1 Источник административного права: понятие, основные признаки и система источников
1.1 Понятие и основные признаки источника права
Источники административного права - это внешние формы выражения административно-правовых норм. В практическом варианте имеются в виду юридические акты различных государственных органов, содержащие такого рода правовые нормы, т.е. нормативные акты.
Многообразие административно-правовых норм предполагает и многообразие содержащих и выражающих их источников. К их числу относятся следующие:
1. Конституция Российской Федерации, многие из норм которой имеют прямую административно-правовую направленность. Это, например, конституционные нормы: закрепляющие основные права, свободы и обязанности граждан, реализация которых осуществляется преимущественно в сфере государственного управления (статьи 22, 24, 25, 27, 30 - 35); определяющие основы формирования и деятельности органов исполнительной власти (статьи 77, 110 - 117); разграничивающие предметы ведения и полномочия между федеральными органами и органами субъектов Федерации (статьи 71 - 73) .
Вместе с тем источниками административного права являются конституции республик, входящих в состав Российской Федерации; уставы (основные законы) краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.
2. Законодательные акты Российской Федерации, а также ее субъектов. Наибольшее значение при этом имеют законы Российской Федерации, поскольку они содержат административно-правовые нормы, действие которых распространяется и на ее субъекты. В качестве примера можно назвать Федеральные законы: от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации"; от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с последующими изменениями и дополнениями).
В настоящее время законодательная форма источников административного права значительно расширена. Соответственно, административно-правовые нормы могут найти свое выражение и в законодательных актах представительных органов всех субъектов Федерации.
3. Нормативные указы Президента Российской Федерации (статья 90 Конституции России), а также утверждаемые его указами положения о федеральных органах исполнительной власти.
Принципиальное значение имеют Указы Президента Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 года № 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти"; Указ Президента Российской Федерации от 7 сентября 2010 года № 1099 "О мерах по совершенствованию государственной наградной системы Российской Федерации"; Указ Президента Российской Федерации от 15 мая 2018 года № 215 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" и другие.
Источниками административного права являются и указы высших должностных лиц субъектов Российской Федерации.
4. К числу источников административного права относятся также нормативные постановления Правительства Российской Федерации (статья 115 Конституции России). К ним, в частности, относятся Постановление Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 года № 432 "О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом"; распоряжение Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2011 года № 646-р "О создании федерального государственного казенного учреждения "Федеральное управление накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих" и другие.
Источниками административного права могут быть также нормативные постановления правительств (администрации) субъектов Федерации.
5. В межотраслевом и отраслевом масштабе в качестве источников административного права служат нормативные акты федеральных министерств, служб и агентств Российской Федерации, а также исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации.
6. Источниками административного права являются также нормативные акты представительных и исполнительных органов местного самоуправления в случае наделения этих органов законом необходимыми государственными полномочиями (статья 132 Конституции России).
7. Наконец, источниками административного права можно назвать внутриорганизационные нормативные акты руководителей государственных корпораций, концернов, объединений, предприятий и учреждений, например правила внутреннего трудового распорядка.
1.2 Система источников российского административного права.
Критерием, на основании которого происходит разграничение источников административного права и источников иных отраслей права, является предмет административно-правового регулирования. Если нормы источников права регулируют общественные отношения, возникающие в административно-публичной сфере, то такие источники права являются источниками административного права, независимо от их отраслевой принадлежности. В связи с этим источники административного права в зависимости от их отраслевой принадлежности делятся на следующие виды: 1) собственно источники административного права; 2) источники иных отраслей права, содержащие нормы права, регулирующие общественные отношения в административно-публичной сфере.
Учеными-административистами предпринимаются попытки классификации источников административного права. Ю.А. Тихомиров предлагает оригинальное деление всех форм административного права в зависимости от характера и объема содержащихся в них административно-правовых норм. К первой группе источников (так называемых "собственных источников административного права") он относит источники "только административного права", которые исходят лишь от его субъектов и являются основными административно-правовыми средствами (например, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, акты правительства и министерств). Ко второй группе источников административного права он причисляет те источники, которые создают субъекты конституционного и других отраслей права и регулируют административно-правовые отношения (например, федеральные законы о культуре, об образовании).
