ГЛАВА 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕЖИМА ЧРЕЗВЫЧАЙНОГО ПОЛОЖЕНИЯ
1.1. Чрезвычайное положение как особый административно-правовой режим: понятие и признаки
Понятие, сущность и содержание чрезвычайного положения следует разграничивать с подобным подходом к понятию военного положения, являющегося другой формой особого правового режима, применение которого также предусмотрено законодательством Российской Федерации. В то же время ФКЗ от 30.05.2001 №3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» наряду с ФКЗ от 30.01.2002 №1-ФКЗ «О военном положении» является одним из основных, вокруг которого формируется система чрезвычайного законодательства Российской Федерации. Поэтому между ними есть не только противоположные, но и объединяющие их черты.
Чрезвычайное положение представляет собой одну из разновидностей особых правовых режимов, устанавливаемых в соответствии с введением в действие предусмотренного Конституцией России ФКЗ от 30.05.2001 №3-ФКЗ «О чрезвычайном положении».
Чрезвычайное положение - это особый правовой режим деятельности органов государственной власти, допускающий введение ограничений правосубъектности физических и юридических лиц под угрозой усиления юридической ответственности в соответствии со статьей 56 Конституции Российской Федерации в качестве временной меры . Она создана исключительно для обеспечения безопасности и защиты конституционного строя государства, а также интересов личности и общества.
В соответствии с содержанием Конституции Российской Федерации все правовые отношения, связанные с функционированием специальных правовых режимов, регулируются федеральными конституционными законами. Однако, исходя из принципа системности чрезвычайного законодательства, различные аспекты реализации положений федеральных конституционных законов «О чрезвычайном положении» и «о военном положении» находят отражение и в текстах других федеральных законов. Это положение ни в коей мере не противоречит требованиям Конституции Российской Федерации. Например, тексты более чем 20 федеральных законов содержат статьи, предусматривающие специфику их действий в условиях чрезвычайного положения .
Основаниями введения режима могут быть:
- попытки насильственного изменения конституционного строя, массовые беспорядки, сопровождающиеся насилием, межнациональные конфликты, блокада отдельных местностей, угрожающая жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности государственных институтов;
- стихийные бедствия, эпидемии, эпизоотии, крупные аварии, ставящие под угрозу жизнь и здоровье населения и требующие проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ.
1.2. Правовое регулирование административно-правового режима чрезвычайное положение
В Конституции Российской Федерации определено, что чрезвычайное положение может вводиться при наличии обстоятельств и в порядке, установленном федеральным конституционным законом. Применение правового института чрезвычайного положения осуществляется в условиях, при которых «жизнь нации находится под угрозой», когда нормализовать обстановку обычными мерами невозможно.
В соответствии со статьей 88 Конституции Российской Федерации Президент в случаях и порядке, предусмотренных Федеральным конституционным законом Российской Федерации от 30.05.2001 №3-ФКЗ «О чрезвычайном положении», вводит на территории Российской Федерации или в ее отдельных округах чрезвычайное положение с немедленным сообщением в Совет Федерации и Государственную Думу. Указ президента о введении этого режима подлежит утверждению Советом Федерации.
Обстоятельствами, которые могут вызвать необходимость введения чрезвычайного положения, являются либо чрезвычайные обстоятельства социально-политического и криминального характера (попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления), либо аварии, опасные природные явления, катастрофы, стихийные и иные бедствия, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийноспасательных и других неотложных работ, которые приводят к возникновению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, чрезвычайных экологических ситуаций, в том числе эпидемий и эпизоотий .
В период действия режима чрезвычайного положения основным методом регулирования общественных отношений является публично-правовой, при этом приоритетом пользуются государственно-административные правоотношения, носящие вертикально-властный характер.
Рекомендации о порядке объявления чрезвычайного положения международными организациями (Международный Комитет по правоохранительной деятельности и правам человека Ассоциации международного права) заключаются в следующем:»... из двух политических органов (т. е. высших-законодательной и исполнительной власти) основная ответственность за объявление чрезвычайного положения лежит на законодательной власти» .
