Глава 1. Общая характеристика принципа единства судьбы земельных участков и построек на нём.
§1. Понятие принципов земельного права
Земельное право – относительно самостоятельная, комплексная отрасль права, которая регулирует общественные отношения складывающиеся в области реализации вещных прав на землю в Российской Федерации, субъектах Федерации и муниципальных образованиях.
Как писал известный российский правовед Алексеев С.С.: «Будучи своего рода сгустками правовой материи, они (принципы) как бы направляют функционирование права, определяют линию судебной и иной юридической практики, помогают установить пробелы в праве, необходимость отмены устаревших и принятия новых юридических норм» . Принципы права – это закрепленные в нормах права основополагающие требования, соответствующие моральным, экономическим и политическим ценностям общества, направляющие процесс создания и применения норм права . Также принципы права определяются как исходные, основополагающие идеи, установки, составляющие нравственную и организационную основу возникновения, развития и функционирования права .
В учебной литературе встречаются различные точки зрения относительно понятия принципов земельного права.
По мнению Ю.Г. Жарикова, основной чертой принципов земельного права «является их фиксация в отраслевом земельном законе – Земельном кодексе Российской Федерации» .
Е.С.Болтанова характеризует принципы земельного права как – «объективно обусловленные характером земельных отношений основополагающие, руководящие положения, отражающие сущность земельного права» .
При этом необходимо отметить, что в Земельном кодексе РФ принципы земельного права определяются как «Основные принципы земельного законодательства», следовательно, возникает вопрос о соотношении понятия принципов земельного права и принципов земельного законодательства.
Важным в анализе соотношения правовых и законодательных принципов является вопрос о тождественности систем, к которым эти принципы принадлежат. Для его исследования необходимо опираться на соотношение системы права и системы законодательства.
Как отметил Пьянов Н.А., «система законодательства – это взятые в единстве и взаимосвязи действующие в государстве нормативные правовые акты, выступающие как целостное образование, имеющее свою структуру» .
При этом, несмотря на то, что система законодательства и система права диалектически взаимосвязаны, оказывают воздействие друг на друга, они не являются тождественными. Это обусловлено различными факторами.
Во-первых, система права отражает внутреннюю сторону позитивного права и определяет его внутреннее строение, а именно то, каким образом структурируются составляющие позитивное право нормы, в независимости от того, в каких нормативно-правовых актах они выражены.
Система законодательства же отражает внешнюю сторону позитивного права, т.е. процесс структурирования таких источников права, как нормативно-правовые акты,
Во-вторых, по мнению отдельных правоведов, главным отличием этих систем является то, что развитие системы права обусловлено объективными обстоятельствами (например, эволюционным развитием общественных отношений), а развитие системы законодательства обусловлено субъективными обстоятельствами – волей законодателя. .
Во-третьих, система законодательства и система права складываются из разных элементов. Элементы системы законодательства – это нормативно-правовые акты, объединенные в отрасли законодательства. Элементы системы права – это нормы права, объединенные в субинституты, институты, подотрасли и отрасли права, а также в различные правовые общности (публичное и частное право, материальное и процессуальное право и т. д.).
В-четвёртых, система законодательства и система права – это не тождественные системы. Система законодательства охватывает только часть правовых норм, составляющих систему права. Нормативно-правовые акты – это не единственный источник, в котором выражена воля государства. Следовательно, система законодательства не охватывает всего массива правовых норм, действующих в государстве, в то время как система права охватывает все правовые нормы, действующие в государстве. Кроме того, нормативные правовые акты могут содержать не только нормы права, но и программные положения, а также указания на мотивы и цели издания, которые излагаются в преамбуле (вводной части) нормативного правового акта. Могут в них присутствовать и предписания индивидуального характера, которые нормами права тоже не являются.
В-пятых, система законодательства сильнее подвержена влиянию субъективного фактора - правотворческого органа. В частности, от них зависит степень юридической силы нормативно-правового акта. При этом следует отметить, что в некоторых случаях и система права будет подвержена влиянию субъективного фактора, а именно при смене политического режима, когда существенным образом меняются общие правовые ориентиры в государстве.
И, в-шестых, отрасли законодательства, выделяемые в его горизонтальной структуре, не всегда соответствуют отраслям права и в целом с ними не совпадают. В системе законодательства наряду с отраслями, аналогичными отраслям права, принято также выделять и так называемые комплексные отрасли законодательства, которые включают в свой состав нормативные акты, содержащие нормы не одной, а двух и более отраслей права. К таким отраслям относятся, например, аграрное (сельскохозяйственное), жилищное, экологическое законодательство. Более того, даже отрасли законодательства, аналогичные отраслям права (гражданское законодательство, административное законодательство и др.), как правило, по своему объему не совпадают с соответствующими отраслями права, поскольку нормы этих отраслей права могут содержаться не только в нормативных правовых актах, но и в других юридических источниках (нормативных договорах, санкционированных правовых обычаях и т. д.).