К первой подсистеме (собственно источники административного права) Ю.А. Тихомиров причисляет административно-правовые концепции и идеи; нормативные административно-правовые акты органов исполнительной власти федерального и субъектового уровней; нормативные правовые акты государственных корпораций, акционерных обществ и иных хозяйственно-управленческих объединений; акты государственных учреждений и организаций, унитарных предприятий; административные соглашения или договоры; технико-юридические нормы; административный обычай. Вторая подсистема источников административного права, по его мнению, состоит из норм Конституции России, конституций (уставов) субъектов Федерации; законов Российской Федерации и ее субъектов; указов Президента Российской Федерации; решений судебных органов; международно-правовых актов.
Другими учеными источники административного права классифицируются по самым различным критериям: по видам нормативных правовых актов, содержащих административно-правовые нормы; по видам государственных органов, создающих административно-правовые нормы; по территориальному признаку, то есть по распространению действия источника; по юридической силе. Так, в зависимости от территории распространения все источники административного права можно разделить на федеральные, субъектовые и местные. На основании такого критерия, как юридическая сила, можно выделить подсистему законов (подсистемы конституционных и обычных (текущих) законов) и подсистему подзаконных актов, формирующих в результате своей взаимосвязи и взаимодействия систему административного законодательства . В ряде случаев расхождения при описании источников административного права объясняются характером издания, особенностями авторской позиции. Также имеющиеся разногласия вызваны дискуссионностью вопроса о реальном существовании отдельных источников административного права. В силу чего теория источников административного права требует дальнейшего пересмотра и разработки.
Источники административного права, на наш взгляд, можно классифицировать по различным основаниям: по форме; по юридической силе; по субъектам создания (источники, созданные органами законодательной (представительной) власти; источники, созданные органами исполнительной власти; источники, созданные органами судебной власти); по регулируемому объему публичного управления (общие и относящиеся к отдельным институтам); по сфере действия (международные, федеральные, субъектовые, муниципальные, локальные); по кругу лиц, на которые они распространяются (общие, распространяющиеся на всех субъектов и специальные, распространяющиеся на отдельные категории субъектов); по практической значимости (основные и вспомогательные , то есть дополняющие, уточняющие и конкретизирующие уже имеющиеся действующие нормы); по признаку характерности для российской правовой системы (традиционные (нормативный правовой акт, административный договор) и нетрадиционные (юридическая практика, международный договор, правовая доктрина)); по действию источников во времени (срочные и бессрочные); в зависимости от их отраслевой принадлежности (собственно источники административного права и источники иных отраслей права, содержащие нормы права, регулирующие общественные отношения в административно-публичной сфере); по способу их признания государством (формальные, де-юре признаваемые государством (нормативный правовой акт), и фактические, де-факто признаваемые государством, используемые в практике государственных органов (общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры России, административные нормативные правовые договоры, судебные решения и доктрина административного права)); в зависимости от способа происхождения: (установленные государством и санкционированные им); в зависимости от содержания (источники административного права, содержащие классические нормы-правила, и источники административного права, содержащие неклассические нормы, т.е. дефинитивные и декларативные нормы и нормы-принципы).
Представляется необходимым более подробно рассмотреть классификацию источников административного права по следующим критериям: 1) в зависимости от способа их признания государством; 2) в зависимости от способа происхождения; 3) в зависимости от содержания.
Остановимся на классификации источников административного права в зависимости от первого критерия. Обозначим существующие в правовой науке подходы относительно данного вопроса. Одними учеными, в частности Ф.М. Гаджиновой, высказывается мнение, что для источника права необходимо его официальное признание со стороны государства в качестве такового. Другие ученые полагают, что можно признавать источниками права все формы выражения норм права, даже если государство формально не признает их в качестве источников права, но фактически обеспечивает реализацию содержащихся в них норм права. В связи с этим О.Н. Бибик разделяет источники права на следующие виды: а) формальные, закрепленные государством в таком качестве, и признаваемые им; б) фактические, признаваемые государством и используемые в практике государственных органов.