Кодексом РФ об административных правонарушениях регулируется административная ответственность за нарушение требований режима чрезвычайного положения (ст. 20.5 КоАП РФ) и влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пятисот до одной тысячи рублей или административный арест на срок до тридцати суток; на должностных лиц - от одной тысячи до двух тысяч рублей или административный арест на срок до тридцати суток .
Указом Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения на период действия рассматриваемого режима определяются вводимые ограничения. В зависимости от оснований введения режима чрезвычайного положения могут быть применены различные дополнительные временные меры.
Исходя из содержания чрезвычайного законодательства Российской Федерации, только президент страны имеет право своим указом объявить чрезвычайное положение. Руководители органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации этим правом не обладают. Порядок издания и утверждения такого указа в силу его исключительности содержит определенные упрощенные элементы порядка принятия Федерального закона. Прежде всего, это выражается в обязательном утверждении указа Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
В указе должны быть указаны обстоятельства, послужившие основанием для его введения, перечень и пределы чрезвычайных мер, и исчерпывающий перечень ограничений прав и свобод граждан, определены государственные органы, ответственные за осуществление чрезвычайных мер и пределы их полномочий, границы территории действия чрезвычайного положения, время вступления указа в силу, а также продолжительность введения этого режима.
Указ доводится до сведения населения через средства массовой информации. На период действия чрезвычайного положения могут устанавливаться:
особый режим въезда и выезда и ограничение свободы передвижения по территории его действия;
усиленная охрана общественного порядка и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения;
запрещение проведения массовых мероприятий;
ограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра.
При введении чрезвычайного положения, вызванного социально-политическими причинами, дополнительно могут быть введены следующие меры:
1) комендантский час, запрещающий появление в определенное время в общественных местах без специальных пропусков и документов, удостоверяющих личность;
2) ограничение свободы печати и выступлений в средствах массовой информации путем осуществления цензуры. Также допускаются временный запрет печатной продукции, временное изъятие звукоусиливающих технических средств и множительной аппаратуры;
3) приостановление после предупреждения деятельности политических партий, общественных объединений, которые своей работой препятствуют нормализации обстановки;
4) ограничение или запрещение продажи оружия, ядовитых веществ, спиртных напитков и др.
При введении чрезвычайного положения в случае стихийных бедствий, аварий и катастроф могут применяться и другие меры: эвакуация населения; введение карантина, специального порядка распределения продовольствия; изменение режима работы предприятий; мобилизация трудоспособного населения для ликвидации последствий чрезвычайной ситуации.
Так, в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя могут устанавливаться определенные ограничения прав и свобод граждан с указанием пределов и сроков их действия.
В районах, объявленных чрезвычайным положением, характер и полномочия органов государственной власти определяются в зависимости от причин его введения. В некоторых случаях действующая система органов исполнительной власти наряду с их полномочиями может быть наделена дополнительными полномочиями, определяемыми чрезвычайным положением. В других, более социально опасных ситуациях могут быть введены новые формы правления. В этом случае, прежде всего, исполнительная власть может быть непосредственно подчинена президенту страны или органу, назначенному президентом (статья 16 Закона). Во-вторых, могут быть специально созданы временные структуры (администрации, штабы). Им будут делегированы все или часть полномочий органов государственной власти (Статья 17) .
В исключительных случаях, когда вводится чрезвычайное положение по основаниям, указанным в пункте «а» статьи 4 закона, министру внутренних дел и директору ФСБ России может быть поручено создание совместного оперативного штаба и назначение коменданта территории режима.
Установленные административные органы вправе издавать обязательные приказы и распоряжения по вопросам обеспечения чрезвычайного положения.
В случае создания специальных органов управления полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления могут быть временно ограничены либо приостановлены Президентом страны.
Все предприятия, учреждения, общественные объединения и граждане обязаны выполнять приказы и распоряжения органов власти, управляющих территорией режима. Несоблюдение их влечет за собой юридическую ответственность.