Необходимо отметить, что понятие «принципов земельного законодательства» в литературе встречается довольно редко и в основном упоминается в соотношении с принципами права
Так, И.Н. Сенякин утверждает, что «отсутствие законодательного оформления принципов права затрудняет их использование на практике, порождает неоднозначное толкование. Вместе с тем, желательность нормативного закрепления принципов права не означает их отожествление с принципами законодательства. Последние представляют собой исходные технико-юридические начала построения как отдельно взятого нормативно-правового акта, так и системы российского законодательства в целом, посредством которых осуществляется ее эффективное функционирование, обеспечивается наиболее полное и точное отражение в ней требований правовых принципов» . Также он говорит о том, что «несмотря на тесную взаимосвязь между принципами права и принципами законодательства, существует целый ряд отличий, первое из которых заключается в том, что принципы права носят объективный характер, а принципы законодательства, напротив, по своей природе больше подвержены субъективному воздействию со стороны законодателя, и их образование напрямую зависит от его волеизъявления, а также от характера проводимой государством политики» .
С.Ю. Суменков соотносит эти понятия с методологической точки зрения, как содержание (принципы права) и форму (принципы законодательства) .
Таким образом, принципы земельного права и принципы земельного законодательства это не тождественные понятия, которые соотносятся как форма (принципы законодательства) и содержание (принципы права), поскольку принципы земельного права являются руководящими началами, законодательными императивами для системы законодательства.
Поэтому под принципами земельного права, по моему мнению, следует понимать закрепленные в актах земельного законодательства основные начала, руководящие идеи, которые определяют общие направления регулирования отношений, связанных с использованием и охраной земли в Российской Федерации как основы жизнедеятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
Кроме того, закрепленные в п.1 ст. 1 Земельного кодекса РФ основные принципы земельного законодательства, на мой взгляд, следует характеризовать как принципы земельного права, т.к. в них закреплены основы регулирования земельных отношений, они носят прикладной характер, являясь обязательными для всех субъектов.
А.А.Учуева выделяет следующие отличительные особенности принципов земельного права . Во-первых, принципы земельного права зависимы от экономического положения в обществе. Во-вторых, большинство принципов земельного права с целью сохранения биологически устойчивой системы устанавливают ограничения прав хозяйствующих субъектов земельных правоотношений. В-третьих, основой для всех принципов земельного права является понимание земли как объекта общественно-правовых отношений.
В силу своей комплексности земельное право соприкасается со многими отраслями права, что в совокупности с разобщенностью отраслевых норм, приводит к появлению правовых коллизий. Большинство коллизий в рассматриваемой сфере возникает между земельным и гражданским законодательством.
Модернизация земельного законодательства, проведенная Федеральным законом от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ (c изм. от 8 марта 2015 г.) «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» , решила многие противоречия в регулировании земельно-имущественных отношений.
Важнейшую роль в разрешении коллизий играют правовые принципы. Судебные органы при разрешении коллизий земельного права основываются, в том числе и на принципах земельного законодательства. Как отметил Г.А. Волков, данные коллизии должны устраняться в рамках не только законотворческой деятельности, но и в рамках правоприменительной деятельности .
В настоящее время при разрешении коллизий земельного законодательства суды в основном применяют принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами (п.п 5 п. 1 ст. 1 Земельного кодекса РФ). Показательным примером здесь является коллизия между положениями ст. 27 Земельного кодекса РФ (закрепляет критерии и перечень изъятых из оборота и ограниченных в обороте земельных участков) и п. 1 ст. 36 Жилищного кодекса РФ (устанавливает правило о принадлежности земельного участка собственникам помещений в расположенном на нем многоквартирном доме на праве общей долевой собственности, не делая исключений для изъятых из оборота земельных участков). В Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 19 февраля 2013 г. № ВАС- 12736/122 указано, что право общей долевой собственности собственников помещений на земельный участок под многоквартирным домом возникает даже в том случае, если он находится в границах особо охраняемых природных территорий (ограниченные и изъятые из оборота земельные участки), независимо от того введен дом в эксплуатацию до создания особо охраняемой природной территории или после. Мотивирована такая позиция была, в том числе и принципом единства судьбы земельного участка и прочно связанных с ними объектов.
Следует отметить, что в научной и учебной литературе очень редко приводится классификация основных принципов земельного права, по какому-либо критерию. Однако такие предложения встречаются. Например, А.Я. Рыженков квалифицирует принципы на «отраслеобразующие» и «иные» принципы земельного права . Назначением «иных принципов» земельного права является обеспечение правопорядка в отдельных сферах земельных отношений. К ним он относит принцип «единства судьбы» земельных участков и прочно связанных с ними объектов; принцип платности использования земли; приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий; принцип деления земель по целевому назначению на категории и дифференцированный подход к установлению их правового режима и иные. Данные принципы, по его мнению, способны трансформироваться из-за внешних факторов (например, изменение экономических отношений в государстве).