По мнению Н.Н. Вопленко, все источники права делятся на установленные государством (исходящие от государства и выражающие его волю) и санкционированные им (приобретающие юридическую силу с согласия государства). К формам права, установленным государством, он относит нормативные правовые акты. Формами права, санкционированными государством, являются: нормативные договоры, правовые обычаи, юридическая практика, правовая доктрина, акты общественных объединений, религиозные нормы. В юридической науке обозначено несколько способов санкционирования социальных норм: правоприменительный, законодательный, ведомственный, опосредованный и прямой, "молчаливый" и так далее. Санкционированием источников права могут заниматься как правотворческие органы, так и правоприменительные (например, высшие судебные инстанции), а также участники договорных отношений. В этих случаях государство "допускает", "не возражает", признает возможность использования определенных стандартов в качестве источников права. Таким образом, субъектами, санкционирующими источники административного права, могут быть органы исполнительной и законодательной власти, судебные органы и участники договорных отношений.
С учетом анализа вышеизложенных подходов можно утверждать, что источниками административного права следует считать любые источники вне зависимости от способа их признания в этом качестве. На наш взгляд, источники административного права по способу их признания государством можно разделить на следующие виды: 1) формальные, де-юре признаваемые государством; 2) фактические, де-факто признаваемые государством, используемые в практике государственных органов. В зависимости от способа происхождения выделяются следующие виды источников административного права: 1) установленные государством (нормативные правовые акты), санкционированные государством законодательно (общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры России, административные нормативные правовые договоры) и 2) санкционированные государством правоприменительным способом (судебные решения, доктрина административного права).
Далее перейдем к классификации источников административного права в зависимости от второго критерия. Ввиду отсутствия четкого представления о феномене естественного права, о его природе, структуре, содержании, нет четкости и в понимании его форм и порождающих его источников права . Естественное право, в отличие от позитивного, по мнению М.Н. Марченко, "это в основе своей никак не объективированное и формально не организованное право. Составляющие его содержание принципы, требования, идеи и другие им подобные естественно-правовые компоненты отнюдь не выступают в каком бы то ни было упорядоченном, систематизированном, формально организованном виде. Основной формой их осуществления изначально является устная, в организационном отношении неупорядоченная, "стихийная" или "полустихийная" форма" . Формально-организованный, упорядоченный характер естественное право приобретает при объективации его положений позитивным правом.
Все источники объективного и субъективного естественного права подразделяются на первичные и вторичные. К первичным источникам естественного права относятся материальные условия жизни отдельных людей и всего человеческого сообщества (материальный источник), а также сама жизнедеятельность человека в окружающей материальной среде как разумного существа (биологический источник). В качестве вторичных источников рассматривается социальная среда (социальный источник), в исторических пределах которой человек живет.
С учетом данных замечаний обозначим собственную позицию по данному вопросу. На наш взгляд, содержание источников административного права составляют не только классические нормы-правила, но и имеющие доктринальное происхождение дефинитивные и декларативные нормы и нормы-принципы.
В зависимости от содержания можно выделить следующие виды источников административного права: 1) источники административного права, содержащие классические нормы-правила, устанавливающие общеобязательные правила поведения, рассчитанные на многократное применение и обеспеченные мерами государственного принуждения (имеют классическую логическую структуру: гипотеза, диспозиция, санкция); 2) источники административного права, содержащие неклассические нормы, то есть имеющие доктринальное происхождение дефинитивные и декларативные нормы и нормы-принципы (не имеют классическую логическую структуру).
Таким образом, источники административного права по способу их признания государством можно разделить на следующие виды:
1) формальные, де-юре признаваемые государством (нормативный правовой акт, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры России, административные нормативные правовые договоры);
2) фактические, де-факто признаваемые государством, используемые в практике государственных органов (судебные решения, доктрина административного права).
В зависимости от способа происхождения выделяются следующие виды источников административного права:
1) установленные государством (нормативные правовые акты);
2) санкционированные государством законодательно (общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры России, административные нормативные правовые договоры);
3) санкционированные государством правоприменительным способом (судебные решения, доктрина административного права).
В зависимости от содержания можно выделить следующие виды источников административного права:
1) источники административного права, содержащие классические нормы-правила, устанавливающие общеобязательные правила поведения, рассчитанные на многократное применение и обеспеченные мерами государственного принуждения (имеют классическую логическую структуру: гипотеза, диспозиция, санкция);
2) источники административного права, содержащие неклассические нормы, то есть имеющие доктринальное происхождение дефинитивные и декларативные нормы и нормы-принципы (не имеют классическую логическую структуру).
