1.ПОГРАНИЧНЫЙ РЕЖИМ
1.1. ПОНЯТИЕ И СОДЕРЖАНИЕ ПОГРАНИЧНОГО РЕЖИМА
Границы между государствами - неотъемлемый атрибут международной системы. Установление порядка их пересечения людьми (а равно товарами, денежными средствами, другими материальными и нематериальными благами) - исключительная прерогатива государств, проистекающая из их суверенитета над собственной территорией («территориального верховенства») .
Государства реализуют эту прерогативу самостоятельно, в первую очередь посредством национального законодательства о государственной границе, которое, в свою очередь, базируется на конституции соответствующей страны и общепризнанных нормах международного права (включая принцип уважения суверенитета, и отсюда - соблюдения территориальной целостности других государств) . При необходимости и по взаимному согласию государства могут заключать друг с другом международные договоры, касающиеся отдельных аспектов правового режима границ и трансграничных связей (делимитация и демаркация границ, совместный пограничный контроль, визовый режим, таможенное дело и т.д.).
Согласно Толковому словарю русского языка С.И. Ожегова и Н.Ю. Шведовой термин "граница" обозначает линию раздела между территориями, рубеж, а термин "государственная граница" понимается как "юридически обоснованная условная линия, определяющая пределы государственной территории".
Государственная граница - юридически обоснованная условная линия, определяющая пределы государственной территории. Поскольку граница определяет пределы не только поверхности, но также недр воздушного пространства, то фактически она напоминает нечто подобное воронке, обращенной узким концом к центру Земли. Внутри этой воронки находится опрокинутый конус государственной территории .
Определяя предел суверенитета государства, граница закрепляет общность территории, принадлежность всех субъектов к единому правовому, социально-политическому, экономическому и оборонному пространству; граница выполняет роль социально-политических поясов, «стягивающих субъекты и другие территории федерации» . Это характерно для всей Государственной границы.
Для субъектов Российской Федерации и местного самоуправления Государственная граница означает единство территории, являющейся естественным условием их существования. Все они в пределах своей территории пользуются ресурсами и богатствами через механизмы государственного распределения с учетом соответствующих потребностей.
Государственная граница выступает средством обеспечения единства и целостности нашего государства, народ которого является носителем суверенитета и единственным источником власти. Можно определенно утверждать, что реализация функций передового рубежа защиты национально-государственных интересов, где соприкасаются интересы сопредельных государств, многие из которых не только противоречивы, но и противоположны: обеспечение национальной, в особенности пограничной, безопасности и места первой пробы прочности государства и ее обороноспособности, - начинается именно с Государственной границы .
Режим государственной границы предполагает наличие нескольких условий, среди которых С.Н. Бабурин выделяет :
А) Сохранность территории государства. Установление пределов государства (а именно в этом состоит задача границ между государствами), предостережение населения соседних государств о начале или прекращении юрисдикции требует фактического действия, подкрепленного правовым установлением. Правовое оформление сохранности территории государства осуществляется через процедуры их признания и установления.
Б) Международное признание границ. Международно - признанными государственными границами называют линии разграничения государственных территорий или линии отграничения территории государства от территорий с другим правовым режимом, прохождение которых согласовано сопредельными государствами. Международное признание границ может осуществляться и многосторонними межгосударственными договорами. Признание границ неразрывно связано с их международным установлением.
В) Международное установление границ предполагает определенную правовую процедуру, выработанную за века межгосударственных отношений. Эта процедура складывается из двух дополняющих друг друга процессов, практически между собой не связанных. Для международного установления границы должны быть делимитированы и демаркированы.
Элементы Б и В являются факторами, создающими правовой режим международно признанной межгосударственной границы, при их отсутствии речь может идти о существующих или потенциальных территориальных спорах. Указанные элементы — необходимое, но не достаточное условие для конституирования границы. Только элемент А придает границе смысл, а потому может быть признан не только первичным, но и необходимым и достаточным условием для существования границы государства. Даже если линия границы при этом и будет оспариваемой кем-либо из соседей.
