ГЛАВА 1
СОДЕРЖАНИЕ СОЦИАЛЬНОЙ ФУНКЦИИ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВА
1.1 Теоретические подходы к понятию социальной функции государства
После Второй мировой войны в разных странах с рыночной экономикой сложились различные модели социальных государств, отличающиеся определенными региональными и национальными особенностями: в Германии, Швеции и Франции социальное государство развивается на основе значительного перераспределения материальных ресурсов через налоговую систему, в Англии – на основе социального обеспечения. В Соединенных Штатах основой всего является частная инициатива граждан, и институт частного социального страхования получает наибольшее развитие. Почти во всех штатах есть министерства труда, социального обеспечения, общественных работ, образования, здравоохранения и жилищного строительства.
Часто все мероприятия осуществляются одним министерством или департаментом, например, Министерством социальных дел Дании, Финляндии. Идет процесс законодательной реформы, принимаются законы, «закрепляющие» новые направления социальной деятельности государства: разветвленную систему организационно–правовых форм семейной политики, программы для малоимущих слоев населения, молодежные программы. В некоторых штатах формируется обширная отрасль социального законодательства. Например, в Германии десятитомный Социальный кодекс содержит все гарантии прав граждан на получение образования, профессиональную подготовку и трудоустройство, социальное страхование, получение компенсации за производственный травматизм, получение финансовых субсидий семьям, помощь молодежи и реабилитацию инвалидов и др. [1, с. 55].
Научная традиция исходит из параллельного изучения социального государства и социальной функции государства, определенной проблемой является соотношение этих двух категорий. На наш взгляд, необходимо провести соответствие между моделями социального государства и содержанием социальной функции государства.
Существуют различные подходы к выделению моделей социального государства, они достаточно неплохо изложены в работах О.В. Родионовой [2, с. 30] и Е.В. Аристова [3, с. 108–112]. При всем многообразии подходов одним из наиболее распространенных вариантов является следующий – выделение либеральной, корпоративной (солидарно–консервативной) и социал–демократической моделей социального государства.
Государство в либеральной модели социального государства не является активным, скорее, оно участвует в реализации социальных программ опосредованно, через правовую организацию и защиту негосударственных финансовых потоков, используемых на социальные нужды (образование, здравоохранение, пенсии и т.д.). В либеральном социальном государстве существует низкий уровень социальной защиты. Основная роль государства по существу сводится к незначительной коррекции рыночной стихии. Большинство населения в этих странах зависит от конъюнктуры рынка и полагается только на себя. Меньшинство возлагает свои надежды на государство. Либеральная модель государства всеобщего благосостояния реализуется в Соединенных Штатах, Ирландии, Канаде и Австралии.
Любая модель в основном подразумевает определенную мировоззренческую основу. Можно сказать, что либеральная модель государства всеобщего благосостояния основана на принципе личной ответственности каждого члена общества за свою судьбу. Социальная функция в таком государстве сведена к минимуму. Если взять социальную сферу, то основными субъектами общественных отношений, с одной стороны, являются граждане, а с другой – различные неправительственные организации–фонды социального страхования и ассоциации. Финансовой основой социальных программ являются частные сбережения и частное страхование. Средства государственного бюджета используются в очень ограниченном объеме. Государство берет на себя ответственность только за поддержание минимального дохода граждан.
Либеральная модель социального государства уходит своими корнями в концепцию «государства – ночного сторожа». Развивая и отстаивая ее основные постулаты, известный экономист Ф. Хайек подчеркивает: «Сторонники социализации экономики исходят из представления, что все имеющиеся в обществе знания можно собрать воедино, так что компетентным органам останется только выработать на этой основе оптимальные решения и спустить указание на места. Однако, это иллюзия, централизованное планирование просто не успеет переработать поступающую
информацию» [4, с. 139]. Социализация экономики, с его точки зрения, не только не приводит к поставленной цели, но и разрушает сами основы существования свободного общества, поскольку источником богатства и процветания общества, причиной стремительного развития научно–технического прогресса является рыночная экономика, с ликвидацией которой исчезают все виды самодеятельности, истощаются творческие силы общества, что приводит к потере индивидом личной свободы и равенства в нищете.
