1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1.1 Понятие исполнительной власти и правовой статус органов исполнительной власти
Анализируя организацию и деятельность системы органов исполнительной власти, на первое место выходит надобность определения ее местоположения в содержании понятия принципа разделения властей в РФ. Ст. 10 Конституции РФ определяет деятельность государственной власти в РФ на основании принципа разделения власти на три ветви – законодательную, исполнительную и судебную. Каждой из перечисленных ветвей присуща самостоятельная деятельность. Исполнительная власть представляется в виде масштабного и многочисленного механизма приведения в действие полномочий представителей власти, которое является равнозначным определяющим элементом в системе принципа разделения властей.
Так как конституционные нормы выступают основополагающими в деятельности государственных органов, с их помощью происходит фиксация всевозможных систем власти в РФ, происходит назначение государства, определяются его функции, компетенции, внутренняя структура, система государственных органов.
Только принцип разделения властей стал основой в исходном положении для того, чтобы произошла организация органов исполнительной власти, которые являются определяющей особенностью для устройства механизма государства. Принцип разделения властей отражается в двух положениях:
- единая государственная власть разделяется на различные ветви посредством народа. Таким ветвям предоставляются самостоятельные виды органов государственной власти, которые распределяют между собой властные права и обязанности в зависимости от принадлежности к конкретной ветви власти;
- устанавливается система сдержек и различных противовесов, которые препятствуют процессу узурпации деятельность власти и обеспечивают взаимодействие между органами государственной власти.
Каждая из ветвей государственной власти занимает определённое место в обобщённой системе государственной власти, в зависимости от своей природы, характера функций и назначения. Также каждая из ветвей ведет государственные дела, которые соответствуют отведенным ей формам и пределам, а также с помощью надлежащих путей и средств.
Направление деятельности каждой из ветвей государственной власти заключается в обеспечении, соблюдении и исполнении определенных функций государства в пределах отведённой им компетенции. Законодательной властью обеспечивается принятие законопроектов, судебной власть – осуществление правосудия.
Исполнительная же власть не ограничивается только функцией исполнения законов. Она также осуществляет распорядительную деятельность, которая важна для процесса осуществления исполнительных задач, издания нормативных актов для исполнения законов.
Институту исполнительной власти присуща сложная внутренняя структура, включающая в себя несколько групп норм, которые определяют :
- систему формирования правительства государства;
- место исполнительной власти, в том числе правительства, в списке высших органов государственной власти;
- надлежащие функции и компетенцию органов, осуществляющих исполнительную власть;
- момент прекращения исполнения полномочий и функций правительства.
Советский период отрицал саму возможность о разделении власти на законодательную, исполнительную и судебную власти на практике государственного строительства. Тот период главным образом выделял только государственное управление. Было принято считать, сто государственным управлением считается исполнительно-распорядительная деятельность органов государственного управления. Одновременно с этим не употреблялся термин «исполнительная власть».
Начало 90-х гг. принесло изменения в правовой лексикон, тем самым искореняя понятие «государственного управления» из текстов нормативно-правовых актов. Нет его упоминания и в тексте Конституции РФ от 12.12.1993 г. Но, не смотря на этот факт, действующая управленческая теория, а также практика государственного строительства, не в силах обойтись без подобного понятия, которое является основным положением при рассмотрении многоплановых функций обобщенной государственной власти.
Как справедливо замечает В.А. Лебедев: «отказ от понятия «государственное управление» свидетельствует о недопонимании управленческих реальностей, поскольку «исполнительная власть» и «государственное управление» взаимно дополняют друг друга, способствуя пониманию сложной управленческой действительности».
Исполнительной властью является категория, указывающая на существование общей государственной власти, которая признана исполнять законы, обеспечивать нормальное исполнение функций государственными органами, защиту прав и свобод человека и гражданина, поддержку порядка и безопасности.
Термин «государственное управление» носит практический и организованный характер. Государственным управлением называется деятельность по осуществлению исполнительной власти, а именно – государственной деятельности, которая в силах обеспечить надежную и слаженную работу государственного механизма.
Понятие определения исполнительной власти считается наиболее узким в отношении понятия государственного управления и эффективности ее функционирования находится в прямой зависимости от уровня организации системы государственного управления. Одновременно с этим при помощи исполнительной власти определяются характеристика и объем полномочий власти, которые реализуются в государственно-управленческой деятельности, а также местного самоуправления. Органы исполнительной власти представляют собой универсальную базу организационных структур государственного управления и оказание непосредственного управляющего воздействия на разнообразные общественные процессы, или же деятельность и поведение людей. Форма осуществления исполнительной власти зависит от посредничества управленческих процедур и представляется в виде управления.
Воздействие исполнительной власти на общественные отношения реальны, они происходят при помощи взаимодействия особенных звеньев государственного аппарата, выступающих органами исполнительной власти, а именно предметно, касательно органов государственного и муниципального управления.
