Глава 1. Понятие и уголовно-правовая характеристика злоупотребления должностными полномочиями и их превышения
1.1. Понятие и объективные признаки злоупотребления должностными полномочиями и их превышения
Злоупотребление должностными полномочиями и превышение должностных полномочий – самые известные деяния среди должностных преступлений. Ответственность за данные преступления установлена Уголовным кодексом РФ статьями 285 и 286.
В Соборном уложении 1649 г. впервые была отражена норма, устанавливающая ответственность за превышение должностных полномочий. В дореволюционном законодательстве следов закрепления ответственности за такое должностное преступление, как злоупотребление должностями полномочиями, нет. Ответственность за злоупотребление должностными полномочиями в качестве самостоятельного преступления была сформулирована в ст. 105 Уголовного кодекса РСФСР 1922 г .
Согласно историческим данным, рассматриваемые деяния отражают преобразования политического характера, которые происходили в государстве. Можно утверждать, в зависимости от конкретной политической обстановки в государстве, нормы, устанавливающие ответственность за злоупотребление должностными полномочиями и их превышение, эволюционируют и преобразуются.
В целом, под злоупотреблением понимается «употребление во зло, на худое дело, во вред себе или другому. Злоупотребление – обычно, проступок, который выражается в незаконном, преступном использовании своих прав, возможностей» .
Злоупотребление должностными полномочиями определяется таким образом: «использование принадлежащих лицу должностных полномочий вопреки установленным законом целям использования – интересам службы» .
Настоящий уголовный закон определяет превышение должностных полномочий исполнение должностным лицом действий, явно выходящих за рамки его полномочий и повлекших значительное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства .
Общественные отношения, обеспечивающие нормальное функционирование государственной власти, составляют родовой объект рассматриваемых деяний.
Видовой объект этих преступлений – совокупность общественных отношений, обеспечивающих соответствующую закону деятельность, функционирование властного публичного аппарата – органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, а также органов управления в Вооруженных Силах, других войсках и иных воинских формирований РФ .
Общественные отношения, возникающие на счет обеспечения отдельных составляющих функционирования властного публичного аппарата должным образом, являются непосредственным объектом рассматриваемых преступлений. Непосредственным объектом преступления, предусмотренного ст. 285 УК РФ, служат общественные отношения по поводу обязанности должностных лиц и других публичных служащих исполнять свою профессиональную деятельность исключительно в интересах службы. Под непосредственным объектом превышения должностных полномочий понимаются общественные отношения, по поводу обязанности должностных лиц и других публичных служащих реализовывать свою профессиональную деятельность компетентно и неукоснительно на основе закона .
Основной непосредственный объект, у рассматриваемых в данной работе преступлений, тождественен. Им является нормальная деятельность отдельного органа государственной власти, дополнительными объектами выступают права и свободы граждан, имущественные и иные экономические интересы граждан, организаций или государства.
Дополнительными непосредственными объектами этих преступлений могут быть здоровье, свобода, честь и достоинство личности, конституционные права и свободы человека и гражданина и другие ценности .
Права и обязанности должностного лица, которые обусловлены служебным положением, различны. Объем прав и обязанностей представителя власти и других работников государственных и муниципальных органов и учреждений формируется их должностной компетенцией, которая устанавливается в самых различных нормативных актах (законах, уставах, положениях, инструкциях, приказах). Так, для того, чтобы установить факт совершения должностным лицом действий, явно выходящих за рамки его полномочий, или же злоупотребления своими должностными полномочиями, необходимо установить, каким именно правовым актом регламентируются полномочия должностного лица, то есть установить определенные пределы.
По мнению А. Беляева, должностными полномочиями является определенная нормативно-правовыми актами система прав и обязанностей в их незыблемом единстве, которыми наделено должностное лицо для реализации функций представителя власти либо выполнения организационно-распорядительных и административно-хозяйственных функций, реализация которых возможна только на основании и во исполнение законов .
Объективная сторона рассматриваемых преступных деяний характеризуется тремя обязательными признаками: 1) использование должностным лицом своих служебных полномочий в противовес интересам службы или реализация действий, явно выходящих за границы полномочий должностного лица; 2) наступление в связи с совершением таких действий общественно опасного последствия в виде значительного нарушения прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества и государства; 3) наличие причинной связи между использованием должностным лицом своих служебных полномочий и указанными вредными последствиями.
Злоупотребление должностными полномочиями может быть совершено как в форме действия, так и в форме бездействия (то есть намеренное невыполнение своих обязательств).
Начнем с анализа состава злоупотребления должностными полномочиями. Использование должностным лицом своих служебных полномочий – это конкретные действия лица, которые прямо исходили из его полномочий и являлись реализацией прав и обязанностей, которыми наделялось это лицо вследствие занимаемой должности, то есть составляющими его служебную компетенцию .
Злоупотребление должностными полномочиями представляет собой осуществление действий, которыми оно наделено по закону и которые входят формально в компетенцию должностного лица, но осуществление этих действий (или же бездействия), то есть в разрез с интересами службы, предполагает применение своих должностных полномочий «на зло», «в противовес интересам государственной власти».