Взаимное уважение границ - необходимое условие мира. Международное право обязывает воздерживаться от любых посягательств на границы других государств, от любых требований или действий, направленных на захват части или всей территории любого государства. Границы могут изменяться в соответствии с международным правом, мирным путем и по соглашению. Этому посвящен принцип нерушимости границ.
Линия прохождения границы и ее режим закрепляются договорами пограничных государств. Известны также случаи, когда традиционная граница признается без договорного оформления, опирается на сложившиеся нормы обычного права. В спорах по поводу традиционных границ международные судебные органы, как правило, выносят решения, подтверждающие такие границы. Протест государства может предотвратить признание фактической границы традиционной.
В отечественной юридической литературе понятие «пограничный режим» изучено в недостаточной мере, часто в исследованиях используются термины «законодательство о Государственной границе», «правовой режим Государственной границы», «конституционно-правовой режим Государственной границы», «правовая основа Государственной границы». Так, В.В. Сергеев отмечает, что «правовой статус Государственной границы РФ - правовое положение границы, определяемое как национальным, так и международными договорами государств, граничащих друг с другом, относительно прохождения линии границы, режима Государственной границы и других режимов, устанавливаемых в целях обеспечения нерушимости границы и соблюдения надлежащего порядка на приграничной территории, урегулирования пограничных инцидентов и т.д.» .
1.2. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПОГРАНИЧНОГО РЕЖИМА.
Правовые основы пограничного режима содержатся, прежде всего, в Конституции Российской Федерации :
-конституционная модель единства защиты суверенитета, независимости и целостности государства является основополагающим принципом обеспечения безопасности Российской Федерации в пограничном пространстве, составной частью которой является защита Государственной границы;
- Конституция Российской Федерации, провозглашая ценности демократического строя, устанавливает единую систему их безопасности;
- Конституция Российской Федерации четко выделяет объекты защиты: Государственная граница, территориальное море, воздушное пространство, исключительная экономическая зона и континентальный шельф. Определение их статуса и защита находятся в ведении Российской Федерации;
- в Конституции Российской Федерации также определены предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере защиты Государственной границы. Установление режима пограничной зоны на приграничной территории находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Поэтому особую актуальность и остроту на Государственной границе приобретает защита прав и свобод человека и гражданина, как российских граждан, так и иностранных лиц и лиц без гражданства, обеспечение законности, правопорядка общественной безопасности в приграничных территориях. Административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, поэтому федеральными законами, законами приграничных субъектов РФ устанавливается административная ответственность лиц, виновных в нарушении правил режима Государственной границы, пограничного режима, режима в пунктах пропуска через Государственную границу;
- в ч. 2 ст. 15 Конституции Российской Федерации закрепляется важнейший принцип руководства и управления государством - принцип законности. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Субъекты защиты Государственной границы функционируют согласно определенной для них компетенции, в пределах предоставленных им полномочий, при строгом и неуклонном соблюдении Конституции Российской Федерации, законов и изданных на их основе иных нормативных правовых актов;
- Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы определяют основы компетенции органов исполнительной власти в сфере защиты Государственной границы. Наиболее важными для организации защиты Государственной границы являются конституционные нормы, закрепленные в ч. 2 ст. 80 Конституции Российской Федерации, об обязанности Президента РФ принимать меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти и закрепленные в п. «д» ч. 1 ст. 114 Конституции Российской Федерации полномочия Правительства РФ на осуществление мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности Российской Федерации;
- некоторые общие нормы Конституции Российской Федерации имеют прямую пограничную направленность. Это конституционные нормы о создании федеральными органами исполнительной власти для осуществления своих полномочий территориальных органов (управления ФСБ России в федеральных округах Российской Федерации и субъектах Российской Федерации, пограничные управления в федеральных округах Российской Федерации и субъектах Российской Федерации) и назначение соответствующих должностных лиц. В исключительном ведении Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации находится рассмотрение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами России.