Оппоненты идеи социального государства в начале 90–х годов нередко прибегали к его мысли о том, что «… формальное равенство перед законом несовместимо с любыми действиями правительства, нацеленными на обеспечение материального равенства различных людей, и всякий политический курс, основанный на идее справедливого распределения, однозначно ведет к разрушению правозаконности» [4, с. 127]. В этом выражении есть некоторый здравый смысл, но, в целом, оно крайне категорично и безапелляционно, не стоит принимать его за истину в последней инстанции. Идея социальной справедливости, выраженная, в том числе, в принципе справедливого распределения, лежит в основе социального государства, как и некоторые другие, которые, как правило, критикуются сторонниками различных версий либеральных теорий.
Корпоративная или солидарно–консервативная модель обычно рассматривается на примере Федеративной Республики Германия. Есть все основания полагать, что теоретик солидарно–консервативной модели социального государства Л. Эрхард занимал промежуточное положение между рыночными либералами и сторонниками чрезмерно активного участия государства в регулировании экономики. Как верно отмечает С. Е. Коробов,
Л. Эрхард считал, что при определенных условиях и в определенных масштабах вмешательство государства в экономику не только возможно, но и необходимо. Но целью участия государства в регулировании экономики должно быть не ущемление рыночных свобод и ограничение рыночных механизмов, а создание рамочных условий для оптимального и эффективного функционирования рынка, придание ему социальной направленности. Однако освобождение от государственного «диктата» не означает самоустранения государства от регулирования экономических процессов. В понимании
Л. Эрхарда, государство может и должно заниматься макроэкономическим регулированием с помощью финансовой, кредитной, таможенной, валютной и налоговой политики, а не мелочной опекой производства, и не должно потворствовать эгоистичным интересам наиболее влиятельных промышленных групп за счет государственного бюджета [5, с. 65].
Суть социальной политики государства определяется не размерами социальной благотворительности, а масштабами политики государственного перераспределения – изымать, затем «социально распределять» и возвращать в виде льгот, субсидий и других социальных услуг. Большая часть доходов должна оставаться в руках получателей, а не изыматься в виде налогов и социальных взносов.
Социальная политика должна быть направлена на укрепление позиций личности. В соответствии с этим возможность получить образование, профессию, приобрести собственность, достичь высокого уровня материального благосостояния, накопить деньги и иметь гарантию того, что они не будут уничтожены в результате инфляции, также является важнейшим направлением социальной политики. Только обретя финансовую самостоятельность и максимальную независимость от государственного «социального попечительства», гражданин превращается из «социального подданного», по определению Л. Эрхарда, в свободного человека. Сам он задачу государства видел так: «Государство, не заботься о моих делах, но предоставь мне столько свободы и оставь мне от результатов моей работы столько, чтобы я мог сам и по собственному усмотрению обеспечить себе существование, мою судьбу и судьбу моей семьи» [5, с. 82].
Объектами социальной политики, а точнее–социальной помощи со стороны государства должны быть только малоимущие, нуждающиеся в поддержке и не способные обеспечить прожиточный минимум. Один из основных постулатов концепции «социального рыночного хозяйства» гласит: экономическая свобода должна сочетаться с «социальным выравниванием».
По мнению С.Е. Коробова «сущность солидарно–консервативной модели социального государства заключается в том, чтобы обеспечить каждому гражданину необходимый достойный минимум материальных благ и создать условия, чтобы любой человек мог обеспечить себе желаемый максимум социальной защищенности» [6, с. 8].
Социал–демократическая модель социального государства. С. Персон, известный шведский эксперт по вопросам национальной безопасности, представляя концепцию «Северная альтернатива» (2001 г.), заявил: «В XX веке пять северо–европейских стран создали тип общества, добившегося самых больших успехов за всю историю человечества. На уровень самых преуспевающих стран они поднялись из пучины бедности. Национальный продукт распределяется здесь наиболее справедливым образом как между социальными и возрастными группами населения и регионами, так и между полами» [7, с. 275–276].
