенное лицо (попечитель) помогает несовершеннолетнему в реализации принадлежащих ему прав (согласие/несогласие на самостоятельное совершение сделок, кроме тех, что опекаемый может совершать самостоятельно, и других, юридически обоснованных действий), и исполнять обязанности. Задача попечителя не полностью действовать за лицо, над которым установлено попечительство, а советами помогать ему принять верное решение, оградить от необдуманных действий лиц, которые ограниченно дееспособны.
При этом попечителю необходимо защищать своих подопечных от неправомерных действий третьих лиц. Если органам опеки и попечительства стало известно, что необходимо установить опеку или попечение, но в течение месяца не были найдены лица, готовые к выполнению роли опекунов или попечителей, то данные функции возлагаются и на орган опеки и попечительства (пункт 1 статьи 35 ГК РФ). Это значит, что на орган опеки возлагаются обязанности в виде защиты и ответственности, однако они не являются опекунами или попечителями в прямом значении данных понятий [3].
Важно отметить, что опека (попечительство) имеет принципиальные различия с приемными родителями детей. Приемные семьи образуются на основании договора (глава 21 СК РФ), в котором прописываются условия передачи несовершеннолетних на воспитание в семью [4]. Субъектами данного договора являются органы опеки и попечительства с одной стороны и приемные родители (это могут быть супруги, или граждане, не состоящие в официальных отношениях, но имеющие желание взять детей на воспитание) с другой. По условиям договора ребенок передается гражданам на определенный договором срок, а приемные родители ежемесячно получают денежные средства на содержание каждого ребенка.
Существует еще одно ключевое отличие приемной семьи от опеки (попечительства). Оно заключается в факте возникновении правоотношений. Опека или попечительство устанавливается в результате постановления уполномоченного органа местного самоуправления, а основанием для возникновения приемной семьи является договор.
Все вышесказанное позволяет выделить принципиальные черты опеки и попечительства. Для опеки, как вида правовой помощи характерно:
- установление опеки осуществляется над лицами, которые не достигли четырнадцатилетнего возраста или судебным решением признаны недееспособными (имеют психическое расстройство);
- представление интересов подопечных и совершение наиболее значимых юридических операций, осуществляется опекуном (в роли которого выступает физическое лицо) от имени опекаемого.
Для попечительства как вида правовой помощи характерно:
- возраст подопечного от 14 до 18 лет, или же судебное решение об ограничении дееспособности ввиду злоупотребления алкоголем или наркотическими веществами
- задача попечителя (в роли которого выступает физическое лицо) заключается в том, чтобы советом помочь подопечным реализовывать свои права, следовать определенным обязанностям и оградить их от негативных проявлений со стороны третьих лиц.
В целом же органы опеки и попечительства выполняют функции по защите прав и интересов подопечных, которые являются частично, ограниченно или полностью недееспособными в вопросах реализации своих законных интересов и прав, а также не осознают о своей ответственности в случае неправомерных действий.
1.3 Источники правового регулирования деятельности органов опеки и попечительства
Современный этап развития государства диктует определенные шаги по преодолению демографического кризиса. В связи с этим политика государства направлена на улучшение благосостояния граждан. Если не преодолеть возникший кризис, то все усилия по социально-экономическому реформированию будут тщетны и потеряют свой смысл.
Первые шаги, предпринятые в рамках модернизации правового государства, коснулись системы российского права, в частности, претерпел коренные изменения институт опеки и попечительства, который выступает защитником законных прав и интересов частично, ограничено или полностью недееспособных граждан.
Как показывает практика, данные изменения произошли не в том объеме, в котором данные нововведения вывели бы правовые механизмы осуществления опеки и попечительства на принципиально новый качественный уровень. В 90-е годы, когда формировалось законодательство Российской Федерации, основные положения, касающиеся органов опеки и попечительства, были перемещены из семейного законодательства в гражданское. После таких изменений появились новые нормы, касающиеся управления имуществом несовершеннолетнего (так называемое доверительное управление).
Говоря о настоящем времени, институт опеки и попечительства является комплексным институтом, деятельность которого включает в себя нормы семейного и гражданского законодательства, а также нормы административного и конституционного права, что способствует обеспечению защиты законных интересов и личных и имущественных прав незащищенных категорий граждан. Гражданским кодексом Российской Федерации статьями 32 и 33 регламентируются права и обязанности опекунов и попечителей. Опекуны наделены правом представлять законные интересы подопечных, совершать от их имени все необходимые юридические операции, в то время как попечители могут только дать согласие на осуществление сделок, которые частично или ограниченно недееспособные лица самостоятельно совершать не вправе [3]. При этом попечителям необходимо оказывать своим подопечным помощь в реализации ими своих прав и обязанностей, ограждать от негативного влияния третьих лиц (пункт 2 статьи 33 ГК РФ). Фактически попечитель осуществляет надзор за действиями подопечного, помогает ему принять верное решение, в то время как опекун совершает весь спектр действий подопечного (в деле осуществления им своих прав и обязанностей) [3].
Согласно статьи 34 Гражданского кодекса РФ органы опеки и попечительства отнесены к органам местного самоуправления. Создание, структура и функционирование данных органов регламентируется законодательством местного самоуправления. Законодательство субъектов РФ наделяет правомочиями определенное подразделение органов местного самоуправления, которое должно осуществлять деятельность по установлению опеки и попечительства, а также контролировать исполнение опекунами и попечителями своих обязанностей.
Назначение на роль опекуна или попечителя происходит после принятия главой местной администрации соответствующего акта (постановления, решения и т.п.), в котором должны быть соблюдены предусмотренные законом условия.