Государственное управление представляет собой вид государственной деятельности, рамки которой способствуют осуществлению исполнительной власти как одной из составляющей части единой государственной власти. Помимо перечисленного, государственное управление может осуществляться в заданных пределах представительными органами других ветвей власти. Судебная и законодательная государственная власть, а также представляющие их органы государственной власти, которые не входят в состав системы органов исполнительной власти, могут быть уполномочены к реализации присущих только им функций и полномочий, используемых в своей деятельности и государственном управлении. Функции, характерные для государственного управления, относительно органов законодательной и судебной власти, реализуют государственные служащие, которые в большинстве случаев не имеют полномочий в сфере судебной или законодательной деятельности. Наряду с этим органы судебной и законодательной ветвей власти не в силах с большей эффективностью исполнять присущие им законотворческие функции и прибегать к осуществлению правосудия, не используя помощи сотрудников аппаратов подобных органов, которыми являются: специалисты, помощники, эксперты, консультанты, делопроизводители, архивариусы. Также, руководители органов судебной и законодательной власти, руководители, их заместители в структурных подразделениях указанных органов, уполномочены исполнять управленческие функции .
На основании вышеизложенного можно сделать вывод о том, что государственное управление выступает наиболее обширным понятием в соотношении с исполнительной властью.
1.2 Функции и предназначение исполнительной власти
В настоящее время дискуссионным является вопрос о соотношении понятий «функция» и «полномочия» органов исполнительной власти. Стоит отметить, что в законодательстве РФ данные дефиниции до сих пор не нашли своего отражения. Изучение научных публикаций свидетельствует об отсутствии единых методологически сформулированных подходов к определению понятий «функция» и «полномочия». Единства в употреблении понятий «функция», «полномочие» не наблюдается и в нормативных правовых актах.
В этимологическом смысле функция (от лат. functio – «отправление, деятельность») любого явления представляет собой способ адаптации в обществе, налаживание соответствия между ним и определенной потребностью социума .
В теории государства и права под функциями государства принято понимать основные направления его деятельности. Л.А. Морозова рассматривает функции государства как особый механизм государственного воздействия на общественные отношения и процессы, охватывающий основные направления его деятельности по управлению обществом . По мнению В.М. Корельского, функции государства – это основные направления его деятельности, выражающие сущность и социальное назначение, цели и задачи государства по управлению обществом в присущих ему формах и присущими ему методами .
Функции государства можно рассматривать в качестве жизненно важных, нормативно регламентированных и организационно обеспеченных сфер деятельности государства, обусловленных объективно необходимыми его целями и задачами, выражающие его сущность и социальное назначение. Однако от функций государства необходимо отличать функции органов государства, так как государственный орган является элементом государственного механизма, через который государство осуществляет свою деятельность. Ц.А. Ямпольская обращает внимание на то, что функции государственных органов соотносятся с функциями государства как общее и единичное.
Как правило, основополагающей функцией органов исполнительной власти является осуществление организационной и управленческой деятельности, направленной на реализацию нормативных правовых актов. Н.И. Глазунова понимает под функцией конкретный вид деятельности органа власти для решения задач государственного управления и акцентирует внимание на том, что задачи ориентированы на конечный результат деятельности, а функции, в свою очередь, на сам процесс решения этих задач . Ю.А. Тихомиров, Т.Я. Хабриева, А.Ф. Ноздрачев считают, что функция федерального органа исполнительной власти означает нормативно установленный вид властной деятельности, постоянно осуществляемый этим органом в масштабах Российской Федерации .
Определяя предметы ведения того или иного органа власти, государство возлагает на него выполнение определенных функций, которые образуют основное содержание деятельности органов власти, а полномочия указывают на то, какими способами и средствами обеспечивается выполнение конкретных функций. По мнению О.Е. Кутафина и К.Ф. Шеремета, полномочия выступают юридическим средством, с помощью которого выполняются функции государственной власти. Ю.М. Козлов, в свою очередь, определяет полномочия как право (и обязанность) органа совершать конкретные властные действия .
Таким образом, функции органов исполнительной власти целесообразно определить как нормативно установленные, осуществляемые на постоянной основе, направления властной деятельности органов власти, обусловленные конкретными задачами и находящие свое отражение в полномочиях.
Необходимо акцентировать внимание на том, что в действующих нормативных правовых актах, устанавливающих правовой статус федеральных органов исполнительной власти, наблюдается практически полное отождествление дефиниций «функция» и «полномочие». Так, в Положениях о федеральных органах исполнительной власти установлен раздел II «Полномочия». Перечень, начинающийся как перечень полномочий, заканчивается в ряде положений пунктом со следующей формулировкой: «осуществляет иные функции в установленной сфере деятельности, если такие функции предусмотрены федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ» (МВД России, Федеральная служба по военно-технического сотрудничеству, Росгвардия, Федеральное медикобиологическое агентство, Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору и др.) или «осуществляет иные полномочия в установленных сферах деятельности в соответствии с федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ» (МИД России, Минюст России, ФСИН России, ФССП России, ФСО России и др.).
Перечень полномочий, установленный в нормативных правовых актах для федерального агентства по делам Содружества Независимых Государств, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству, Управления делами Президента РФ, федерального агентства по делам национальностей, носит исчерпывающий характер.
