Глава 1 Теоретические основы формирования политики в области культуры
1.1 Сущность, содержание и особенности реализации культурной политики
Реализация государственной культурной политики обуславливает необходимость адекватной оценки достижения ее целей. Сложность и многомерность социокультурных процессов, необходимость учета их влияния на содержание культурной жизни, изменение ценностных ориентаций и смыслов, повышение духовных потребностей населения, гармонизация отношений между государством и обществом требуют оценки условий и методов реализации государственной культурной политики, их соответствующего качественного и количественного определения, адекватного использования существующих инструментальных методов и процедур оценки, а также организации оценочной деятельности [32, c. 148].
Культурная политика – совокупность ценностей, целей и приоритетов, которые определяют стратегию и тактику деятельности государства в отношении культуры с учетом степени актуальности для того или иного государства глобализационных рисков (деформация кросс-культурного диалога, редукция содержания диалоговых форм культуры и опасности гомогенизации культурного пространства) [28, c. 47].
В России структура культурной политики подразделяется на два уровня: государственный и муниципальный (рисунок 1). В наши дни сфера культуры как никогда нуждается в финансовой поддержке со стороны государства. Стратегические цели развития данной сферы не могут быть достигнуты ни с помощью коммерциализации, ни в результате применения рыночных механизмов. В настоящее время культура в России выделяется в качестве приоритетного направления государственной политики [28, c. 83].
Рисунок 1 – Структура культурной политики
Следует констатировать, что важную роль в развитии культуры в стране играют органы государственной власти, определяющие меры и критерии культурной политики, а также формирующие систему финансового обеспечения проектов в области культуры.
Сущность культурной политики – реализация действий по материально-техническому и творческому обеспечению функционирования культуры; распределение ресурсов: финансовых, административных, структурных, человеческих и творческих; процесс подготовки государства в участии культурной деятельности и в планировании распределения ресурсов [31, c.89].
Таким образом, можно выделить следующие задачи культурной политики:
1. Разработка и внедрение в действие общегуманистических и общесоциальных идеалов, ценностей, критериев оценки происходящего.
2. Разработка нормативных целей развития культуры в соответствии с социальным идеалом.
3. Оценка реальных перспектив и коррекция принятых решений на основе обратной связи.
4. Государственно-правовое и финансово-экономическое обеспечение системы производства, распространение и потребление культурных ценностей и благ.
5. Обеспечение социальных гарантий, широты выбора культурных ценностей и доступности их для всех социальных слоев.
6. Сохранение национальной специфики культуры и искусства.
7. Создание гарантий сохранения культурной микросреды и единого культурного пространства [20, c. 27].
Также, можно выделить следующие основные функции:
1. Cохранение культурного достояния народа.
2. Воспитание молодого поколения.
3. Передача культурных ценностей [20, c.33].
Как вид управленческой деятельности, культурная политика воздействует на личность с целью формирования «картины мира» и регулирует культурную жизнь. Под «картиной мира» понимается целостное представление человека о взаимоотношениях с действительностью, системе представлений и образов о мире и месте человека в нем.
Исходя из этого, можно выделить следующие цели культурной политики:
1. Поддержание и сохранение существующей картины мира в форме традиций и передачи её последующим поколениям.
2. Формирование общенациональной картины мира и её распределение среди граждан.
3. Развитие, модернизация, приспособление картины мира к меняющейся реальности.
Также, можно выделить основные направления политики в сфере культуры:
- сохранение и развитие единого культурного и информационного пространства;
- сохранение многонациональной культуры населения;
- совершенствование отечественных систем художественного образования;
- внедрение современных механизмов администрирования и бюджетирования;
- совершенствование нормативно-правовой базы;
- интеграция в мировой культурный процесс и укрепление положительного образа культуры [33, c. 67].
На основе общих принципов государственной политики строится муниципальная политика в области культуры. На уровне субъектов РФ разрабатываются целевые программы, реализуются федеральные программы в области культуры и искусства, а также предоставляется материально-финансовая и методическая помощь различным учреждениям культуры и искусства, необходимые для осуществления региональной политики нормативно-правовые и организационно-методические документы. К компетенции муниципальных районов отнесена организация библиотечного обслуживания поселений (обеспечение услугами библиотечного коллектора). Строительство зданий и сооружений муниципальной организации культуры и обустройство прилегающих к ним территорий, осуществляют органы местного самоуправления. В собственности муниципальных образований могут находиться имеющие историко-культурную значимость здания, сооружения, предметы, иные объекты культуры (музеи, галереи, библиотеки и т.д.) [25, c. 38].
