Глава 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА
1.1 Понятие, структура, классификация проектов государственно-частного партнерства
Вопросы о понятии, структуры и классификации ГЧП являются дискуссионными, т.к в настоящее время отсутствует единая трактовка такого сложного понятия, как «государственно-частное партнерство». Различные толкования ГЧП в отечественной экономической теории и практике М.В. объясняет рядом обстоятельств :
1. Неопределённость границ и размытость предмета, а так же ограниченность нормативной базы, определяющей такой сложный феномен партнерства.
2. ГЧП выступает в настоящее время как относительно новое явление.
Партнерство - это форма сотрудничества, а сам термин «государственно-частное партнерство» является дословным переводом англоязычного термина PPP и достаточно широко употребляется во всем мире для любых разновидностей сотрудничества государственной власти и частного бизнеса. Его основополагающей чертой является сбалансированность интересов и прав, отмеченных в соответствии с Федеральным законом для привлечения депозита и предоставление органами местного самоуправления доступности товаров, услуг и повышения качества работы.
Л.Н. Албастова и С.Л.В практике мирового хозяйства понятие государственно-частное партнерство трактуется многозначно :
1. Как схему отношений государства и бизнеса, которая используется в качестве инструмента международного, национального, регионального, муниципального, городского, социального и экономического развития;
2. Как конкретные проекты, которые реализуются совместно государственными органами и частными компаниями на объектах государственной собственностью.
Определения понятия ГЧП, возникшие до выхода 224- ФЗ, различные трактовки понятия ГЧП как представителей российской науки, так и иностранных деятелей, и международных организаций:
1. Варнавский В.Г. считал, что ГЧП представляет собой юридически закрепленную форму взаимодействия между государством и частным сектором в отношении объектов государственной и муниципальной собственности, а также услуг, исполняемых и оказываемых государственными и муниципальными органами, учреждениями и предприятиями, в целях реализации общественно значимых проектов в широком спектре видов экономической деятельности.
2. По мнению Резниченко Н.В. ГЧП представляет собой долгосрочный взаимовыгодный контракт между государственным органом власти и частным сектором, представленный специальной управляющей компанией, с целью создания общественной инфраструктуры и/или оказания на ее основе услуг, в котором:
- используются материальные и нематериальные ресурсы государственного и частного секторов;
- разделяются риски, обязанности, права, а также выгоды между государством и частным сектором;
- требования к результату определяются государством.
3. Бочаров А.А. . считает, что государственно-частное партнерство представляет собой юридически закрепленную, предполагающую соинвестирование и разделение рисков систему отношений между государством и муниципалитетами, с одной стороны, и гражданами и юридическими лицами — с другой, возникающую при реализации проектов, предметом которых выступают объекты государственной и муниципальной собственности, а также услуги, оказываемые государственными и муниципальными органами, организациями, учреждениями и предприятиями.
4. Большаков М. определил, что ГЧП — это эффективный механизм разного уровня, обладающий значительным организационно-экономическим потенциалом как при привлечении долгосрочных инвестиций в масштабные территориально-отраслевые проекты, так и при последующей эксплуатации возведенной производственной и социальной инфраструктуры.
Определение термина согласно работам Варнавского и Резниченко можно считать обобщающим и наиболее часто используемым, в нем присутствует отражение ключевых, неотъемлемых характеристик государственно-частного партнерства ( долгосрочность, взаимовыгодность, легальность), позволяющие в совокупности отграничить ГЧП от иных форм взаимодействия государства и частного предпринимательства.
Согласно ст.3 Федерального закона "О государственно-частном партнерстве, муниципально- частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" от 13.07.2015 №. 224- ФЗ( далее – Федеральный закон№224- ФЗ), государственно-частное партнерство- это юридически зарегистрированный на определенный срок договор, основанный на объединении ресурсов, определении рисков сотрудничества публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны. Осуществляется на базе соглашения о государственно-частном партнерстве с установлением законных интересов и прав сторон соглашения .
Таким образом, нужно отметить, что все вышеуказанные определения понятия ГЧП, так или иначе, предполагает выполнение обязательных условий: определение и установление четких сроков действия соглашений, распределение рисков и ответственности между партнерами.