Необходимо сказать, что такое деяние, как злоупотребление должностными полномочиями, противоречит не только конкретным целям и задачам занимаемой лицом должности, но и целям и задачам всего публичного аппарата. Злоупотребить должностными полномочиями можно по-разному. Например, сокрыть какое-либо правонарушение, неоправданно провести проверку или ревизию и т.д.
Проанализируем объективную сторону состава преступления, предусмотренного ст. 286 УК РФ.
Превышение представляет собой реализацию должностным лицом определенных действий, явно выходящих за пределы его полномочий, иными словами, на наш взгляд, совершение действий, которые не входят в служебную компетенцию должностного лица.
Так, судебная практика и наука выделяют четыре основные формы превышения должностных полномочий:
1) осуществление действий, которые не входят в компетенцию должностного лица, представителя власти;
2) реализацию действий, которые могут быть по закону совершены только коллегиально;
3) совершение действий, которые одобрены законом, но при конкретных обстоятельствах;
4) осуществление действий, которые должностное лицо не вправе совершать ни при каких обстоятельствах .
Во всех перечисленных случаях действия должны явно, иными словами, в полной мере очевидно для виновного выходить за рамки, или же пределы, его полномочий и при этом быть с ними связанными.
Обязательным признаком объективной стороны для рассматриваемых преступлений является и наступление общественно-опасных последствий, которые могут проявляться в причинении материального (имущественный ущерб в виде прямых убытков или упущенной выгоды) и нематериального (нарушение конституционных прав и свобод граждан, в подрыве авторитета органов власти, государственных и муниципальных учреждений, в создании помех и сбоев в их работе и т.п.) вреда, а также причинно-следственная связь между действиями и последствиями .
Но следует сказать, что для преступного превышения должностных полномочий типичен нравственный или материальный вред личности, нарушение конституционных прав и свобод граждан.
Общественная опасность рассматриваемых преступных деяний объясняется тем, что вследствие совершения данных деяний нарушается нормальная, регламентированная законом деятельность аппарата законодательной, исполнительной и судебной власти, а также органов местного самоуправления.
Важно знать, что если превышение должностных полномочий не причинило существенного вреда в силу своей малозначительности, то уголовная ответственность отсутствует .
Ответственность за превышение должностных полномочий наступает лишь в том случае, когда должностное лицо имело какие-либо права и обязанности по отношению к потерпевшему физическому лицу или к организации, права и интересы которых значительно нарушены действиями данного должностного лица.
При определении существенного нарушения крайне важно принимать во внимание следующие факторы: количество потерпевших граждан, тяжесть причиненного им морального, физического или имущественного вреда, степень отрицательного влияния на нормальную работу государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, других структурных звеньев государственного аппарата .
Оба рассматриваемых преступления имеют материальный состав.
Из всего вышесказанного необходимо сделать вывод о том, что злоупотребление должностными полномочиями и превышение должностных полномочий считаются самыми часто встречающимися деяниями среди должностных преступлений.
Следует сказать, что для того, чтобы определить совершило ли должностное лицо преступление, необходимо найти границы, пределы должностных полномочий, которые получили свое отражение в различных нормативно-правовых актах, регулирующих деятельность субъекта должностного преступления.
Мы считаем, что злоупотребление должностными полномочиями – это осуществление законной деятельности должностным лицом, которая противоречит установкам должностного лица и интересам публичного аппарата государственной власти.
Превышение же представляет собой реализацию должностным лицом определенных действий, которые явно выходят за пределы его полномочий, другими словами, совершение действий, не входящих в служебную компетенцию должностного лица.
Общественная опасность рассматриваемых преступных деяний проявляется в том, что в результате их совершения нарушается правильная, регламентированная законом деятельность публичного аппарата государственной власти.
1.2. Субъективные признаки злоупотребления должностными полномочиями и их превышения
В настоящее время наиболее остро стоит проблема определения субъекта преступлений, предусмотренных ст. 285 и ст. 286 УК РФ. Согласно уголовному законодательству, субъектом рассматриваемых деяний является должностное лицо.
Следует сказать, что необходимо ясно и точно дать трактовку понятию должностного лица для того, чтобы правильно установить субъекта преступления.
На сегодняшний день вопрос установления точного содержания понятия должностного лица является одним из наиболее важных вопросов применения немалого числа норм не только содержащихся в гл. 30 УК РФ, но и Особенной части в целом.
Признаки должностного лица детально описаны в Постановлении Пленума Верховного суда «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий» . Однако на научном поприще возникают жаркие дискуссии на счет определения понятия должностного лица.
Так, например, В.В. Наумов и В.А. Щепотьев, проведя юридический анализ состава преступления, предусмотренного ст. 285 УК РФ, считают, что в понятие «должностное лицо» необходимо также включить и лиц, которые осуществляют функции в акционерных обществах с долей Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований в уставном капитале в размере не менее чем 50 % плюс одна голосующая акция.