Для реализации и обеспечения общедоступности культурных благ, ценностей и культурной деятельности для всех граждан органы местного самоуправления в соответствии со своей компетенцией обязаны:
- поощрять деятельность граждан по приобщению детей к культурному и творческому развитию, любительским искусствам, занятию самообразованием;
- создавать прежде всего посредством гуманитаризации всей системы образования развития специальных учреждений и организаций условия для всеобщего эстетического воспитания и массового художественного образования;
- осуществлять и способствовать развитию спонсорства в области культуры;
- посредством налоговых льгот, кредитов стимулировать деятельность государственных и негосударственных, а также частных организаций культуры и развивать их материально-техническую базу;
- публиковать сведения для населения муниципальных образований данные о культурной ситуации [14].
Как правило, в культурной политике любого государства присутствует несколько частей: экономическая, концептуальная и законодательная.
Первая составляющая отвечает на вопрос какую роль играет сфера культуры в развитии экономики, исходя из этого, определяется позиция государства в отношении ее финансирования (полное, частичное, долевое и т. д.), тем самым определяя условия существования этой сферы. Концептуальная часть, определяет стратегическое управление сферой и приоритеты, а также представляет собой ценностный аспект культурной политики. Законы непосредственно регламентируют деятельность культурной политики и являются не менее важной составляющей. Важны не только законы, напрямую воздействующие на культуру, но и смежные законы [18, c. 19].
Таким образом, государственная культурная политика — это «особый инструмент стратегического управления страны, обеспечивающий ее целостность и раскрывающий перспективы ее социокультурного развития» [25, c.13].
Для осуществления функций регулирования и поддержки культуры и искусства и организации сферы досуга в администрации муниципального образования может создаваться структурное подразделение по вопросам культуры. При этом подразделении могут создаваться совещательные органы: общественный совет по культуре, художественный совет, советы директоров, объединенные методические советы учреждений культуры, советы по кино, другие совещательные органы. Местная власть должна способствовать развитию всех форм организации культурной и досуговой деятельности на территории муниципального образования.
Основные функции муниципального органа управления культурой показаны на рисунке 2.
Рисунок 2 – Функции муниципального органа управления культурой
Работа органов местного самоуправления в области культуры обязана быть ориентирована на обеспечивание общедоступности культурной деятельности и культурных ценностей для населения. В зоне своей ответственности органам местного самоуправления нужно создавать необходимые условия для становления сети особых учреждений и организаций: средних учебных заведений искусств, студий, курсов, - оказывать помощь данным учреждениям, гарантировать доступность и бесплатность для населения ведущих библиотек, находящихся на территории городских образований, иных учреждений культуры [32, c. 149].
Исходя из вышеперечисленного, приоритетными направлениями реализации деятельности муниципального органа управления культурой являются развитие единого культурного пространства с продвижением информационных технологий в муниципальных бюджетных учреждениях культуры и образовательных учреждениях дополнительного образования детей, программно-целевое планирование с целью повышения результативности и эффективности деятельности управления муниципальными проектами, сохранение и развитие сети муниципальных учреждений культуры и дополнительного образования детей, повышение квалификации руководителей и работников муниципальных учреждений культуры и образовательных учреждений дополнительного образования детей.
1.2 Нормативно-правовая основа реализации муниципальной культурной политики в РФ
Система управления в области культуры регламентирована Конституцией РФ, Основами законодательства Российской Федерации о культуре, федеральными законами «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской 46 Федерации» от 06.10.1999 № 184-ФЗ [5], «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06.10.2003 № 131-ФЗ [6], где определены полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в области культуры, а также подзаконными актами, утвердившими положения о том или ином властном органе.
В соответствии с Конституцией РФ (п. «д», «е» ч. 1 ст. 72) общие вопросы культуры, охрана памятников истории и культуры находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Эта норма в равной мере распространяется на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа. При этом на Правительство РФ возложена обязанность проведения в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры (п. «в» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ) [1].