- главным субъектом защиты Государственной границы является гражданин Российской Федерации, поэтому конституционная норма об обязанности защищать свое Отечество приобретает особую важность;
- приоритетное значение в сфере защиты Государственной границы имеет конституционное положение о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы .
Источниками являются те международные договоры, соглашения, меморандумы, которые признает и в которых участвует Россия. Например, Договор между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о сотрудничестве в охране внешних границ от 21 октября 1994 г., Соглашение о взаимодействии пограничных войск государств - участников Содружества Независимых Государств при возникновении кризисных ситуаций на внешних границах от 17 мая 1996 г., Соглашение между Российской Федерацией, Республикой Казахстан, Киргизской Республикой, Республикой Таджикистан и Китайской Народной Республикой о взаимном сокращении вооруженных сил в районе границы от 24 апреля 1997 г., Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о деятельности пограничных представителей от 9 января 2004 г., Договор между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о российско-казахстанской государственной границе от 18 января 2005 г.
Конституционно-правовые основы защиты Государственной границы Российской Федерации в сфере обеспечения безопасности государства закреплены в положениях Конституции РФ, федеральных конституционных и федеральных законах (законах РФ). Основополагающими среди них являются Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации», Законы РФ «О безопасности», «О Государственной границе Российской Федерации», Федеральные законы «О Федеральной службе безопасности», «Об обороне», «О континентальном шельфе Российской Федерации», «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации», «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации», «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию».
Для реализации обеспечения пограничной безопасности Российской Федерации разработана Концепция формирования системы обеспечения интересов Российской Федерации в пограничной сфере, которая представляет собой определенный законодательством Российской Федерации порядок и содержание деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, направленной на обеспечение интересов личности, общества и государства на Государственной границе и приграничной территории Российской Федерации, отвечает современным требованиям и характеризуется высокой способностью государства обеспечивать эффективную защиту интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз, проявляющихся в пограничной сфере России .
Защита Государственной границы Российской Федерации является частью системы обеспечения безопасности Российской Федерации и реализации государственной пограничной политики и представляет собой совокупность мер политического, организационно-правового, дипломатического, экономического, оборонного, пограничного, разведывательного, контрразведывательного, оперативно-розыскного, таможенного, природоохранного, санитарно-эпидемиологического, экологического и иного характера, осуществляемого федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в целях прогнозирования, выявления, локализации и ликвидации внутренних и внешних угроз безопасности Российской Федерации и обеспечения ее интересов в пограничной сфере. Заключается в согласованной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления по осуществлению полномочий в сфере защиты и охраны Государственной границы, предусмотренных законодательством Российской Федерации, и направлена на обеспечение жизненно важных интересов личности, общества и государства в пограничном пространстве. Меры по защите границы принимаются в соответствии с ее статусом.
2.ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПОГРАНИЧНОГО РЕЖИМА
2.1. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ РЕЖИМЫ, УСТАНАВЛИВАЕМЫЕ В СФЕРЕ ЗАЩИТЫ И ОХРАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАНИЦЫ
Пограничный режим преследует двуединую цель: с одной стороны, затруднить проникновение в пограничную зону нарушителей границы и разного рода преступных элементов, а с другой стороны, - обеспечить пограничным органам дополнительные возможности по выявлению, предупреждению и пресечению разведывательно-подрывной и иной преступной деятельности на государственной границе и в непосредственной близости от нее со стороны иностранных государств и преступных элементов внутри страны. Закон РФ “О Государственной границе Российской Федерации” устанавливает перечень правил , составляющих содержание пограничного режима, определяет правовое положение пограничной зоны, в общих чертах определяет полномочия пограничных органов, а также органов исполнительной власти субъектов Федерации по разработке конкретных режимных мер, определяет пространственные и временные пределы действия правил пограничного режима.