Основополагающими принципами являются наличие конкурентной среды и долгосрочность заключаемых контрактов. Но так же необходимо добавить еще одну черту, которая вместе с вышеуказанными принципами составляет единую совокупность понятия ГЧП – направление на общественно значимые цели.
Для установления совокупного представления о понятии государственно-частное партнерство необходимо произвести последовательный анализ составляющих данного понятия, проанализировать классификацию участников.
В соответствии со статьей ст.3 Федерального закона №224- ФЗ можно рассмотреть возможных участников со стороны государства:
1. Российская Федерация (от имени которой выступает Правительство РФ, уполномоченный Правительством РФ федеральный орган государственной власти);
2. Субъект РФ (от имени которого выступает высший исполнительный орган региона, уполномоченный им региональный орган исполнительной власти);
3.Муниципальное образование (от имени которого выступает глава муниципального образования, уполномоченный им орган местного самоуправления)
В качестве частного партнера выступают исключительно российские юридические лица, иностранные организации могут участвовать лишь косвенно( через консорциумы либо через создаваемые российские юридические лица).
Стоит так же отметить, что государственные а так же муниципальные унитарные предприятия и учреждения, хозяйственные товарищества и общества, хозяйственные партнерства и некоммерческие организации, организованные в форме фондов не могут участвовать на стороне частного партнера и не могут им быть.
Анализируя работу российских научных исследователей (Н.К. Родионова, В.Б. Варнавского, О. Вильямсона, Д. Гримси, Н.В. Резниченко, С.А. Карпова), новаторские способности и эффективное управление. При этом внедряются новшества в технологиях, налаживаются связи с поставщиками и подрядчиками, что повышает спрос высококвалифицированных работников на рынке труда.
Государство же обеспечивает правомочия собственности, предоставляет всевозможные гарантии и льготы, а также финансовые ресурсы, развивая при этом свои основные функции – контроль, регулирование, соблюдение общественных интересов.
Основными государственными обязательствами являются: предоставление имущества, предназначенное для осуществления деятельности, предусмотренной соглашением и принятие в собственность объектов соглашения от частного партнера. Дополнительные государственные обязательства (в соответствии с действующим законодательством) предоставить частному партнеру необходимые средства для исполнения соглашения: государственные гарантии, льготы и иные преимущества в пределах своей компетенции, бюджетные средства в целях оплаты товаров, работ, услуг или иной осуществляемой частным партнером деятельности .
Важными являются вопросы о том, каким должен быть частный партнер, а также каким требованиям он должен соответствовать.
Самое главное, это иметь в наличии необходимые в соответствии с законодательством Российской Федерации лицензии и разрешения на осуществление отдельных видов деятельности, за исключением случаев, если их получение допускается только после заключения соглашения. Во-вторых, это отсутствие задолженности и штрафных санкций не раньше чем за один месяц до представления заявки на участие в конкурсе (в соответствии со ст.6 ФЗ № 224), а так же неприменении наказания в виде административного приостановления деятельности юридического лиц. В-третьих, отсутствие решения арбитражного суда о возбуждении дела о банкротстве .
Итак , частный сектор должен исполнять свои обязательства своими силами согласно договоренности, но он имеет право привлекать третьи лица, если это допускается условиями соглашения, но при этом он несет ответственность за действия третьих лиц.
Но в то же время представители публичного партнера не вправе вмешиваться в осуществление деятельности частного партнера, разглашать сведения конфиденциального характера либо государственную тайну. Проверка условий соглашения оформляется актом о результатах контроля. Он подлежит размещению Правительством в течении пяти дней с даты указания данного документа на официальном сайте.
Доступ к данному акту предоставляется в течение срока действия конвенции и после дня окончания его срока исполнения в течение трех лет.
Рассматривая механизм взаимодействия государственно-частного партнерства, необходимо отметить, что государство является заказчиком услуг. Итак, публичный партнер объявляет конкурс, который может быть открытым и закрытым.
В ситуации проведения открытого конкурса публичный партнер распространяет документацию на официальном сайте «Интернет», объявляет информацию о проведении торгов в срок, не превышающий пяти дней со дня утверждения.
Требуется обратить внимание, что основным принципом взаимодействия государственно-частного партнерства является его открытость и доступность информации, за исключением государственных тайн и других охраняемых законом тайн. Так же публичный партнер составляет конкурсную комиссию (не менее пяти человек), и вместе они обязаны на основании подачи заявлений любого заинтересованного лица предоставлять ему конкурсную документацию в порядке и в определенные сроки.
