Актуальность. Важным условием осуществления в стране научно выверенной социально-экономической политики является организация эффективного государственного финансового контроля. Особенно возрастает роль государственного финансового контроля на этапе развития общества в направлении экономического роста, необходимости сокращения в стране количества противоправных действий в кредитно-финансовой, бюджетной и налоговой сферах, снижения криминализации экономических отношений. Реальной угрозой экономической безопасности Российской Федерации стало масштабное нецелевое использование государственных денежных средств и материальных ресурсов, незаконный вывоз капитала за границу, незаконное присвоение частными лицами бюджетных средств.
Система государственных финансов - это единый комплекс структурных и функциональных органов обеспечения их финансовых операций, посредством которых они осуществляют аккумуляцию денежных средств и производят расходы. Данная сфера является одной из ключевых в финансовой системе страны, что и предопределяет необходимость выработки мер по повышению результативности ее использования .
Поэтому в системе управления государственными финансовыми ресурсами любой страны важная роль отводится организационной структуре, обеспечивающей реализацию на практике той или иной модели бюджетного регулирования. В круг ее основных задач входят, прежде всего, планирование и прогнозирование бюджетного процесса, формирование рациональной структуры межбюджетных отношений, осуществление операций с бюджетными средствами, контроль за их целевым расходованием, финансирование социальных программ, консолидация и учет всех видов государственных финансов. Одним из элементов системы управления финансами является финансовый контроль. Контрольная функция финансов тесно связана с регулирующей, распределительной и стимулирующей функциями. Эффективный и действенный финансовый контроль является необходимым условием сильной власти, важнейшим фактором государственного управления. И для решения этих задач в 2020 году был принят Федеральный закон "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" .
Анализ действующего законодательства позволяет определить, что основным «рычагом» государства в рамках федерального бюджета, внебюджетных фондов, всех внебюджетных средств государственных организаций и учреждений, таможенных платежей и средств целевых государственных бюджетных фондов являются органы Федерального казначейства. Институт казначейства за многолетний период своего развития превратился в действенный инструмент проведения государственной финансовой политики в бюджетной сфере, обеспечивающим экономическую безопасность государства на уровне технологий исполнения бюджета.
Нормами бюджетного законодательства установлено, что организация, осуществление и контроль над исполнением федерального бюджета России, управление доходами и расходами этого бюджета на счетах Федерального казначейства в банках, исходя из принципа единства кассы, а также контроль за поступлением и использованием внебюджетных (федеральных) средств возлагается на органы Казначейства России .
В настоящее время единственным органом на федеральном уровне, для которого приоритетным является осуществление предварительного и текущего финансового контроля за сбором и распределением бюджетных средств, выступает Федеральное казначейство. Такое положение выделяет его среди других контролирующих органов в качестве механизма, предупреждающего финансовые нарушения со средствами государства. Значимость государственного финансового контроля в развитии общества и особая роль Федерального казначейства в сборе и контроле за поступлением и расходованием всех бюджетных и внебюджетных средств государства предопределяет выбор темы диссертационной работы и её актуальность.
Степень теоретической изученности темы. Теоретические аспекты бюджетного федерализма и проблемы его совершенствования рассматриваются в работах Л. Абалкина, И. Абросимовой, А. Игудина, П. Киркова, В. Кокова, А. Лаврова, В. Лексина, Ю. Любимцева, С. Сибирякова, В. Христенко, С. Хурсевича, A. Швецова, А. Шишкина, В.А. Юсупова и др.
В науке финансового права в последние годы появился ряд работ, посвященных бюджетному процессу и, в частности, такой его стадии как исполнение бюджета. Вопросы управления государственными финансами, проблемы его совершенствования на федеральном уровне исследуются в работах A. Александрова, Д. Аллахвердяна, С.Дж. Брауна, Ю. Бригхена, Е. Бушмина, Э. Вознесенского, О. Врублевской, А. Година, А. Дадашева, Р. Дорнбуша, Л. Дробозиной, А. Илларионова, В. Князева, А. Лаврова, Т. Лапушинской, С. Лушина, Л. Павловой, И. Подпориной, Г. Поляка, В. Родионовой, М. Романовского, С. Фишера, B. Христенко, Д. Черника, Р. Шмалензи и др.