Социал–демократические теории трактуют равенство как необходимость обеспечения равенства результатов путем справедливого распределения – «справедливой доли для всех», что означает, что государство гарантирует права всех граждан, независимо от индивидуальной производительности. Расходы на социальные услуги рассматриваются как инвестиции в человеческий капитал, что само по себе является не только большой ценностью, но и фундаментальным условием устойчивого экономического роста. Эта модель социальной политики реализуется в Швеции, Дании и других скандинавских странах.
Принцип социальной справедливости социал–демократической модели выражается в солидарности в экономических делах. Экономические решения должны приниматься и привлекаться к ответственности теми, у кого больше экономических возможностей, и результаты экономических достижений должны быть общими для всех.
В скандинавских странах беспрецедентная социальная помощь оказывается во всех сферах социальной политики: образовании, здравоохранении, медицине, пенсионном обеспечении.
Существуют разные оценки этого варианта социального государства. По мнению О. В. Родионовой, социальное государство скандинавского типа является тупиковым вариантом, поскольку здесь преобладает частный интерес, а стимулы для саморазвития личности исчезают [2, с. 30]. По мнению других авторов, есть все основания утверждать, что именно социал–демократическая модель социального государства еще не утратила своих позиций. До сих пор только страны Северной Европы продемонстрировали эффективные ответы на вызовы времени, включая глобализацию.
Возвращаясь к вопросу о соотношении социального государства и социальной функции государства, следует отметить, что объем социальной функции, ее содержание зависят от очень многих условий. Нам кажется, что содержание социальной функции зависит от модели социального государства, которую предпочитает та или иная страна. Если это либеральная модель государства всеобщего благосостояния, то, по сути, от него мало что можно требовать. В либеральной модели каждый может полагаться только на себя и в очень малой степени на государство. В солидарно–консервативной модели социальная нагрузка государственных институтов значительно возрастает, но не в такой степени, как в социал–демократической модели. Можно с уверенностью сказать, что последнее является определенной социальной точкой отсчета. Именно поэтому кто–то пытается приблизиться к нему, а кто–то, наоборот, дискредитировать его. В связи с этим социальная функция государства представляется нам как одно из основных направлений (сторон) его деятельности, осуществляемой в социальной сфере общественных отношений.
В рамках либеральной модели социального государства она выражается в регулятивной функции; в рамках социально консервативной модели – в стабилизирующей функции; а в рамках социал–демократической модели–в защитной функции.
Таким образом, существует определенное соответствие между моделями социального государства и содержанием социальной функции государства. Содержание социальной функции государства и особенности правовых форм ее реализации вытекают из качественных характеристик соответствующей модели социального государства. В рамках либеральной модели социальная функция имеет ярко выраженную регулятивную направленность. Содержание социальной функции и особенности активной законотворческой, правоприменительной и правоохранительной деятельности в солидарно–консервативной модели социального государства определяются основополагающими положениями о необходимости стабилизации общественных отношений, а в социал–демократической модели – положениями о построении комплексной системы социальной защиты граждан.
1.2 Становление социальной функции государства в системе его внутренних функций
Теоретические аспекты изучения функций государства освещены в работах многих правоведов.
Ученые советского периода не всегда выделяли социальную функцию как самостоятельную в системе внутренних функций государства. Например,
Л. И. Загайнов выделял экономическую, идеологическую и защитную функции [8, с. 27]. Одной из причин этого является существование различных подходов к определению социальной функции, поскольку само понятие «функция государства» неоднозначно. Некоторые авторы отождествляют функции государства с механизмом его деятельности в определенном
направлении [9, с. 98–108; 10]. Другие – как субъектно–политическая характеристика содержания его деятельности [11, с. 9–10; 12, с. 8–10; 13, с. 2–6].
В большинстве классификаций государственных функций, разработанных в постсоветский период, социальная (или социально–экономическая) функция выделяется как самостоятельная, но ее определение и интерпретация ее содержания существенно различаются среди исследователей. Так,
Н. И. Матузов и А. В. Малько к внутренним функциям современного государства относят функцию защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения правопорядка; экономическую функцию, заключающуюся в разработке и государственной координации основных направлений экономической политики в стабильном режиме; функцию налогообложения; экологическая функция; функция социальной защиты населения. Последнее определяется авторами как направление деятельности государства, направленное на обеспечение нормальных условий жизни общества и социальной защищенности личности [14, с. 58–59].
