Глава 1 Развитие и особенности правового статуса беженцев
1.1 Историко –правовые аспекты правового статуса беженцев
Каждое государство имеет свою историю, свои национальные проблемы в силу социально-экономического и политико-правового положения. История государства - это история различного рода конфликтов, где центральное место занимает человек, его судьба, его жизнь. Развитие международного гуманитарного права как отрасли права способствовало теоретическому осмыслению проблем, связанных с конфликтами, а именно актуализировало поиск путей оптимального разрешения конфликтов и защиты прав и интересов, прежде всего человека.
Опыт многих стран показывает, что для успешного решения проблем миграции требуется прямая или косвенная помощь государства в обустройстве мигрантов. Одновременно такая помощь является важнейшим регулятором направлений и объемов миграционных потоков. В России вследствие проходящего на протяжении столетий «разрастания» территории страны государственная миграционная политика всегда играла очень важную роль .
С октября 1917 года, в отличие от переселенческой политики прежних лет (допускавшей свободное переселение из любых местностей и участие самого переселяющегося в расходах и риске переселения), закон о социализации земли все бремя регулирования переселения возлагал на государство, оставляя за переселяющимися только выполнение плана. Так была произведена «национализация» переселенческого процесса .
С введением НЭП создались предпосылки для организации колонизационных мероприятий в новой трактовке. Ряд статей Земельного Кодекса, принятого в октябре 1922 года, были посвящены вопросу об открытии планового переселения. Кодекс устанавливал возможность предоставления государственных льгот плановым и внеплановым переселенцам, которые с разрешения переселенческих организаций поселялись на колонизуемых землях.
Постановлением ЦИК и СНК Союза СССР от 10 сентября 1926 года «О льготах крестьянскому населению по землеустройству и переселению», предусматривалось, что расходы по землеустройству беднейшей части крестьянского населения будут осуществляться за счет государства. Этим Постановлением вводились льготный переселенческий тариф, долгосрочный льготный кредит до 8 лет на землеустроительные работы, а также льготы переселенцам по обложению единым сельскохозяйственным налогом. Право пользования льготами предоставлялось только расселяющимся в соответствии с планами переселения и землеустройства, ежегодно устанавливаемыми декретом ВЦИК, и СНК РСФСР.
Послевоенное восстановление народного хозяйства, требовавшее концентрации усилий огромных масс трудящихся и эффективного использования рабочих рук, обусловило усиление организованных форм переселения, достигших в этот период своего пика. Формы организованного переселения включали: организованный набор рабочих, сельскохозяйственное переселение семей, общественные призывы молодежи, перевод на работу в другую местность - переселения имели четко выраженный трудовой характер.
Административные мероприятия регулирования миграционных процессов сопровождались мерами стимулирования. Они осуществлялись посредством системы льгот материального и нематериального характера. В послевоенный период, особенно в первые годы, льготы сыграли определенную роль в перераспределении населения в малообжитые районы, в районы активного промышленного освоения и восстановления разрушенного хозяйства. В то же время сила воздействия льгот на миграционные процессы не была постоянной, а менялась в зависимости от времени и места действия.
Значительные льготы предоставлялись переселяющимся в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности. Они регулировались многими нормативными актами, в числе которых Указы Президиума Верховного Совета СССР от февраля 1960 года и от 26 сентября 1967 года, упорядочивающие и расширяющие систему льгот для лиц, работающих в районах Крайнего Севера и местностях, приравненных к ним; Постановления Совета Министров СССР, устанавливающие порядок их применения.
Жилищные льготы переселенцам устанавливались постановлениями Совета Министров СССР от 19 августа 1982 года «О жилищно-строительной кооперации» и от октября 1985 г. «О мерах по обеспечению работников предприятий, учреждений и организаций, расположенных в районах Крайнего Севера и в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, жилой площадью в других районах страны».