Заключение составляется по итогам конкурса, затем между публичным партнером и частным сектором заключается концессионное соглашение.
Следует отметить, что классификация проектов государственно-частного партнерства, можно отметить, что их достаточно много и целесообразно проводить разделение по следующим основаниям: по степени значимости выделяются ( федерального, межрегионального, регионального и муниципального уровня); по источникам финансирования (за счет бюджетных средств, средств Инвестиционного фонда, собственных средств частных компаний и т.д.); по форме взаимоотношения между государством и бизнесом (на основе государственного контракта, в рамках концессионного соглашения,в рамках сервисных контрактов и т.д.); по срокам реализации ( краткосрочный- до 3 лет, среднесрочный от 3 до 5 лет, долгосрочный от 5 лет), по степени завершенности ( завершенные и незавершенные) к незавершенным относятся проекты, находящиеся в фазе разработки или реализации, не дошедшие до стадии завершения; по комплексности( локальный или приоритетный и комплексный) локальный -это отдельно взятый проектв рамках ГЧП, входящий в комплексный проект или программу; и конечно же по отраслевой (в сфере ЖКХ — передача муниципального жилищного фонда на обслуживание коммерческой фирме, создание управляющих компаний в сфере управления и обслуживания жилищного фонда; обеспечение жилого сектора теплом и горячей водой; - социальная сфера — создание социально-реабилитационного центра для несовершеннолетних; сотрудничество в области образования; - транспорт — строительство автодороги; организация пассажирских перевозок; - недвижимость — строительство гостиницы; программа « Жилье — молодым»; - экология и благоустройство — реконструкция территории городского сада; сооружение набережной; реконструкция площади) .
Проанализировав вышесказанное, можно сделать вывод, что ГЧП является совокупностью форм взаимодействия государства и бизнеса для эффективного решения общественных задач на взаимовыгодных условиях. Участниками партнёрства являются государство (РФ, субъект РФ, муниципальное образование) и частный партнер (юридические лица) .
Таким образом, на основе вышеизложенного анализа можно константировтаь, что обобщить проекты ГЧП по различным, самым распространенным классификационным признакам. Классификацию проектов можно строить по разным основаниям, в том числе и исходя из форм и моделей ГЧП, но стоит отметить, что законченной классификации вряд ли можно добиться, т.к. один и тот же проект может входить в разные типологические группы, и даже более чем в две, все зависит от того, какой его признак в конкретном случае принят во внимание.
1.2 Основные модели и формы партнерства
Взаимодействие государства и частного партнера исполняется в различных формах своего проявления и в различных сферах производственно-хозяйственной деятельности. Исходя из поставленных целей и характера задач, которые нужно решить для достижения конечной цели, все множество проектов партнерства бизнеса и государства можно разделить на отдельные модели. В Российской практике принято употреблять термин модель, в зарубежной – механизм ГЧП. Модель ГЧП можно охарактеризовать, как конкретный проект ГЧП, возникший в результате законной и прозрачной процедуры отбора соответствующих участников ГЧП со стороны частного бизнеса для решения конкретных задач экономической политики государства .
Исследователи считают, что понятие модель ГЧП отображает целевую направленность проекта и включает в себя широкий диапазон методов и форм объединения усилий партнеров. Стоит отметить, что в отечественной практике употребляется понятие модели государственно-частного партнерства, а в зарубежной – механизмы. Федеральный закон № 224 не указывает конкретные форм механизма ГЧП, в связи с чем, актуальной считается классификация форм и моделей, опубликованных исследователями до вступления в силу Федерального Закона №442.
Актуальной является классификация форм и моделей.
В зависимости от цели ГЧП, по мнению М.С. Айрапетян следует выделить :
1) Организационные модели, которые не предполагают значимого внедрения в отношения собственности. Взаимодействие частного инвестора и публичного сектора осуществляется посредством привлечения «третьих лиц», делегирования отдельных задач, контрактных обязательств, а также уделяется внимание возможностям передавать инфраструктурные объекты во внешнее управление. В качестве примера можно привести такую форму ГЧП, как концессия.
2) Модели финансирования – данные модели представлены такими формами ГЧП, как аренда, все виды лизинга и др.
Следует отметить, что модели ГЧП обладают характерными чертами, схожими с проектным финансированием .