Этому вопросу уделяется большое внимание в административно-правовой литературе. Необходимо четко различать чрезвычайное положение, при котором угроза безопасности государства исходит от внутренних социальных конфликтов, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, и военную ситуацию, призванную обеспечить вооруженную защиту государства от внешней агрессии .
По нашему мнению, И. Л. Петрухин предложил ввести в научный оборот новое понятие – «социальная катастрофа» - как основу для введения чрезвычайного положения. Она включает в себя сочетание не только природных, техногенных и биологических факторов, но и социальных катастроф. В широком смысле понятие социальной катастрофы означает: резкий спад производства, гиперинфляцию, голод, снижение рождаемости, массовую миграцию населения, «утечку мозгов», напряженность или апатию в обществе и т. д .
Для осуществления единого управления силами и средствами, обеспечивающими режим чрезвычайного положения, указом Президента Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом назначается комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение.
Недостатком в правовом регулировании деятельности сил и средств, используемых в обеспечении режима чрезвычайного положения, является то, что функции и задачи комендатуры, как органа, выполняющего свои задачи самостоятельно, либо выполняющего их в структуре органов особого управления территорией, в настоящее время не определены в федеральных законах и иных правовых актах .
Проводимые исследования свидетельствуют о том, что отсутствие нормативной правовой базы, регулирующей деятельность комендатуры территории, на которой введено чрезвычайное положение, негативно сказывается и на вопросах подготовки органов государственной власти к действиям в рассматриваемых условиях, и может повлиять на непосредственное выполнение задач по обеспечению мероприятий чрезвычайного положения. Именно на комендатуру в период введения чрезвычайного положения будут возлагаться полномочия по организации действий в целях устранения обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, обеспечения безопасности жизни и здоровья людей, общественной безопасности.
Таким образом, правовое регулирование режима чрезвычайного положения осуществляется на основе Конституции РФ и федерального конституционного законодательства. Введение режима чрезвычайного положения возможно только Указом Президента РФ и никакими иными правовыми актами. Ответственность за нарушение данных норм урегулирована КоАП РФ.
?
ГЛАВА 2. ПРИМЕНЕНИЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРИНУЖДЕНИЯ В УСЛОВИЯХ ЧРЕЗВЫЧАЙНОГО ПОЛОЖЕНИЯ
2.1. Виды и основания применения мер административного принуждения при чрезвычайном положении
В юридической литературе административное принуждение определяется неоднозначно, с различными акцентами в его сущностной характеристике.
Е.В. Павлова, например, так определяет административное принуждение: «совокупность правовых мер воздействия, применяемых к физическим, должностным и юридическим лицам во внесудебном и судебном порядке в целях недопущения наступления негативных последствий, предупреждения и пресечения административных правонарушений и выполнения предписаний, регламентированных нормами административного и административно-процессуального права» .
В частности, Д.Н. Бахрах, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов трактуют административное принуждение как особый вид правового принуждения, состоящий в применении субъектами публичной функциональной власти установленных нормами административного права принудительных мер в связи с неправомерными действиями .
М.И. Жумагулов административное принуждение трактует как вид правового государственного принуждения, заключающийся в применении в судебном либо во внесудебном, предусмотренном законом порядке уполномоченными должностными лицами государственных органов (иными уполномоченными законом лицами), закрепленных нормами административного права мер психического либо физического воздействия в отношении граждан и организаций с целью обеспечения реализации функций государственного управления .
Весьма характерно определяет административное принуждение В.А. Мельников. По его мнению, административное принуждение – это метод воздействия государства на субъекты права, заключающийся в причинении им каких-либо правоограничений в форме применения прямо предусмотренных нормами административного права мер в связи с правонарушением (или объективно-противоправным деянием, содержащим в себе признаки состава правонарушения) или в связи с иной государственной необходимостью путем возложения на субъектов права индивидуальным правовым актом управления дополнительной юридической обязанности либо лишения (ограничения на использование) уже имеющихся у них прав .