Со временем стало очевидно, что ставка только на одни системы льгот, регулирующие переселение в районы Крайнего Севера (с учетом ограниченности выделяемых средств), не могла выполнить поставленные задачи. Фактическое прекращение действия системы льгот произошло вследствие всеобщего социально-экономического кризиса, начавшегося с распадом СССР сопровождающегося гиперинфляцией, сокращением производства. В условиях рыночной экономики системы льгот оказались неэффективны. В результате из малообжитых районов с севера начали возвращаться переселенцы к местам их прежнего проживания. Отсутствие комплексного подхода к формированию среды обитания человека как необходимого условия для создания постоянного населения в районах с экстремальными природными условиями предопределило такой итог политики освоения новых районов.
За последние годы в России принято и действует около 30 нормативно - правовых актов, направленных на оказание содействия различным категориям вынужденных мигрантов. Вместе с тем действующее законодательство охватывает не все виды миграционных потоков, не способствует выделению тех категорий мигрантов, процесс переселения которых в наибольшей степени нуждается в государственной поддержке и государственном регулировании. Вне рамок комплексного государственного регулирования остаются большая часть внутренних вынужденных мигрантов (северные, экологические мигранты, уволенные в запас военнослужащие в результате сокращения вооруженных сил, репрессированные народы), а также отдельные категории мигрантов, прибывающих из-за пределов России: репатрианты, добровольные переселенцы. При этом по своей масштабности эти потоки в последние годы превосходят вынужденных переселенцев и беженцев.
1.2 Конституционно-правовой статус беженцев в России
В законе РФ от 19 февраля 1993 года «О беженцах» беженцем признается лицо, которое не является гражданином Российской Федерации и которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений.
Беженцем не может быть признано лицо, совершившее преступление против мира, человечности, военное преступление или другое тяжкое преступление неполитического характера или же которое виновно в совершении деяний, противоречащих целям и принципам Организации Объединенных Наций; а также за которым компетентные власти государства, в котором оно проживало, признают права и обязательства, связанные с гражданством этого государства.
Законодательство также не допускает признания беженцами лиц, покинувших государство своего проживания по экономическим причинам либо вследствие голода, эпидемии или чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Признание лица беженцем осуществляется в порядке, определяемом Законом о беженцах. В нем предусматривается следующая последовательность стадий:
1) обращение с ходатайством о признании беженцем;
2) предварительное рассмотрение ходатайства;
3) принятие решения о выдаче свидетельства о рассмотрении ходатайства по существу либо об отказе в рассмотрении ходатайства по существу;
4) выдача свидетельства либо уведомления об отказе в рассмотрении ходатайства по существу;
5) рассмотрение ходатайства по существу;
6) принятие решения о признании беженцем либо об отказе в признании беженцем;
7) выдача удостоверения беженца либо уведомления об отказе в признании беженцем.
В разы чаще выдается документ о временном убежище на территории РФ. Однако и здесь мы наблюдаем некоторые проблемы. Во-первых, такой статус требует ежегодного продления, которое представляет собой весьма сложный и долгий процесс. К тому же, он предоставляет только легальное положение на срок действия документа, не включая в себя ни какую-либо финансовую помощь, ни предоставление жилья .
И самая главная проблема – вынужденным мигрантам часто просто отказывают в получении даже такого статуса, связывая это с «отсутствием гуманных оснований – реальной угрозы для жизни и свободы», даже несмотря на, к примеру, продолжающиеся обстрелы в родном населенном пункте беженца. К тому же, зафиксировано множество случаев, когда людей, воевавших против украинской армии в конфликте на Донбассе и проживающих затем в России, по истечении срока годности временного убежища и отказа в его продлении выдворяли в Киев, где их ждали суд и тюремное заключение . Это прямо противоречит тому, что в основе международной защиты прав беженцев стоит принцип, согласно которому ни один беженец, представивший веские доказательства против возвращения в страну происхождения, не может быть принужден к этому .
В подобных случаях помогает обращение в суд, но не все беженцы являются юридически грамотными и финансово обеспеченными для этого.