Социальная функция–это деятельность государства, направленная на минимизацию различий в доступе членов государства к общественным благам, с целью обеспечения стабильности (самосохранения) общества [15, с. 9]. Попытка сформулировать общее определение социальной функции государства для различных государственных форм принадлежит С. Е. Коробову. Он считал, что социальная функция государства является одним из основных направлений (сторон) в его деятельности, осуществляемой в социальной сфере общественных отношений, по обеспечению гражданам достойного уровня жизни, разрешению социальных противоречий и реализации согласованных интересов граждан на основе признанных в данном обществе и законодательно закрепленных социальных стандартов. Автор подчеркивает, что социальная функция государства тесно связана с экономической, поскольку без значительного экономического роста, основанного на эффективном использовании ресурсов, невозможно обеспечить достаточное финансирование социальных потребностей [6, с. 6].
Можно предположить, что признание С. Е. Коробовым зависимости содержания социальной функции от социальных стандартов, сложившихся в данном обществе и законодательно закрепленных, соответствует обобщенному определению социальной функции. В то же время нельзя согласиться с утверждением, что социальная функция всегда является одним из основных видов деятельности государства.
Представляется, что с позиций историко–правовой науки социальную функцию государства по отношению к различным типам государств можно определить как направление его организационно–правовой и практической деятельности, регулирующей уровень жизни и процессы реализации социально–экономических прав личности в той мере, в какой это соответствует конкретному этапу развития общества и государства.
С развитием государства, его социального предназначения трансформируются представления об уровне жизни, объеме и структуре социально–экономических прав населения, а также о пределах вмешательства государства в социально–экономическую сферу в целом и социально–экономическое положение отдельных групп населения в частности.
Использование методов историко–сравнительного анализа и периодизации позволило нам основать выявление этапов формирования социальной функции государства на следующих критериях:
– наличие и уровень развития социального законодательства, степень его распространения на различные категории населения;;
– характер восприятия высшими органами власти и обществом феномена социально–экономических прав человека и роль государства в их обеспечении;
– место социальной функции в системе функций государства.
В соответствии с этими критериями можно выделить следующие этапы формирования социальной функции государства:
1. XVII – первая половина XVIII века. Этот этап характеризуется появлением эпизодических, хаотичных распоряжений высших органов власти, направленных на решение определенных социальных проблем определенных категорий населения. Такие приказы не всегда приобретали законодательную форму. Они, как правило, были лишены непрерывности и последовательности. На этом этапе забота о населении еще не воспринималась государством как неотъемлемая часть внутренней политики, но предпринимались попытки «защитить» наиболее уязвимых членов общества.
2. Вторая половина XVIII – первая половина XIX века. На этом этапе происходит зарождение и постепенное развитие системы социального законодательства. Формируются специальные государственные органы, регулирующие социальные вопросы, что в совокупности способствовало определенной преемственности и последовательности социальной деятельности государства. Социальное законодательство в то время еще не закрепляло и не регулировало социальные права большинства населения. Тем не менее, для ряда категорий (наиболее экономически уязвимых) была разработана относительно стандартизированная государственная поддержка. На этом этапе социальная функция государства начинает восприниматься высшими органами власти как одно из средств поддержания социальной стабильности и лояльности населения к правящему режиму.
3. Вторая половина XIX – начало XX века. В то время система социального законодательства была существенно преобразована, исходя из задачи распространения социальной деятельности государства на широкие слои населения. Обеспечение ряда социальных прав человека (право на социальное обеспечение, медицинское обслуживание, образование) начинает восприниматься высшими органами власти как важная составляющая социальной функции государства.
4. В советский период (октябрь 1917–1991 гг.) развитие функций социалистического государства осуществлялось под влиянием основной идеологической ориентации – построения общества всеобщего уравненного материального благосостояния с равным, строго регламентированным доступом населения к социальным благам. В рамках государственной политики патернализма социальная функция имеет особое значение. Широкий спектр социально–экономических прав (право на труд, жилье, бесплатное образование и медицинское обслуживание, социальное обеспечение и т.д.) был закреплен в конституциях СССР 1936, 1977 г., а также в конституциях союзных и автономных республик. Так, согласно Конституции СССР 1936 года, граждане имели право на получение гарантированной работы с оплатой своего труда в соответствии с его количеством и качеством, право на ежегодный отпуск с сохранением заработной платы, право на материальное обеспечение в старости, а также в случае болезни и инвалидности.