И.В. Максимов указывает, что административное принуждение не всегда связано с совершением административного правонарушения. Автор характеризует его как «определенный административным законодательством вид государственного принуждения уполномоченными на то органами (должностными лицами) физических и юридических лиц ввиду совершения ими правонарушения либо в условиях общественной, государственной необходимости для эффективного и оперативного достижения исключительно позитивно-значимых (общественно полезных) целей» .
Проанализировав существующие в административно-правовой науке точки зрения, можно выделить ряд общих, наиболее существенных особенностей, присущих именно административному принуждению:
1) это специфическое воздействие государства на субъектов права в сфере государственного управления;
2) применяется как к физическим, так и к юридическим лицам;
3) осуществляется посредством психического, физического или иного определенного законом воздействия на сознание и поведение людей;
4) носит правоограничительный характер, выраженный либо в возложении на субъекта права дополнительной юридической обязанности, либо в лишении (ограничении) имеющегося у него права;
5) меры административного принуждения могут устанавливаться только нормативными правовыми актами - законами, указами, постановлениями, издаваемыми органами законодательной и исполнительной власти;
6) применяется в целях прекращения правонарушений и наказания правонарушителей, а также в целях обеспечения общественной безопасности, когда наступление чрезвычайных обстоятельств определяет необходимость применения принуждения и при отсутствии правонарушения.
7) применяется лишь уполномоченными на тo органами и должностными лицами, круг которых строго определен нормативно-правовыми актами;
8) применяется только к конкретным субъектам права, т.е. оно персонифицировано;
9) применяется как в судебном, так и во внесудебном порядке (только при наличии специальных полномочий) .
Цели административного принуждения можно сформулировать следующим образом:
1) предупреждение правонарушений и наступления иных вредных последствий, не связанных с правонарушением;
2) пресечение правонарушений;
3) восстановление нарушенного состояния;
4) наказание (ответственность) правонарушителя .
Вопросы классификации мер административного принуждения в условиях ЧП относятся к числу актуальных проблем, подходы к решению которых неоднократно выступали предметом научных исследований.
В первых источниках, акцентируется внимание на классификации мер административного принуждения по: цели воздействия: административно-предупредительные, административно-пресекательные меры и меры административной ответственности (А.П. Алехин, Ю.М. Козлов); основаниям применения: административного пресечения, восстановления и ответственности (Д.Н. Бахрах); по назначению: меры, применяемые в силу государственных нужд (реквизиция), контрольно-предупредительные меры (регистрация, осмотр объектов, запрещение деятельности и т. д.), меры пресечения административных правонарушений, меры процессуального обеспечения (В.М. Манохин). В других – в качестве самостоятельных выделены следующие группы признаков: субъект (адресат), в отношении которого они применяются; время действия ограничений; отраслевая принадлежность норм, регулирующих их применение; юридическая сила правовых актов; вид прав, свобод и законных интересов, которые ограничиваются .
К дополнительным критериям классификации относят: предметную направленность (в сфере охраны общественного порядка и обеспечения безопасности граждан; в области ограничения, запрета или изменения хозяйственной деятельности организаций) ; стадии развития чрезвычайных обстоятельств (возникновение и введение режима ЧП, обострение, ликвидация последствий); характер чрезвычайного обстоятельства, ставшего поводом для введения режима ЧП (социального, техногенного, природного характера) .
Следует раскрыть основания и цели применения каждого вида мер административного принуждения.
1. Предупредительные меры административного принуждения.
- основанием применения, как правило, не является нарушенное правило поведения, а такие обстоятельства, которые диктуют законодательную необходимость должностному лицу государственного органа на их осуществление (проверка документов, удостоверяющих личность, досмотр пассажиров, их ручной клади и багажа на железнодорожном, водном или воздушном транспорте, метрополитене в целях изъятия вещей и предметов, запрещенных для перевозки транспортными средствами и т.д.);
2. Меры административного пресечения образуют вторую группу мер административного принуждения.
- основанием применения таких мер выступает необходимость пресечения противоправного поведения - совершение административного правонарушения или преступления (например, применение огнестрельного оружия и специальных средств).
3. Меры административной ответственности (наказания)
- основанием применения является совершение административного правонарушения.