Перечень принципов как отмечено в п. 2 ст. 1 Земельного кодекса РФ не является исчерпывающим. При проведении анализа других статей Земельного кодекса РФ, можно сформулировать ряд других принципов земельного права . При этом они сформулированы учеными-юристами, «а потому не обязательны для субъектов права и выступают в качестве ориентиров в процессе уяснения и разъяснения правовых предписаний и правового регулирования общественных отношений» .
Например, Е.С. Болтанова выделяет следующие: принцип учета при регулировании земельных отношений многоаспектности земли (или комплексного подхода к земле как многоаспектному явлению); принцип сочетания частных и публичных интересов; принцип управления земельными ресурсами независимо от формы собственности.
Перечень доктринальных принципов земельного права может быть продолжен, поскольку учеными предлагаются различные их виды.
Таким образом, можно сказать, что доктринальные принципы земельного права – это принципы, которые напрямую не закреплены в земельном законодательстве, но следуют из смысла и содержания нормативного правового акта. Они не обладают юридической силой и формулируются учеными путем толкования норм земельного права и отражают суть сложившихся в обществе правоотношений по пользованию землей, а потому могут в дальнейшем получить законодательное одобрение.
Подводя итог вышеперечисленному, можно сделать следующие выводы:
Во-первых, принципы земельного права базируются на общих принципах права, в частности, на принципе приоритета личности, ее прав и свобод, – закрепляя такие права как право собственности (на землю), право на жизнь и здоровье, право на благоприятную окружающую среду;
Во-вторых, принципы земельного законодательства используются органами судебной системы для разрешения коллизий и восполнения пробелов в законодательстве, что обеспечивает единообразие практики. Это в очередной раз подтверждает особую роль принципов земельного права в правоприменительной деятельности;
В-третьих, принципы земельного права также являются составными компонентами принципов экологического права и относятся к принципам охраны и использования отдельных элементов природной среды, в нашем случае – земли;
Таким образом, принципы земельного права играют важнейшее значение в механизме действия земельного законодательства, определяя его основополагающие идеи и оказывая влияние не только на закрепление и защиту прав человека, но и на охрану окружающей среды.
§2. Модель «единого объекта недвижимости» и её соотношение с принципом «единства судьбы»
Российское гражданское право демонстрирует яркое отклонение от классического римского подхода к определению недвижимой вещи, в качестве которой рассматривается исключительно земельный участок.
В литературе можно встретить сокращенное обозначение указанного подхода: «superficies solo cedit». В Институциях Гая данная норма полностью гласила: «id quod in solo nostro ab aliquo aedificatum est, qaamuis ille suo nomine aedificauerit, iure naturali nostrum fit, quia superficies solo cedit» , что в переводе означает «постройка, воздвигнутая кем-либо на нашей земле, хотя бы кто-либо построил ее для себя, становится по естественному праву нашею, так как построенное на поверхности принадлежит (собственнику) земли» .
Таким образом, по римскому праву независимо от того, кто возвел строение, его собственником становилось лишь то лицо, которому принадлежал на праве собственности земельный участок, на котором строение было возведено.
§3. Становление и развитие принципа «единства судьбы» в России
Раздельный правовой режим земельного участка и объектов недвижимости возник в связи с коренным образом меняющимися и историческими условиями развития гражданского и земельного законодательства.
В настоящее время положение о единстве судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов закреплено в подпункте 5 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) в качестве одного из принципов земельного законодательства. Согласно этому принципу все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Данный принцип был провозглашен ЗК РФ в 2001 году и создал серьезные проблемы в области оборота недвижимости, так как он относится к числу межотраслевых принципов, располагаясь на границе сферы действия норм земельного и гражданского права. Это положение получает дальнейшее развитие в статье 35 ЗК РФ, согласно которой не допускается отчуждение земельного участка без находящихся на нем здания, строения, сооружения в случае, если они принадлежат одному лицу. В Гражданском кодексе РФ соответствующие правила устанавливают возможность совершать сделки в отношении зданий и сооружений, по которым одновременно решается вопрос и о земельном участке (ст. 273, 552, 652).
Раздельный правовой режим земельного участка и объектов недвижимости возник в связи с историческими условиями развития гражданского и земельного законодательства.
О какой-либо реализации концепции единого объекта недвижимости в рамках советского права говорить не приходиться, поскольку земля считалась исключительность государственной (общенародной) собственностью, а право негосударственной собственности могло возникнуть лишь на отдельные категории зданий. Исследователи отмечают, что именно в связи с этим обстоятельством дуплицитет недвижимых вещей (постройка и земля – не одна вещь, а две) – это явление, присущее в основном либо странам социалистического лагеря, либо некоторым бывшим социалистическим странам, в частности России . При этом право собственности на жилые дома у граждан сохранялось.
