ГЛАВА 1. ОСНОВЫ И ОСОБЕННОСТИ ОСУЩЕТСВЛЕНИЯ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1.1 Понятие, этапы и участники бюджетного процесса
Бюджетный процесс с точки зрения финансового права – это регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению, рассмотрению и утверждению, исполнению бюджетов и контролю за их исполнением.
Бюджетный процесс в России является сложным, всеобъемлющем и многофакторным процессом, который отражает взаимодействие различных уровней государственной власти при работе над бюджетом. В настоящее время, в экономиках стран активно происходят качественные преобразования, которые обуславливают возникновение изменений в финансовом законодательстве, а также в рамках бюджетного процесса.
На данный момент в России существуют следующие стадии бюджетного процесса:
? составление проектов бюджетов;
? рассмотрение и утверждение бюджетов;
? исполнение бюджетов;
? контроль над исполнением бюджетов.
В России, в 2020-м году, рассмотрение и утверждение проекта федерального бюджета осуществлялось в сроки с 30-го сентября по 15 октября . Проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, в котором содержатся основные характеристики бюджета, вместе с необходимыми документами и материалами направляется Правительством РФ в Государственную Думу не позднее 1 октября текущего года. Одновременно с этим Правительство РФ также вносит в Государственную Думу: проект федерального закона о бюджетах государственных внебюджетных фондов РФ на очередной финансовый год и плановый период; проект федерального закона о страховых тарифах на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний на очередной финансовый год и плановый период. Стоит отметить, что Центральный банк РФ в тот же срок представляет в Государственную Думу проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на очередной финансовый год и плановый период.
После того, как проект федерального закона о федеральном бюджете внесён в Государственную Думу, Совет Государственной Думы направляет его в Комитет по бюджету, который уже выдаёт заключение о соответствии представленных документов и материалов. Далее, Совет Государственной Думы может принять законопроект, либо возвратить его на доработку в Правительство РФ, которое в десятидневный срок обязано предоставить все доработанные соответствующие документы обратно в Государственную Думу. В случае принятия проекта Совет Государственную Думу направляет законопроект в течение 3 дней: Совету Федерации, Счетной Палате РФ, субъектам права законодательной инициативы, Комитетам Государственной Думы.
В Государственной Думе законопроект рассматривается в трёх чтениях в течение 60 дней . Сначала, за 10 дней, Профильные комитеты Государственной Думы на основе докладов различных органов власти выдают заключения о принятии или отклонении законопроекта, а Комитет по бюджету уже выдаёт сводное заключение. В первом чтении Государственной Думы рассматриваются основные характеристики федерального бюджета, его концепция, после чего законопроект принимается в данном чтении, либо отклоняется. В последнем случае возможны сразу три варианта развития событий:
1) Законопроект отправляется в согласительную комиссию и в срок 10 дней исправляется и направляется Правительством РФ в Государственной Думы;
2) Законопроект возвращается на доработку в Правительство РФ, и в течение 20 дней возвращается в Государственной Думы, после чего в срок 10 дней подлежит повторному рассмотрению;
3) Встаёт вопрос о доверии Правительству РФ, после чего вновь сформированное Правительство в срок 30 дней обязано разработать новый законопроект .
Во время второго чтения рассматриваются текстовые статьи проекта федерального закона о федеральном бюджете, а также приложения к нему. На этом этапе субъекты права законодательной инициативы вносят свои правки, после чего Комитет по бюджету в течение 10 дней формирует сводные таблицы и направляет их в Профильные комитеты. Далее они рассматриваются в Профильных комитетах, и результаты обратно возвращаются в Комитет по бюджету, который выносит их на рассмотрение в Государственной Думы.
В третьем чтении рассматривается ведомственная структура расходов федерального бюджета.
Принятые материалы направляются Государственной Думе в течение 5 дней в Совет Федерации, который в течение 14 дней выносит решение одобрения, либо неодобрения законопроекта. В первом случае, в течение 5 дней законопроект направляется Президенту, который его подписывает и обнародует. В другом случае, Согласительная комиссия в течение 10 дней выносит на повторное рассмотрение Государственная Дума согласованный законопроект, который потом направляется в Совет Федерации. Таким образом, происходит организация второго этапа бюджетного процесса в России .
Таким образом, выделив основные стадии бюджетного процесса, состоящего из составления проектов бюджетов, рассмотрение и их утверждения, исполнения, стоит отметить, что бюджетный процесс в России является сложным, всеобъемлющем и многофакторным процессом, который отражает взаимодействие различных видов государственной власти при работе над бюджетом. В настоящее время, в экономиках стран активно происходят качественные преобразования, которые обуславливают возникновение изменений в финансовом законодательстве, а также в рамках бюджетного процесса.