Правовым основанием применения мер административного принуждения в чрезвычайном положении выступают Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. № 1 — ФКЗ «О военном положении», федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3 — ФКЗ «О чрезвычайном положении», федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68 — ФЗ «О защите населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера», федеральный закое от 6 марта 2006 г. № 35 — ФЗ «О противодействии терроризму», КоАП РФ и изданные на основе перечисленных нормативных правовых актов Указы Президента о введении военного или чрезвычайного положения, решения уполномоченных органов государственной власти и должностных лиц о введении режима контртеррористической операции или установления режима функционирования органов управления и сил РСЧС.
Таким образом, меры административного принуждения, применяемые в условиях ЧП, могут быть классифицированы по различным основаниям. Основными среди них являются: субъекты, к которым они применяются; цели применения; вид ограничиваемых прав, свобод и законных интересов; предметная направленность. В качестве дополнительных критериев классификации нами предложены: полнота тех или иных ограничений и необходимость применения техники, специальных средств и оборудования. Законодатель также выделят общие и дополнительные меры и временные ограничения (вводимые в зависимости от конкретных обстоятельств ЧП), большинство из которых, регулируются нормами административного права.
2.2. Особенности и проблемные вопросы применения мер административного принуждения при чрезвычайном положении
Исходя из приведенной классификации видов и оснований применения мер административного принуждения при чрезвычайном положении, следует выделить ряд проблемных аспектов, которые требуют разработки и внедрения в правоприменительную практику:
- целесообразно выделить самостоятельную группу мер принуждения, которые могут применяться к несовершеннолетним, что позволит избежать нарушения прав данной категории лиц;
- в настоящий момент меры административного принуждения находят свое отражение в огромном количестве законодательных актов, а процессуальные аспекты применения этих мер содержатся в иных правовых актах, чаще носящих подзаконный характер. Думается данное обстоятельство негативно влияет и на правоприменительную деятельность и не позволяет самим гражданам ориентироваться в этом массиве норм, с целью отстаивания своих прав и свобод;
- основания для применения мер административного принуждения должны бить четкими и понятными, исключающими расширительного толкования, что в свою очередь исключит коррупционную составляющими при их применении .
Проблема ограничения прав и свобод в период действия особых правовых режимов была восполнена С.В. Пчелинцевым , в монографии которого представлено теоретическое осмысление оснований, целей, пределов и критериев ограничения прав и свобод человека и гражданина в таких условиях. «Сущность ограничений прав и свобод граждан в условиях особых правовых режимов, по его мнению, заключается в приостановлении действия ряда прав и свобод как меры временного характера, применяющейся в виде законодательно установленных ограничений и запретов совершения определенных действий, введении дополнительных обязанностей и выражающейся в сокращении (сужении) общего объема прав и свобод граждан, затрагивающих их статус.
В настоящее время перед правовой системой России встает проблема создания действенного правового инструментария подобных ограничений, направленного на сохранение правового статуса граждан и обеспечение запрета ограничения основных прав и свобод в период действия чрезвычайных ситуаций при неукоснительном соблюдении норм международного права.
Проблема применения мер административно-правового принуждения, особенно в условиях специальных административно-правовых режимов, носит комплексный характер. На законность, обоснованность и эффективность применения мер принуждения влияют многочисленные факторы, среди которых назовем:
- уровень законодательной регламентации мер административного принуждения;
- уровень ведомственной регламентации;
- состояние и структура органов исполнительной власти, реализующие меры административного принуждения;
- уровень административного, судебного и прокурорского надзора за применением мер административного принуждения.
Действующее российское чрезвычайное законодательство рассчитано на уже возникшую чрезвычайную ситуацию, а не на ее предупреждение, то есть из сферы правового регулирования практически выпало состояние угрозы для общественной безопасности. Исключение составляют уровни готовности и реагирования, предусмотренные ФЗ «О защите населения от чрезвычайных ситуаций» и Указом Президента РФ «О порядке установления уровней террористической опасности», предусматривающих принятий дополнител