2 Особенности отдельных видов источников
административного права
2.1 Административный договор как институт административного права.
Принятие Конституции России, закрепление в ней принципов правового и социального государства и переход к рыночной системе хозяйствования коренным образом повлияли на развитие теории и практики отечественного административного права. На смену преобладавшей в советский период модели "полицейского" государства пришла концепция социального государства, а именно государства публичных служб.
При рассмотрении института административного договора в российской правовой науке и законодательной практике принципиальным является вопрос о его включении в систему источников административного права, что неразрывно связано с особенностями правовой природы административного договора. С точки зрения традиционного подхода, получившего широкое распространение в советский период, в качестве главного источника административного права выделяют акты государственных органов. Форма государственного акта, как правило, содержащего одностороннее властное волеизъявление публичного субъекта, полностью соответствует концепции административных правоотношений как отношений исключительно власти-подчинения. Административный договор, в свою очередь, выходит за рамки вышеназванного подхода, поскольку позволяет рассматривать субъектов административного права в горизонтальной плоскости в качестве равноправных участников правоотношения.
В итоге административный договор долгое время не признавался самостоятельной административно-правовой формой регулирования властных отношений, поскольку не соответствовал распространенному пониманию сущности вертикальных отношений власти-подчинения - неравенству сторон.
Одновременно по мере развития рыночной экономики и становления гражданского общества в Российской Федерации управленческая деятельность государственных органов перестала носить исключительно властный характер. Усложнение социально-экономических общественных связей породило потребность в появлении новых форм правового регулирования, в том числе в области административного права. Определение административных правоотношений как исключительно отношений власти-подчинения стало слишком узким и перестало учитывать все многообразие возникающих административных отношений.
Все большую значимость приобретают институты взаимодействия органов государственной власти с гражданами и организациями, одним из которых и является институт административного договора. Он, в свою очередь, требует пересмотра концепции административного права, поскольку подразумевает возможность существования горизонтальных административных правоотношений. Противники данной теории указывают, что горизонтальные договорные отношения в административном праве невозможны в силу отсутствия юридического равенства сторон.
Однако отрицание существования административного договора противоречит объективно существующим формам отношений между государственными органами и частными лицами, в первую очередь в сфере предоставления публичных услуг, которая постепенно приобретает все более значимую роль в условиях взаимодействия государства и гражданского общества. Например, Л.А. Мицкевич считает, что "административные договоры появляются с нарастанием демократических процессов в обществе как следствие развития позитивного (предоставляющего публичные услуги гражданам) государственного управления и являются формой управленческого взаимодействия органов государства с институтами гражданского общества и гражданами, которых государство признает равными партнерами, субъектами, а не объектами государственного управления".
Кроме того, современная доктрина административного права признала возможность существования диспозитивных административно-правовых норм в определенных областях административного права (например, при регулировании сферы оказания государственных услуг). В этом смысле административный договор, основываясь на императивных положениях административного законодательства, содержит диспозитивные административно-правовые нормы. Отношения, регулируемые административным договором, находятся в публичной плоскости и складываются в сфере деятельности государственных органов в процессе управления, что опровергает аргумент о том, что нормы административного договора имеют исключительно гражданско-правовую природу.
Ключевыми признаками административного договора являются: 1) обязательное участие в административном договоре государственного органа или субъекта, имеющего делегированные публичные полномочия; 2) предмет административного договора носит организационно-управленческий характер и обеспечивает реализацию публичного интереса; 3) правовой основой для административного договора являются нормы административного права; 4) предусмотрены специальные механизмы, закрепляющие контрольно-надзорные полномочия публичного участника административного договора; 5) юридическая ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение административного договора может быть как гражданско-правовой, так и административной.
Одновременно договорная форма данного института порождает в теории и на практике проблему отграничения административного договора от гражданско-правовых договоров. Однако не стоит забывать, что договор является общеправовой категорией и не исчерпывается отраслью гражданского права, хотя преимущественно и возобладает в ней. Так, А.Ф. Васильев полагает, что это опосредует возможность существования договорных механизмов в любых сферах общественных отношений, в том числе и в отраслях российского публичного права.