1.2 Сущность бюджетного процесса
В рамках бюджетного процесса имеется несколько ключевых понятий. Понятие бюджетного года — это календарный год, который состоит из 12-ти месяцев, начинается с 1 января и завершается 31 декабря. Лимиты бюджетных обязательств прекращают свое действие 31 декабря, принятие денежных обязательств после 25 декабря не допускается, подтверждение денежных обязательств должно быть заверено органом, исполняющим бюджет 28 декабря. Счета, используемые для исполнения бюджета завершаемого года, подлежат закрытию в 24 часа 31 декабря.
Бюджетный период — это время, в течение которого проходят все стадии бюджетного процесса. В соответствии с Бюджетным кодексом, бюджетный период составляет 3 года. Соотношение бюджетного периода и бюджетного года: бюджетный период более широкое понятие, чем бюджетный год, бюджетный год равен всего одной стадии бюджетного периода.
Каждый год изменяются потребности в денежных средствах каждой республики, области и других субъектов РФ, органов местного самоуправления в зависимости от того, каким образом будет развиваться хозяйство и социальная сфера данной территории в следующем году. Но порядок, предполагающий последовательность стадий составления, рассмотрения, утверждения бюджета, исполнения бюджета, составления, рассмотрения и утверждения отчета об исполнении бюджета, остается неизменным.
Основные задачи бюджетного процесса заключаются в следующем:
1. максимальное выявление всех материальных и финансовых резервов в целях устойчивого экономического роста;
2. определение доходов бюджета по отдельным налоговым и другим платежам, а также общего объема в соответствии с прогнозами и федеральными целевыми программами;
3. установление расходов бюджета по целевому назначению, а также общего объема, исходя из потребности бесперебойного финансирования всех мероприятий общегосударственного значения, предусмотренных бюджетом;
4. осуществление бюджетного регулирования в целях сбалансированности бюджетов разного уровня путем перераспределения источников доходов государства между ними;
5. контроль за финансовой деятельностью юридических лиц и доходами отдельных граждан при выполнении ими налоговых обязательств .
Однако особенности бюджетного процесса определяются формами правления и государственного устройства страны. В государствах с федеративной формой устройства основные требования к бюджетному процессу излагаются в нормативных актах страны, тем самым закрепляется единство бюджетного процесса.
Так в Российской Федерации в формулировке принципа единства бюджетной системы упоминается единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, ведения бюджетного учета и составления бюджетной отчетности. С другой стороны, принцип самостоятельности бюджетов закрепляет за органами государственной власти и органами местного самоуправления право и обязанность самостоятельно осуществлять бюджетный процесс. С учетом распределения бюджетных полномочий получается, что Российская Федерация устанавливает основы бюджетного процесса и отвечает за его реализацию на федеральном уровне, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования только реализуют бюджетный процесс на своем уровне .
Все эти принципы в той или иной мере присущи и бюджетному процессу. Однако некоторые из них имеют в бюджетном процессе свою интерпретацию и, кроме того, бюджетному процессу присущи также свои собственные признаки. То есть в основе организации бюджетного процесса лежат определенные признаки, соблюдение которых дает возможность правильно и в сроки, установленные законодательством, составить, утвердить и исполнить бюджет.
Последовательность вступления в бюджетный процесс органов исполнительной и представительной власти. Стадии бюджетного процесса делятся примерно поровну между органами исполнительной власти (они составляют проект бюджета и исполняют бюджет) и представительной власти (они рассматривают и утверждают проект бюджета и после исполнения бюджета, рассматривают и утверждают отчет об исполнении бюджета - в этом и выражается последовательность).
Ежегодность бюджета – бюджет должен быть утвержден до начала планируемого бюджетного года. Кроме того, ежегодность дает возможность более точно выявить тенденции рыночного развития, более подробно учесть происходящие изменения в темпах роста производства, внутреннего валового продукта, национального дохода, курса рубля и т.д.
Публичность и гласность - имеет особое значение, т.к. бюджетный процесс, процедура абсолютно публичная и гласная, бюджет обсуждается в представительных органах открыто, освещается в СМИ, существует необходимость опубликовать закон «О бюджете» того или иного уровня, а также закон «Об исполнении бюджета» того или иного уровня. Гласным должно быть и отклонение бюджета. В случае принятия решения об отклонении проекта бюджета или о неутверждении отчетов об исполнении бюджетов в средствах массовой информации должны быть опубликованы необходимые сведения о причинах принятия такого решения .