Поэтому подобные случаи должны тщательно контролироваться и, если нужно, пресекаться МВД РФ. Альтернативой всем перечисленным путям обретения легального статуса в РФ является классическая схема для всех иностранцев: оформление разрешения на временное проживание (РВП), затем получение вид на жительство (ВНЖ), и после этого – вступление в гражданство РФ. Сложности начинаются еще на первом этапе. Получить РВП можно только по особой квоте; без квоты могут получать только лица, состоящие в браке с гражданином РФ . При этом количество квот строго ограничено и на всех желающих их не хватает. Поэтому получить квоту достаточно сложно. Некоторые делают по 10 и более попыток . Учитывая это, беженцам приходится несколько лет сидеть «на пороховой бочке» в ожидании ее получения. При этом такой статус выдается сроком всего на три года, и если за этот период не удастся получить вид на жительство, придется проходить заново всю процедуру.
Представляется важным пересмотреть политику в отношении выдачи РВП. Согласно статистике, количество квот уменьшается с каждым годом, а количество желающих, особенно из стран постсоветского пространства, возрастает . Поэтому стоило бы рассмотреть вариант получения РВП другими путями без квот, или упрощенное получение квот хотя бы для приезжих из Ближнего Зарубежья. Если внедрить подобные изменения, существенно упадет уровень коррупции.
В среде мигрантов все осведомлены о том, что квоты довольно легко приобрести: в регионах цена на одного человека составляет 30 тыс. рублей, в Москве и области может доходить до 200 тыс. руб. Подобные скупки квот со стороны, как правило, обеспеченных мигрантов приводят к еще большему дефициту квот для беженцев, которые ограничены финансово. К тому же, сегодняшняя подобная практика способствует процветанию коррупции в миграционной сфере, а, как известно, Россия сегодня старается бороться с таким явлением. Именно поэтому так важно переработать закон о получении РВП. К слову, недавно даже президент РФ В.В. Путин заявил о необходимости убрать этап получения РВП в принципе и выдавать мигрантам сразу ВНЖ . Стоит обратить внимание и на тот немаловажный факт, что, к примеру, при эвакуации из зон военных конфликтов играет роль человеческий фактор и многие просто забывают свои документы, без которых в дальнейшем не могут легально оформиться в России, а восстановить их в консульствах иностранных государств таким беженцам во многих случаях невозможно. Тот факт, что беженцу сложно получить легальный статус в РФ даже несмотря на достаточное обоснование, не дает ему возможности легально работать, полноценно получать медицинскую помощь, устраивать детей в образовательные учреждения, что приводит к росту коррупции и числа нелегальных заработков.
Именно поэтому на сегодняшний день требуется откорректировать миграционное законодательство.
В целях помощи соотечественникам из постсоветских стран следует внести изменения в Федеральный закон о беженцах в части определения понятия «беженец», а также пересмотреть политику в отношении получения и продления разрешения на временное проживание и документа о предоставлении временного убежища.
1.3 Понятие и особенности правового статуса беженцев в зарубежных странах: международно-правовой статус
Развал Советского Союза привел к тому, что за последние 30 лет во многих новообразованных постсоветских странах возникли национальные и территориальные конфликты, некоторые из которых даже переросли в военные столкновения. Следствием этого стало то, что базовые права и свободы мирного населения перестали соблюдаться, что вызвало поток беженцев в ближайшую мирную страну – Российскую Федерацию. Одной из проблем вынужденных мигрантов из Ближнего Зарубежья, которой не существовало до 1991 года, стало гражданство, вернее, его отсутствие. Беженцы без российского гражданства весьма ограничены в своих правах, в возможностях экономической и социальной адаптаций, они сталкиваются со множеством проблем, связанных с определением их правового статуса.