Вопросы административной ответственности, проблемы государственного контроля, регулирования межбюджетных отношений, их совершенствования и состояния в зарубежных странах освещены в работах Д. Бутакова, В. Варламова, Н. Гудыма, М. Захарова, А. Игудина, Г. Крылова, Ф. Ле Ру, А. Ляско, Н. Максимовой, М. Минченко, Чепурновой Н. М., Трофимовой И. А. Факторы формирования доходной и расходной частей бюджетов федерального и территориального уровня в российской экономике изложены в работах С. Колчина, Н. Львова, Л. Павловой, В. Панскова, В. Садыгова, А. Семенова, С. Трунова, В. Штундюка, М. Яндиева и др.
Законодательные основы финансового регулирования в бюджетной сфере представлены в работах Е. Беловой, Ю. Вавилова, Д. Комягина, Г. Крылова, Э. Кушнера, В. Пешехонова, В. Родионовой и др. Проблемам развития казначейской формы исполнения бюджетов посвящены работы Л. Бережной, В. Горина. Н. Лазаревой, Т. Маковника, В. Матвеенко, Т. Нестеренко, В. Нестерова, С. Прокофьева, А. Романенкова и др.
В числе ученых, внесших вклад в изучение финансово-правовых механизмов деятельности с участием органов казначейства, следует назвать Н.М. Артемова, Е.М. Ашмарину, О.Н. Горбунову, Е.Ю. Грачеву, Т.В. Игнатову, Д.В. Казакова, М.В. Карасеву, В.И. Каретина, Е.Ю Лемешко, А.Н. Пилипенко, C.B. Подобряева, С.П. Сазонова, Б.Н. Теребиленко, Н.И. Химичеву, H.A. Шевелеву и других ученых. Как объект регулирования нормами административного права статус и функции Федерального казначейства с позиции его роли в управленческой деятельности государства анализируются в трудах А.Б. Агапова, Д.Н. Бахраха, Л.Л. Попова, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова и других ученых. В работе использовались труды отечественных ученых и практиков, раскрывающие основы казначейской системы исполнения бюджета: E.H. Ардабацкого, С.А. Васина, С.И. Гусева, Н.И. Даниленко, Н.Г. Ивановой, А.Ф. Ищенко, В.Г. Калуш, И.Н. Клюковой, Т.Д. Маковник, А.И. Романенкова, Н.В. Сиколенко, П.П. Сушкевича, А.И. Фисенко и других. В проведенном исследовании автором использованы также работы дореволюционных и зарубежных правоведов: C.B. Бахрушина, В.А. Лебедева, Педро Мартинеса, Педро П. Паренте, С.М. Соловьева, Терезы Тер-Минасян, А.Н. Филиппова.
Несмотря на то, что тема правового регулирования деятельности Федерального казначейства на стадии исполнения бюджета исследовалась в научных работах по финансовому праву, следует заметить, что за рамками изучения оставались теоретические аспекты казначейского контроля. Его анализ осуществлялся применительно к системе финансового контроля без определения сущности казначейского контроля как вида бюджетного контроля. Потребности проводимой на современном этапе реформы бюджетного процесса обуславливают необходимость дальнейших исследований финансово-правового регулирования казначейской системы исполнения бюджета. Современные наука, российская и зарубежная практика расширяют представление о сущности казначейской системы исполнения бюджетов и наделяют ее более разноплановыми функциями, определяющими социально-экономическую сущность государственного регулирования бюджета.
Объект исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе осуществления государственного финансового контроля органами Федерального казначейства по исполнению бюджетов всех уровней в Российской Федерации.
Предмет исследования. Предметом исследования являются нормы права Российской Федерации и ряда зарубежных стран, регулирующие деятельность Федерального казначейства по осуществлению государственного финансового контроля на современном этапе.
Целью исследования является теоретическое обоснование и анализ деятельности Федерального казначейства в системе государственного финансового контроля Российской Федерации, выявление существующих проблем в данной области; выработка и научное обоснование предложений, направленных на совершенствование правового регулирования организации и деятельности органов Федерального казначейства по осуществлению государственного финансового контроля.