В настоящее время в большинстве субъектов Российской Федерации приняты законы, направленные на регламентацию самых разных направлений культурной деятельности. Большинство из них имеют аналоги на федеральном уровне, поэтому такое законодательное регулирование представляется избыточным, тем более что российская Конституция (п. «а» ч. 1 ст. 72) говорит о необходимости соответствия положений законов и иных нормативных правовых актов республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов федеральному законодательству. Формирование массива законодательных актов субъектов Российской Федерации по вопросам культурной деятельности основано на конституционной норме, относящей общие вопросы культуры к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов [1].
Право участия в культурной жизни и пользования учреждениями культуры, а также доступ к культурным ценностям каждого гражданина Российской Федерации гарантируется Конституцией и законами Российской Федерации. В соответствии с законом РФ «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» от 09.10.1992 № 3612-1 «в Российской Федерации культурная деятельность является неотъемлемым правом каждого гражданина независимо от национального и социального происхождения, языка, пола, политических, религиозных и иных убеждений, места жительства, имущественного положения, образования, профессии или других обстоятельств» [9].
Законодательством о культуре в РФ разграничиваются полномочия в сфере управления культурой между тремя уровнями государственной власти: федеральными органами, органами власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Сфера культуры на основании российского законодательства в каждом субъекте РФ регламентирована своими нормативными актами применительно к территориальной принадлежности. Так, в Московской области деятельность сферы определена Законом Московской области от 22.07.2013 № 81/2013-ОЗ «О государственной политике в сфере культуры в Московской области», в котором рассмотрены правовые гарантии для развития культурной деятельности. «Политика в сфере культуры в Московской области - деятельность органов государственной власти Московской области, направленная на сохранение, поддержку и развитие культуры в Московской области, социально-экономическое развитие Московской области, интересы жителей Московской области, а также субъектов культурной деятельности» [15].
Деятельность органа культуры также регламентируется программами развития, государственными программами Московской области, в которых определяются цели и задачи, подкрепляемые финансовой составляющей. Это могут быть и проекты развития территорий, и строительство новых объектов культуры в муниципальных образованиях. Отрасль культуры в целом призвана сохранять исторические, национальные памятники культуры, пополнять копилку культурных достижений в области литературы, искусства, художественного творчества, музыки, живописи, скульптуры, зодчества, приобщать людей к творениям культуры, воспитывать культурного человека, проводить исследования в области культуры.
С понятием культура тесно связаны такие понятия, как культурные ценности, культурное наследие, культурные блага, культурная деятельность. Политика местного самоуправления в сфере культуры строится на основе общих принципов государственной политики. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 N 131-ФЗ относит к вопросам местного значения поселений и городских округов создание условий для обеспечения жителей услугами организаций культуры, организацию библиотечного обслуживания, охрану и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения [6].
Необходимо также отметить, что, в соответствии со ст. 7 Основ законодательства РФ о культуре, органы государственной власти субъектов Российской Федерации (как и органы местного самоуправления) в обязательном порядке учитывают культурные аспекты во всех государственных (муниципальных) программах и планах комплексного социально-экономического развития территорий [9].
Деятельность органов местного самоуправления в области культуры должна быть направлена на обеспечение общедоступности культурной деятельности, культурных ценностей для населения в пределах своей компетенции. Соответственно на муниципальном уровне разработаны муниципальные программы развития культуры, либо разделы, входящие в общую программу развития территории. Как правило, это долгосрочные программы. Например, муниципальная программа «Развитие культуры в Мытищинском муниципальном районе Московской области» разработана на период 2017-2022 гг. В разделы данной программы входят задачи, подзадачи, показатели, мероприятия и планируемые результаты деятельности. Программа финансируется из бюджета муниципального района в соответствии с утвержденной контрольной цифрой на финансовый год. Отдельные мероприятия программы могут финансироваться на условиях софинансирования (субсидия) из бюджета Московской области при условии вхождения в государственную программу [40].
Органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе участвовать в финансировании мероприятий по сохранению и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в федеральной собственности, и государственной охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) федерального значения, а также по реконструкции, в том числе с элементами реставрации, техническому перевооружению и капитальному ремонту расположенного на территории субъекта Российской Федерации имущества, находящегося в федеральной собственности и закрепленного на праве хозяйственного ведения либо оперативного управления за государственными цирками [37, c.79].