И специализация бюджетных показателей, которая основана на бюджетной классификации, на документе, который группирует все доходы и расходы бюджета по определенным основаниям. В состав бюджетной классификация РФ входят:
? классификация доходов бюджетов РФ;
? классификация расходов бюджетов РФ;
? классификацию источников финансирования дефицитов бюджетов;
? классификацию операций публично-правовых образований.
Специализация показателей бюджета осуществляется на всех стадиях бюджетного процесса. Бюджетная классификация — специальный юридический акт, существующий в основе всей бюджетной деятельности финансовых органов. Следует иметь в виду, что бюджетная классификация имеет значение не только для процессуальных норм бюджетного права, но и лежит в основе материальных норм бюджетных права.
Также существуют и другие трактовки принципов бюджетного процесса, например, А. С. Нешитой выделяет следующие основные принципы организации бюджетного процесса:
? единство и полнота охвата всех доходов и расходов бюджета, которые состоят в том, что бюджетная система России должна объединять все бюджетные доходы и расходы в федеральном бюджете, территориальных бюджетах и местных бюджетах в соответствии с законодательством;
? реальность планируемых бюджетных доходов, которая достигается как обоснованием размеров всех источников доходов, так и социально-экономическим обоснованием расходов бюджетов;
? гласность и публичность разработки проектов и утверждения бюджетов выражаются в том, что на всех стадиях бюджетного процесса проектные показатели подвергаются всестороннему обсуждению;
? соблюдение бюджетной классификации выражается в том, что при организации бюджетного процесса следует руководствоваться единой бюджетной классификацией на всех уровнях бюджетной системы;
? периодичность бюджетов, которая заключается в ежегодном составлении бюджета на календарный финансовый год;
? отражение в бюджете на очередной финансовый год социально-экономической политики, изложенной в Бюджетном послании Президента Российской Федерации .
1.3 Стадии бюджетного процесса
В соответствии с законодательно утвержденным определением бюджетного процесса и разграничением функций между участниками бюджетного процесса можно выделить в нем четыре стадии:
I – составление проектов бюджетов;
II – рассмотрение и утверждение проектов бюджетов;
III – исполнение бюджетов, контроль за их исполнением, осуществление
бюджетного учета;
IV – составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности.
I стадия
Составление проекта бюджета — первая стадия в бюджетном процессе. Целью данной стадии бюджетного процесса является подготовка реального, экономически обоснованного проекта бюджета. Правовые основы составления проектов бюджетов определены в ст. 169 -184 Бюджетного кодекса Российской Федерации. При этом в ст. 184 Бюджетного кодекса Российской Федерации точно выделен порядок и сроки составления проектов бюджетов. В законах субъектов РФ, а также в постановлениях представительных органов местного самоуправления, посвященных бюджетному процессу, могут содержаться нормы, регулирующие порядок составления региональных и местных бюджетов.
В Российской Федерации составление проектов бюджетов входит в компетенцию исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Непосредственное составление проектов бюджетов на федеральном уровне осуществляет Министерство финансов РФ, а на региональном и местном уровнях — финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований.
В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, составление проектов бюджетов основывается на:
? положениях послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, определяющих бюджетную политику (требования к бюджетной политике) в Российской Федерации;
? основных направлениях бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики Российской Федерации;
? прогнозе социально-экономического развития (регламентируется ст. 173 Бюджетного кодекса Российской Федерации);
? бюджетном прогнозе (проекте бюджетного прогноза, проекте изменений бюджетного прогноза) на долгосрочный период (регламентируется ст. 170.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации);
? государственных (муниципальных) программах (проектах государственных (муниципальных) программ, проектах изменений указанных программ) (регламентируются ст. 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Деятельность в области стратегического планирования (разработки стратегий) ведется в зависимости от состояния федерального и регионального законодательства в области социально-экономического прогнозирования и бюджетного законодательства .
Составление проектов бюджетов различных уровней бюджетов системы РФ осуществляется не синхронно, а сдвинуто во времени. В субъектах РФ и в муниципальных образованиях процесс составления проектов бюджетов сдвинут во времени на два-три месяца вперед по отношению к составлению проекта федерального бюджета, так как бюджеты этих уровней зависят от показателей федерального бюджета в плане формирования их доходной части. Дополнительного времени требует и взаимозависимость бюджетов субъектов РФ с бюджетами входящих в них муниципальных образований.
Важно подчеркнуть, что финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований не могут окончательно спроектировать свои бюджеты до тех пор, пока не получат вышеуказанные сведения соответственно от Министерства финансов РФ или финансовых органов субъектов РФ.