Цель исследования обусловила решение следующих задач:
-определить сущность и значение государственного финансового контроля в механизме государственного управления;
-исследовать процесс становления и развития института государственного контроля в условиях рыночной экономики России;
-исследовать принципы деятельности органов государственного финансового контроля и раскрыть особенности бюджетного контроля;
-охарактеризовать особое место и роль Федерального казначейства в осуществлении бюджетной политики России, государственного финансового контроля за исполнением бюджетов всех уровней;
-рассмотреть организационную структуру органов Федерального казначейства Российской Федерации; провести анализ бюджетного финансового контроля, осуществляемого органами Федерального казначейства;
-разработать практические рекомендации по совершенствованию правового регулирования деятельности органов Федерального казначейства Российской Федерации в области государственного финансового контроля.
Научная новизна диссертационного исследования. Научная новизна работы также состоит в исследовании теоретических основ казначейского контроля, рассмотрение которого оставалось за рамками научных трудов, посвященных финансовому и бюджетному контролю. Выводы и предложения, сделанные в ходе исследования, направлены на совершенствование механизма функционирования казначейского исполнения бюджета, могут быть использованы при совершенствовании бюджетного законодательства Российской Федерации. Анализ действующего законодательства проведен с позиции выявления эффективности правового обеспечения государственного финансового контроля. Автор излагает комплекс аргументированных выводов и рекомендаций, которые отличаются актуальностью в постановке отдельных теоретических и практических проблем, самостоятельностью их решения.
В диссертации:
- раскрыты сущность и значение государственного контроля в механизме государственного управления;
- исследован процесс становления и развития института государственного контроля в условиях рыночной экономики России;
- проанализирован и представлен сравнительный анализ зарубежного опыта использования государственного контроля в механизме государственного управления;
- раскрыты сущность и организация государственного контроля в деятельности органов Федерального казначейства;
- выявлены и обоснованы перспективные направления развития государственного контроля в деятельности органов Федерального казначейства России.
Характеризуя теоретическую и методологическую основу исследования, следует отметить, что теоретической базой выступает диалектическая логика и системный подход по осуществлению государственного финансового контроля в России.
В диссертационном исследовании для решения поставленных целей и задач относительно сущности, содержания, принципов государственного финансового контроля, в том числе и финансового контроля, осуществляемого органами Федерального казначейства, использовались системно-структурный, историко-правовой, сравнительно-правовой анализы. Так в качестве методологических основ исследования во внимание принят системный подход к объекту исследования и синергетический метод, обеспечивающий изучение компонентов систем во взаимодействии между собой.
Нормативной основой работы являются: Конституция Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, правовые акты Центрального банка Российской Федерации, ведомственные нормативные правовые акты, создающие правовые основы деятельности органов Федерального казначейства Российской Федерации по осуществлению государственного финансового контроля.
Для решения задач исследования использовались международные правовые документы в сфере финансового контроля и учета: Лимская Декларация руководящих принципов контроля, международные стандарты финансовой отчетности. Широкий спектр исследований проводился автором в сфере правоприменительной деятельности Казначейства России.
В результате проведенного исследования основ финансово-правового регулирования казначейской системы исполнения бюджета автором разработаны следующие новые или содержащие элементы новизны положения, которые выносятся на защиту:
1. Эффективное осуществление регулирующей функции государства в экономической сфере предполагает наличие хорошо отлаженной, действенной системы государственного финансового контроля. Казначейский контроль — это деятельность уполномоченных органов государственной власти в бюджетной сфере по осуществлению контроля за эффективным управлением доходами и расходами бюджета, государственными внебюджетными фондами в процессе исполнении бюджетов, повышением оперативности в финансировании государственных программ, поступлением и экономным расходованием государственных и муниципальных средств, законным, рациональным использованием государственной и муниципальной собственности.
2. Для казначейского контроля, как направления финансового контроля, характерны свои задачи, субъекты, объекты, функции, формы и методы контроля. К числу задач относятся: организация, осуществление и контроль за исполнением федерального, регионального и муниципального бюджетов; управление доходами и расходами этих бюджетов на счетах казначейства, исходя из принципа единства кассы; финансовое исполнение государственных внебюджетных фондов; контроль за поступлением и использованием внебюджетных средств.