М.Е Коновалова выделяет пять видов моделей:
1) Модель оператора – наиболее широко распространенная модель, одной из характеристик которой является четкое разделение ответственности между партнерами с сохранением контролирующей функции государства.
2) Модель кооперации – используется в некоторых случаях, где конкретные услуги не совсем четко определены, в связи с чем их трудно выделить отдельными объектами амортизационных отчислений и налогообложения.
3) Модель концессии – модель ГЧП, которая действует в отраслях с продолжительным сроком реализации проектов, а также в тех конкретных случаях, где передача прав собственности частному партнеру исключается по правовым или политическим соображениям.
4) Договорная модель, как правило, используется в энергетической отрасли, в которой вложения в первую очередь направляются на снижение текущих издержек.
Это позволяет внедрять новую технику и эффективные технологии, создавать новые предприятия, повышать квалификацию работников.
В классификации моделей государственно-частного партнерства, согласно работе можно выделить следующие его формы :
– контракты- это административный договор, заключенный между органом местного самоуправления и частным партнером и направленный на осуществление функций общественно важных сфер деятельности;
– аренда - это передача государственного имущества во временное пользование и владение, так же она может предполагать выкуп государственного или муниципального имущества;
– концессия- это одна из главных форм государственно-частного партнерства, которая направлена на эволюцию социально значимой инфраструктуры или осуществление видов деятельности для защиты общественных интересов, при которой частный сектор( концессионер) развивает сам объект концессии и тем самым получает доходы от его использования, а государственный сектор (концедент) соблюдает права собственности и контроля над объектом концессии.
– соглашения о стандартизации продукции проявляются подобными концессионным договорам, но в отличие от них предполагают разделение произведенной концессионером продукции между государственным и частным партнером
– договоры об общем сотрудничестве, в рамках которых государство соглашается на постоянное участие в административно-хозяйственной и инвестиционной деятельности общего предприятия в зависимости от доли в акционерном или уставном капитале.
В России существуют следующие формы государственно-частного партнерства, предусмотренные Федеральным законом :
– контракты на выполнение работ , поставки продукции для государственных нужд и оказание услуг ;
– лизинг- это вид деятельности по приобретению имущества и передаче его на основании соглашения;
– соглашения о разделе продукции;
– создание совместных государственно-частных предприятий;
– концессия и технопарки;
– использование средств Инвестиционного фонда РФ;
В мировой практике включает множество различных форм, в Российской федерации законодательно выделены две формы государственно-частного партнерства — это концессионное соглашение (является основной) и соглашение ГЧП.
Необходимо отметить, что обозначая типовые формы и модели государственно-частного партнерства, мы вносим упорядоченность в сферу применения инструментария взаимодействия и выстраивания отношений между бизнес-структурами и государством. Это позволяет определить роль и место каждого участника в процессе осуществления проектов, а так же выявить несоответствия в законодательной базе.
Каждый участник проекта вносит свой вклад в развитие общего проекта. Например, бизнес обеспечивает финансовыми ресурсами и профессиональным уровнем исполнения обязательных условий . Для реализации проектов могут вводится " ноу-хау" в технологиях и способах управления, таким образом налаживаются связи с поставщиками и подрядчиками, что опять же повышает спрос высококвалифицированных работников в той или иной сфере
Заинтересованность государства состоит в том, что оно может переложить часть своих расходов по содержанию и инвестированию имущества на частный сектор. Так же стоит отметить, что за счет арендных платежей государственные структуры получают дополнительный источник доходов. В случае нарушения договора все риски разделяются между государством и бизнесом в пропорциях, согласно взаимным договоренностям, зафиксированным в соответствующих контрактах и договорах.
Таким образом, исходя из вышеизложенного, представляется возможным сделать вывод, что государственно-частное партнерство может быть самым разнообразным по форме и моделям. Следует отметить, что существует некоторая сложность в их классификации, так как каждый исследователь объясняет данные понятия, опираясь на ранние исследования по указанной теме, а также исходя из собственного мнения. Тем не менее, основные модели и формы ГЧП являются схожими как России, так и за рубежом.
Итак, основными моделями являются: модели оператора, кооперации, концессии, лизинга и договорная модель. Понятие модели ГЧП отражает целевую направленность проекта и характеризуется как конкретный проект партнерства.