II стадия
Рассмотрение и утверждение бюджетов начинается с момента внесения проекта закона (решения) о бюджете на рассмотрение законодательного (представительного) органа (ст. 184–214 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Одновременно с проектом закона о бюджете на финансовый год рассматриваются и утверждаются проекты законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов.
Одновременно с проектом закона (решения) о бюджете в законодательный (представительный) орган представляются:
? основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики;
? предварительные итоги социально-экономического развития соответствующей территории за истекший период текущего финансового года и ожидаемые итоги социально-экономического развития соответствующей территории за текущий финансовый год;
? прогноз социально-экономического развития соответствующей территории;
? прогноз основных характеристик (общий объем доходов, общий объем расходов, дефицита (профицита) бюджета) консолидированного бюджета соответствующей территории на очередной финансовый год и плановый период либо утвержденный среднесрочный финансовый план;
? пояснительная записка к проекту бюджета и т. д.
III стадия
Исполнение бюджета – это совокупность действий органов исполнительной власти, направленных на обеспечение полного и своевременного поступления денежных средств и их использование. Сводная бюджетная роспись – документ, который составляется и ведется финансовым органом (органом управления государственным внебюджетным фондом) в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации в целях организации исполнения бюджета по расходам бюджета и источникам финансирования дефицита бюджета .
Исполнить бюджет — значит своевременно получить все запланированные по бюджету доходы и вовремя произвести все запланированные расходы. Исполнение бюджетов обеспечивается Правительством РФ, высшим органом исполнительной власти субъекта РФ, местной администрацией муниципального образования (ст. 215 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Организация исполнения бюджета возлагается на соответствующий финансовый орган. Бюджет исполняется на основе единства кассы и подведомственности расходов. Кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы РФ осуществляется Федеральным казначейством. Для этого Федеральное казначейство открывает в Центральном банке РФ специальные счета.
Кассовый план – прогноз кассовых поступлений в бюджет и кассовых выплат из бюджета в текущем финансовом году. Исполнение бюджетов по доходам в части действий органов Федерального казначейства предполагает совершение следующих основных действий:
1) получение из банка выписки по счету органа Федерального казначейства с приложением расчетных документов;
2) группировка поступлений за операционный день по кодам бюджетной классификации;
3) распределение сгруппированных по кодам бюджетной классификации поступлений между бюджетами;
4) оформление расчетных документов на перечисление поступлений в соответствующие бюджеты.
На основании проведенной работы органы Федерального казначейства формируют информацию о поступлениях:
? для администраторов поступлений в бюджет,
? финансовых органов,
? органов управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации
? органов управления территориальными государственными внебюджетными фондами.
Процедура принятия и санкционирования обязательств начинается с составления и утверждения бюджетной росписи. Бюджетная роспись составляется главным распорядителем бюджетных средств на основе утвержденного бюджета по распорядителям и получателям бюджетных средств. Она предусматривает выделение бюджетных средств названным субъектам на каждый квартал в соответствии с функциональной и экономической классификациями расходов. На основе сводной бюджетной росписи орган, исполняющий бюджет, берет на себя бюджетное обязательство – обязанность совершить расходование средств бюджета в течение определенного срока, в соответствии с законом и сводной бюджетной росписью .
Бюджетная смета бюджетного учреждения составляется, утверждается и ведется в порядке, определенном главным распорядителем бюджетных средств, в ведении которого находится учреждение, в соответствии с общими требованиями Министерства финансов РФ. Утвержденные показатели бюджетной сметы должны соответствовать лимитам бюджетных обязательств на принятие и исполнение бюджетных обязательств по обеспечению исполнения функций бюджетного учреждения.
IV стадия
Подготовка отчета об исполнении бюджета, его рассмотрение и утверждение — это заключительный этап бюджетного процесса. Бюджетная отчетность Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований является годовой. Она составляется соответственно Федеральным казначейством, финансовыми органами субъектов Российской Федерации, финансовыми органами муниципальных образований на основании сводной бюджетной отчетности соответствующих главных администраторов бюджетных средств. Далее она представляется соответствующими финансовыми органами в Правительство Российской Федерации, высший исполнительный орган государственной власти субъектов Российской Федерации, местную администрацию. Годовой отчет об исполнении бюджета до его рассмотрения в законодательном (представительном) органе подлежит внешней проверке, которая включает внешнюю проверку бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств и подготовку заключения на годовой отчет об исполнении бюджета. На федеральном уровне проверкой занимается Счетная палата Российской Федерации, региональном – контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации; местном – контрольно-счетный орган муниципального образования.