Р.А. Сорочкин также солидарен с мнением вышеуказанных исследователей, дополняя свою точку зрения тем, что необходимо ввести определенные критерии по определению субъекта – должностного лица. Исследователь отмечает, что при наличии в примечании к статье 285 УК РФ классификации на государственные и негосударственные юридические лица последний вид учитывает исключительно коммерческие юридические лица (акционерное общество); при этом некоммерческие юридические лица не учитываются. Указанным примечанием не охвачены иные виды организационно-правовых форм формально негосударственных коммерческих юридических лиц помимо акционерных обществ с контрольным пакетом акций государства или муниципального образования, например, фонд .
Необходимо пояснить определение, данное законодателем в примечании 1 к ст. 285 УК РФ. Так, должностными лицами признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.
Начнем с понятия «представитель власти». Согласно ст. 318 УК РФ, представитель власти – это должностное лицо правоохранительного или контролирующего органа, а также иное должностное лицо, наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости. Главным признаком представителя власти является наличие у него распорядительных полномочий в отношении не подчиненных ему по службе лиц.
Распорядительные полномочия — это возможность предъявлять обязательные для исполнения требования, налагать меры юридической ответственности или издавать нормативные акты, содержащие обязательные правила поведения и (или) меры ответственности за их нарушения. Адресатом этих полномочий являются любые лица, не подчиненные представителю власти по службе (представитель власти может вообще не иметь подчиненных) . Представителями власти являются депутаты Государственной Думы, депутаты законодательных органов государственной власти субъектов РФ, члены Правительства РФ и органов исполнительной власти субъектов РФ и т.д.
Организационно-распорядительные же функции по общему правилу реализуются в сфере подчиненности одних лиц другим, т.е. выполняются начальником в процессе его взаимоотношений с подчиненными по службе. Они включают, например, организацию труда и службы подчиненных, поддержание дисциплины. Примером должностного лица, выполняющего организационно-распорядительные функции, может служить заведующий кафедрой государственного вуза.
Административно-хозяйственные функции означают полномочия по управлению государственным или муниципальным имуществом, по определению его фактических и правовых перспектив. К таковым могут быть отнесены принятие решений о начислении заработной платы, премий, осуществление контроля над движением материальных ценностей, определение порядка их хранения. Эти функции выполняют начальники финансовых управлений администрации того или иного субъекта РФ или муниципального образования и их заместители, заведующие хозяйственной частью в учреждениях и т.п. Так, по ч. 2 ст. 290 и ст. 292 УК РФ осужден Тамбовским областным судом 27 января 1998 г. начальник отдела налогообложения физических лиц Государственной налоговой инспекции по г. Рассказово Тамбовской области, Тарасов, который признан виновным в получении взятки за незаконные действия в интересах взяткодателей и в служебном подлоге .
Так, лицо является должностным, если выполняет организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции лишь в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, в государственных корпорациях, а также в Вооруженных Силах, других войсках и воинских формированиях РФ. Ответственность за должностное преступление исключается, если данные функции осуществляются в других организациях, коммерческих или некоммерческих, не являющихся при этом государственным или муниципальным учреждением.
В Бюллетене Верховного Суда Российской Федерации указано, что не могут признаваться должностными лицами поверенные, представляющие в соответствии с договором интересы государства в органах управления акционерных обществ (хозяйственных товариществ), часть акций (доли, вклады) которых закреплена (находится) в федеральной собственности .
В примечании также закреплено, что должностное лицо может осуществлять свои функции постоянно, временно или по специальному полномочию.
Постоянное осуществление функций – это занятие определенной должности (по выборам, по назначению), временное — также замещение определенной должности, но только по назначению и на определенный, обычно непродолжительный срок. Выполнение функций по специальному полномочию означает, что лицо исполняет определенные функции, возложенные на него законом, нормативным актом, приказом или распоряжением вышестоящего должностного лица либо правомочным на то органом или должностным лицом. Такие функции могут осуществляться в течение определенного времени или одноразово либо совмещаться с основной работой (присяжные заседатели и др.). Полномочие называется специальным, потому что предполагает четкое и конкретное определение действий, которые должны быть совершены для достижения заранее поставленных целей (например, принять участие в деятельности государственной комиссии по расследованию причин аварии) .
Возникают ситуации, когда возможно одновременное исполнение и профессиональных и должностных функций. Так, например, директор школы осуществляет прием учащихся и комплектование классов, контроль оценки знаний учеников, а также руководит профессиональной деятельностью подчиненных ему сотрудников (педагогов и т.п.). Ответственность за должностное преступление он может нести только во втором случае, когда содеянное обусловлено наличием у виновного организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций .
Статьями 285 и 286 УК РФ предусмотрен квалифицирующий признак, который относится к должностному положению виновного, а именно, совершение преступление лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации или субъекта, а равно главой органа местного самоуправления.
Под главой органа местного самоуправления следует понимать предусмотренное уставом данного муниципального образования выборное должностное лицо, возглавляющее деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, которое избирается населением либо представительным органом данного муниципального образования в порядке, установленном федеральными законами и законами субъекта РФ .