В отечественной практике употребляется понятие модели государственно-частного партнерства, а в зарубежной – механизмы. Формы: контракты, аренда, концессия, различные соглашения и договоры между партнерами.
?
Глава 2. РАЗВИТИЕ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В РОССИИ
2.1 Мировой опыт функционирования государственно-частного партнерства
Проекты государственно-частного партнерства в своих различных формах активно набирают популярность во многих странах в качестве реализации новых объектов инфраструктуры. Выбор главного направления зависит от уровня социально-экономического развития. А разнообразие форм, моделей и сфер использования государственно-частного партнерства превращают все в универсальный механизм решения многих поставленных задач.
Государственно-частного партнерства разных стран во всем мире можно разделить на три ступени( рис.2).
Первая ступень включает в себя разработку стандартов и законодательной базы, находятся на начальном уровне развития. К ней относятся страны: Венесуэла, Бразилия, Мексика, Чили. Участники стремительно пытаются развивать направление, но возникают множество проблем: Например, механизмы ГЧП партнерства до сих пор не проработаны должным образом на законодательном уровне. В Мексике и Чили первыми применили схему финансирования социально значимых объектов с привлечением частного сектора.
Следует отметить, что, например, в Чили для развития ГЧП были созданы все необходимые предпосылки, включая разработку законодательной базы, предоставление льготных условий и иных стимулов частным инвесторам, действие механизма по урегулированию возникающих споров и др.
Кроме вышеназванных государств на сегодняшний день ГЧП осваиваются Бразилией и Венесуэлой.
Общая заинтересованность стран региона подтверждается политикой Рио Групп, деятельность которой направлена на создание программы развития инфраструктуры в Латинской Америке с применением схемы ГЧП.
На второй ступени находятся большинство развитых европейских стран а так же США, Япония, Канада. Например, особенностью французской модели развития ГЧП является то, что государство с целью привлечения частных инвесторов к государственным проектам формирует так называемые сообщества, обязательным условием формирования которых является доля государства в уставном капитале от 50 до 85 %. Особенность использования механизма состоит в том, что частный капитал не ограничивается территориально.
Рис. 2. Кривая развития ГЧП
Таким образом, принять участие в реализации проекта могут даже инвесторы, выходящие за пределы того региона, на чьей территории создано предприятие. Такая тактика объясняет вступление французских компаний в число лидеров среди зарубежных фирм. Франция активно использует в практике государственно-частного партнерства концессии, которые очень отличаются от англо-американской модели целым рядом характеристик. К примеру, по законодательству Франции приватизация запрещена концессионером передающему в концессию государственного имущества, а также предполагается комплексная характеристика концессии, когда концессионеру поручается и разработка концессии, и реализация мероприятий, которые необходимы для модернизации инфраструктурных объектов и их эксплуатации.
На высшей ступени находятся: Великобритания, Австралия, Ирландия. Они являются лидерами и обладают значительным опытом в управлении проектами и привлечении инвесторов, в том числе в региональную инфраструктуры. К примеру, британское правительство выделяет некоторые основные формы партнерства государства и частного бизнеса. , акционирование – это передача государственной собственности в руки частного бизнеса, при котором образуются смешанные предприятия или продаются части акций государственной компании.
Второе , частная финансовая инициатива – это заключение долгосрочных соглашений между публичным и частным секторами на финансирование, строительство, эксплуатацию и управление объектов государственной собственности;
Третье , аутсорсинг – это передача бизнесу некоторых государственных функций .
Необходимо отметить, что одной из особенностей британской модели государственно-частного партнерства является свобода выбора договорной формы для каждого. Однако не все инвестиционные проекты могут быть отнесены к ГЧП: существует определенный алгоритм и ряд требований, основные положения которых регулируются Регламентом государственных закупок
Рис.3.Количество соглашений ГЧП в мире по странам за 2017 г.
На рисунке 3 отмечены количество соглашений государственно-частного партнерства в 2017 году.
Таким образом, практика мирового опыта ГЧП показывает, что Европа характеризуется достаточно богатыми устоями привлечения частного сектора к объектам государственного строительства. Концепцией последних лет стала реализация программ с участием представителей малого и среднего бизнеса. Такие возможности предоставляются главным образом на муниципальном уровне, т.к. доход проектов здесь относительно дешевле.