Конституция СССР 1977 г. закрепила права граждан на труд, отдых, охрану здоровья, материальное обеспечение в старости, в случае болезни, право на жилище, образование, использование достижений культуры. Таким образом, сформировался многосекторальный комплекс социального законодательства, включающий регулирование трудовых отношений, социальных пенсий и др.
5. Период формирования основ социального государства на демократических принципах в нашей стране, начавшийся в 1990–е годы и продолжающийся по настоящее время, предполагает процесс глобальной трансформации социальной функции государства, превращения ее в приоритетное направление государственной деятельности. В рамках этого процесса – качественные изменения социального законодательства, его распространение на все без исключения слои населения; признание государством своей доминирующей роли в обеспечении социально–экономических прав личности и одновременно отказ от всеобъемлющего государственного патернализма в социальной сфере.
Представляется, что всестороннее изучение этих этапов позволит выявить и изучить общие закономерности генезиса социальной функции государства, ее место в системе функций, что в настоящее время в контексте построения модели социального государства в нашей стране имеет не только теоретическое, но и практическое значение.
1.3 Объект воздействия, цели и задачи социальной функции современного государства
Объектом социальной функции современного государства–в широком смысле–являются все без исключения граждане страны (домохозяйства). В узком смысле–граждане (домохозяйства), которые по определенным причинам не в состоянии обеспечить себя достаточным уровнем дохода для нормального потребления.
Универсальной и долгосрочной целью социальной функции современного государства является создание условий для всестороннего и гармоничного развития всех членов общества, обеспечение им социальных прав и гарантий в различных жизненных ситуациях.
Эта цель реализуется в следующих задачах:
– государственная поддержка образования и здравоохранения;
– укрепление авторитета и престижа семьи;
– создание условий для поддержания здорового образа жизни;
– развитие и доступность культуры;
– обеспечение занятости граждан.
Функции социального государства – это направления деятельности государства, осуществляемые посредством реализации государственной политики в целях формирования стандартов и повышения качества жизни при отсутствии у граждан потребности в государственной помощи для удовлетворения минимальных потребностей [16, с. 183].
Каждое государство выполняет социальные функции, тем самым заботясь о своих гражданах. Но только на определенном этапе исторического развития государство признает это своей обязанностью, тем самым предоставляя человеку право получать помощь от государства не в виде милостыни, а по собственной инициативе, гарантируя право требовать от государства выполнения взятых на себя социальных функций. Приняв на себя обязательства по обеспечению определенных условий жизни своих граждан, социальное государство больше не может их увольнять, поскольку наложенное или принятое обязательство неизбежно [17, с. 100].
Социальное государство выполняет все функции государства в целом. Среди таковых в общей теории права выделяются функция национальной обороны, функция обеспечения мира и поддержания мирового порядка, функция интеграции в мировую экономику и сотрудничества с другими странами в решении глобальных проблем, функция финансового контроля (фискального), функция развития культуры, науки и образования и
др. [18, с. 11].
Функция социального государства заключается в следующем:
– охрана труда и здоровья человека, контроль и стимулирование рынка труда;
– регулирование доходов и потребления товаров массового потребления;
– поддержка социально уязвимых категорий населения;
– пенсионное обеспечение;
– оказание адресной социальной помощи;
– поддержка семьи, материнства, отцовства и детства;
– обеспечение образования и профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации;
– содействие благотворительной деятельности;
– финансирование и поддержка фундаментальных научных исследований и культурных программ;
– борьба с безработицей, обеспечение занятости населения, выплата пособий по безработице;
– нахождение баланса между свободной рыночной экономикой и мерой влияния государства на ее развитие в целях обеспечения достойной жизни для всех граждан;
– социальное страхование;
– социальные услуги–предоставление жилищно–коммунальных и бытовых услуг;
– участие в реализации межгосударственных экологических, культурных и социальных программ, решении общечеловеческих проблем;
– забота о сохранении мира в обществе.
Одной из важнейших функций государства всеобщего благосостояния является социальная защита.