Согласно Федеральному закону «О беженцах», вынужденные мигранты, которые не имеют российского гражданства, могут претендовать на статус беженца либо на временное убежище. Лица со статусом беженца имеют право на проживание в специальных учреждениях и предоставление пособий. При этом претенденты на этот статус должны доказать, что они подвергались насилию, преследованию или существовала реальная опасность их преследования и членов их семей . Что интересно – факт наличия вооруженных конфликтов и войны в государстве предшествующей резиденции не является достаточным основанием для предоставления статуса. Именно поэтому лишь единицы вынужденных мигрантов из постсоветских стран получают его. Следовательно, понятие «беженец» нуждается в корректировке.
В соответствии с Решением Экономического суда СНГ № С-1/14– 96 «О толковании понятий «беженец», «мигрант», «вынужденный переселенец» понятие «беженец» в нем дополнено такими новыми признаками, как жертва вооруженного и межнационального конфликтов, жертва преследования по признаку языка . Это как раз те признаки, которыми обладают беженцы из стран ближнего зарубежья, и которых нет в Федеральном законе РФ. Поэтому официальное понятие «беженец» не является полным и не соответствует современным реалиям миграционных процессов в странах бывшего СССР, и поэтому так мало беженцев не признаются таковыми на территории РФ.
При корректировке закона в пользу более расширенного толкования понятия «беженец» такая проблема исчезнет, и больше людей из постсоветских стран смогут получить легальный статус и социальную защиту от государства.
Интересно, что в Европейском Союзе получил развитие так называемый институт вспомогательной (дополнительной) защиты, где разрабатываются новые международные документы, развивающие и уточняющие положения Конвенции 1951 г. о статусе беженцев, формально не подпадающих под ее действие («де-факто беженцы») . Можно было бы попробовать внедрить подобный опыт и в миграционном законодательстве РФ.
Глава 2 Проблемы реализации конституционно-правового статуса беженцев
2.1 Порядок признания и утраты правового статуса беженцев
Признание лица беженцем осуществляется в порядке, определяемом настоящим Федеральным законом «О беженцах» от 19.02.1993 №4528-1.
Признание лица беженцем предусматривает:
1) обращение с ходатайством о признании беженцем;
2) предварительное рассмотрение ходатайства;
3) принятие решения о выдаче свидетельства о рассмотрении ходатайства по существу (далее - свидетельство) либо об отказе в рассмотрении ходатайства по существу;
4) выдачу свидетельства либо уведомления об отказе в рассмотрении ходатайства по существу;
5) рассмотрение ходатайства по существу;
6) принятие решения о признании беженцем либо об отказе в признании беженцем;
7) выдачу удостоверения беженца либо уведомления об отказе в признании беженцем.
3. Решение о выдаче свидетельства или о признании беженцем либо решение об отказе в рассмотрении ходатайства по существу или об отказе в признании беженцем принимается по итогам анкетирования лица, оформления опросного листа на основе проведения индивидуальных собеседований, а также по результатам проверки достоверности полученных сведений о данном лице и прибывших с ним членах семьи, проверки обстоятельств их прибытия на территорию Российской Федерации и оснований для их нахождения на территории Российской Федерации, после всестороннего изучения причин и обстоятельств, изложенных в ходатайстве. В целях уточнения сообщенных лицом фактов допускается проведение дополнительных собеседований.
Лицо, ходатайствующее о признании беженцем и находящееся на территории Российской Федерации, в соответствии с законодательством Российской Федерации проходит процедуру идентификации личности, включая обязательную государственную дактилоскопическую регистрацию, по месту подачи ходатайства.
4. Признание беженцами лиц, являющихся членами одной семьи, осуществляется в отношении каждого члена семьи, достигшего возраста восемнадцати лет, с учетом обстоятельств, предусмотренных подпунктом 1 пункта 1 статьи.
В случае отсутствия обстоятельств, предусмотренных в подпункте 1 пункта 1 статьи 1 настоящего Федерального закона, в отношении одного из членов семьи, достигшего возраста восемнадцати лет, в целях обеспечения воссоединения семьи данный член семьи с его согласия также признается беженцем.