Субъектами выступают органы исполнительной власти, наделенные полномочиями по осуществлению государственного, регионального и муниципального казначейского контроля.
Объектами контроля являются средства федерального, регионального и муниципального бюджетов и внебюджетных фондов, доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, государственная, муниципальная собственность, система финансового учета и отчетности, бюджетное законодательство.
Казначейский контроль обусловлен спецификой возложенных на него функций, заключающихся: в контроле за проведением государственной бюджетной политики, эффективным управлением доходами и расходами в процессе исполнения федерального бюджета; в усиление контроля за поступлением, экономным использованием государственных средств, законным и рациональным использованием государственной и муниципальной собственности.
К формам казначейского контроля относятся предварительный и текущий, а методом выступает проверка. Достижение своих задач казначейский контроль обеспечивает только ему присущими специфическими способами исследования. Он пользуется учетной информацией, инструментарием бухгалтерского учета и приемами экономического анализа.
3. Федеральное казначейство является единственным органом государственного финансовою контроля в России, для которого приоритетным направлением деятельности служит превентивная функция контроля в бюджетной сфере. Профилактика — это перспективное направление контрольной деятельности, связанное с предупреждением возможных нарушений, определением мер по устранению условий, способствующих совершению нарушений, а в случае обнаружения неправомерного поведения - приведение в действие определенных законодательством мер принуждения.
Обоснована приоритетная роль федерального казначейства в консолидации финансовых ресурсов как субъекта управления бюджетной собственностью. Она обусловливается (на основе положений Бюджетного кодекса) главенствующей ролью казначейства среди других бюджетных учреждений в осуществлении полномочий по владению, пользованию и распоряжению бюджетной собственностью. Это позволяет обеспечить полную прозрачность бюджетной системы, исключить нецелевое использование бюджетных средств и повысить эффективность межбюджетных отношений.
4. В целях повышения эффективности государственного финансового контроля необходимо внести изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации, которые предусматривали бы привлечение Казначейства России к осуществлению предварительного контроля на стадии планирования бюджета. При подготовке бюджета отправной точкой является прошлогодний бюджет, а не последние или расчетные данные казначейской системы. Однако, именно Федеральное казначейство располагает такой необходимой для планирования бюджета информацией, как динамика поступлений в доход государства различных платежей и их расходование.
5. Использование Федеральным казначейством информации о рыночных ценах, их динамике, методах формирования в конкретных условиях могло бы стать еще одним шагом к повышению эффективности использования государственных финансовых ресурсов. Знание работниками Казначейства России рыночной конъюнктуры, средних цен и наличие соответствующих полномочий по приостановлению операций, заведомо наносящих ущерб бюджету, могло бы способствовать снижению фактов ненадлежащего использования бюджетных средств и в целом повысить эффективность расходования средств государства.
6. Основным условием эффективности государственного финансового контроля является соблюдение принципов, охватывающих контрольные процедуры. В их числе и принцип гласности, который не работает в полной мере. До сих пор сохраняется закрытость сведений об общем размере ущерба от финансовых нарушений в бюджетной сфере; результаты работы некоторых контролирующих органов не публикуются или публикуются нерегулярно, а статистическая отчетность вообще отсутствует. В диссертации обосновывается мнение о необходимости принятия правовой нормы в сфере финансового законодательства, предусматривающей обязательное опубликование в СМИ результатов проведенных проверок и принятых мер по ним.
7. Учитывая объем информации о состоянии государственных финансов, которыми располагают органы Федерального казначейства Российской Федерации, а также их роль в осуществлении государственного финансового контроля, автор считает необходимым расширить сферу деятельности данных органов, путем введения функции проведения всестороннего анализа исполнения государственного бюджета, внебюджетных фондов и т.д. Автор обосновывает необходимость нормативного закрепления на федеральном уровне единых правовых и учетных принципов кассового исполнения бюджетов всех уровней органами Федерального казначейства в интересах единства бюджетной системы России.
8. Предлагается внести изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации, которые должны коснуться:
? установления понятия бюджетных средств в целях устранения противоречия в квалификации штрафа за нецелевое использование бюджетных кредитов;
? закрепления дифференцированной величины штрафа за нецелевое использование бюджетных кредитов, исходя из установленного минимального размера оплаты труда в целях единообразного применения ответственности за нарушение бюджетного законодательства;
? введения процессуальных норм, регламентирующих порядок привлечения к бюджетной ответственности, что позволит устранить конкуренцию норм бюджетного и административного законодательства.
9. Необходимо внести изменения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, в частности, дополнить статью 23.7, определив орган исполнительной власти субъекта РФ, полномочный рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 15.14 - 15.16, для появления реальной возможности привлечения к ответственности за ненадлежащее использование средств бюджетов других уровней, помимо федерального; закрепить в ст.267 БК РФ, в качестве функций Федерального казначейства помимо предварительного и текущего контроля за ведением операций со средствами федерального бюджета, так же последующий контроль, в целях выявления и пресечения фактов нецелевого использования бюджетных средств.
10. Внесение в ст.26 Федерального закона от 02.12.1990 № 395-1 (ред. от 30.12.2020) «О банках и банковской деятельности» изменений в части отнесения Федерального казначейства (Федеральная служба) и его территориальных органов к числу субъектов, обладающих правом истребовать необходимую информацию, в пределах своей компетенции, у банковских кредитных организаций.
Обязательным субъектом процессуальных правоотношений в сфере казначейского исполнения бюджета (далее КИБ) является государство в лице такого органа исполнительной власти, как Федеральное казначейство, которое выполняет соответствующие функции по обеспечению исполнения бюджетов всех уровней бюджет Характерной чертой процессуальных правоотношений в сфере КИБ является их подвижность. Нормативно-правовая база регулирования казначейского исполнения бюджета, его отдельных вопросов, отличается динамичностью структуры. В круге нормативных актов в этой области преимущественное наибольшую часть занимают акты-правила, акты-порядки, инструкции, которые закрепляют последовательные стадии процесса КИБ.
Научная и практическая значимость диссертационного исследования. Содержащиеся в диссертации выводы и предложения могут быть использованы в процессе дальнейшего совершенствования действующего и разработки нового бюджетного законодательства, а также в практике работы органов Федерального казначейства. Практическая значимость работы обусловлена непосредственным исследованием государственного контроля в деятельности Федерального казначейства, что дополнительно приобретает свою актуальность в контексте обеспечения исполнения Указа Президента РФ от 07.05.2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года», нацеленного на обеспечение устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации, а также предложенными законодательными инициативами, которые могут быть использованы в правотворческой деятельности органов государственной власти федерального уровня и субъектов федерации. Результаты диссертационного исследования позволяют дополнить содержание положений теории бюджетного права и могут быть применены в научной работе при проведении дальнейших исследований государственного финансового контроля в системе исполнения бюджета.
Отраженный в работе теоретический материал, аналитические разработки могут представлять интерес для научных исследований по проблемам бюджетного права, преподавания учебного курса «Финансовое право», а также в подготовке учебной и учебно-методической литературы для студентов юридических и экономических вузов. Внедрение практических рекомендаций позволит реализовать на практике важнейшую, цель бюджетной реформы - бюджетирование, ориентированное на результат, а также получить финансовый эффект от устранения дублирования функций по управлению финансовыми ресурсами различными бюджетными учреждениями.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре государственно-правовых дисциплин Института государственной службы и управления РАНХ и ГС при Президенте Российской Федерации. Результаты настоящего диссертационного исследования нашли свое отражение в монографии, трех научных публикациях автора, а также были использованы в профессиональной деятельности автора в Контрольно-ревизионном отделе в правоохранительной сфере Контрольно-ревизионного управления в сфере национальной безопасности, правоохранительной деятельности, судебной системе и оборонном комплексе Федерального казначейства. Отдельные положения диссертации докладывались на международных и межрегиональных научно-практических конференциях, заседании научно-методологического совета Федерального казначейства по проблемам развития казначейской системы исполнения бюджетов.
Особенности структуры работы. Работа имеет традиционную структуру и включает в себя введение, основную часть, включающую две главы, подразделенные на шесть параграфов, заключение и библиографический список и три приложения.