Таким образом, можно констатировать, что практически в каждом правовом акте, устанавливающим правовой статус федерального органа исполнительной власти, дефиниции «полномочие» и «функция» употребляются в качестве синонимов.
В действующих положениях о федеральных органах исполнительной власти дифференцировано от функций и полномочий устанавливаются нормы о правах органов, предоставленных им в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности. Перечень таких прав включает общие права, характерные для всех органов исполнительной власти, и специальные права, пределенные сферой деятельности исполнительного органа власти. В данном случае целесообразно общие и специальные права органов исполнительной власти отнести к полномочиям органов.
С учетом вышеизложенного, рассмотрим соотношение функций и полномочий органов юстиции в РФ.
Органы юстиции выполняют особые, свойственные во многом только им функции – направления реализации социально-правового назначения государства, конкретизированные и дополненные потребностями совершенствования и эффективности сферы юстиции.
Нормы, зафиксированные в Указе Президента РФ от 13.10.2004 года № 1313 «Вопросы Министерства юстиции РФ» , указывают на то, что функциональная направленность органов юстиции является неисчерпаемой. Причиной этому служит тот факт, что органы юстиции являются ведущим министерством не только в структуре исполнительной власти, но и основополагающим элементом правового обеспечения межведомственного взаимодействия.
В настоящее время перечень полномочий Министерства юстиции РФ установлен Указом Президента РФ № 1313. Полномочия Минюста России целесообразно разделить на следующие блоки:
1. Деятельность в сфере принятия нормативных правовых актах, включающую в себя координацию и участие в нормотворческой деятельности государства, проведение правовой и антикоррупционной экспертиз.
2. Деятельность в сфере государственной регистрации и контроля нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, некоммерческих организаций, уставов муниципальных образований.
3. Деятельность по контролю и надзору в сфере нотариата и адвокатуры.
4. Правоприменительная деятельность и деятельность по контролю и надзору в сфере государственной регистрации актов гражданского состояния.
5. Деятельность в международно-правовой сфере.
6. Деятельность в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью.
7. Иные направления деятельности.
Серьезной проблемой остается неопределенность, а нередко и абстрактность юридических характеристик функций органов юстиции. Данная неопределенность вызвана отсутствием четкого разграничения между дефинициями «функция» и «полномочие». Неопределенность функциональной сферы заключается также в том, что основные нормативные правовые акты не содержат четко обозначенных пределов деятельности органов юстиции. Раздел II «Полномочия» Указа Президента РФ № 1313 включает в себя 51 позицию, и, следует отметить, что перечень полномочий Минюста России не является исчерпывающим: «осуществляет иные функции в установленной сфере деятельности, если такие функции предусмотрены федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации». Схожей выглядит функциональная сфера ФСИН России, ФССП России. Аналогичные примеры содержат положения о ФСО России, Роскомнадзоре России, Минсельхозе России и т.д.
При анализе соотношения задач и функций Минюста России необходимо отметить следующее: если исходить из того, что функции государственного органа являются производными от его задач, то каждая функция должна соотноситься с конкретной задачей государственного органа. Однако анализ задач и функций Минюста России указывает на то, что данное правило не соблюдается: такие задачи как обеспечение в пределах своих полномочий защиты прав и свобод человека и гражданина; обеспечение деятельности Уполномоченного Российской Федерации при Европейском Суде по правам человека - заместителя Министра юстиции Российской Федерации не находят своего отражения в конкретных функциях Минюста, изложенных в пункте 1 Указа Президента РФ № 1313. В свою очередь, правоприменительные функции и функции по контролю в сфере регистрации некоммерческих организаций, включая отделения международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций, политические партии, иные общественные объединения и религиозные организации, функции по федеральному государственному надзору за деятельностью некоммерческих организаций не могут быть соотнесены с задачами, изложенными в Положении о Минюсте России. Данные функции нашли свое отражение в отдельных полномочиях Минюста России. Тем самым, наблюдается диссонанс в построении такой фундаментальной конструкции как задача-функция-полномочие. В связи с этим, в настоящее время нормы Указа Президента РФ № 1313 целесообразно построить следующим образом: в пункте 1 необходимо закрепить перечень задач Минюста России, далее целесообразно установить ряд функций, обусловленных задачами исполнительного органа власти, и последним элементом данной взаимообусловленной системы являются полномочия, детализирующие конкретные функции органа власти. Данную концепцию следует распространить в отношении норм, изложенных в Положениях о ФССП России и ФСИН России. В Указе Президента РФ от 13.10.2004 года № 1316 «Вопросы Федеральной службы судебных приставов» задача, связанная с управлением территориальными органами ФССП России, не подкреплена соответствующей функцией ФССП России. Такие задачи ФСИН, как, например, создание осужденным и лицам, содержащимся под стражей, условий содержания, соответствующих нормам международного права, положениям международных договоров Российской Федерации и федеральных законов; организация деятельности по оказанию осужденным помощи в социальной адаптации; управление территориальными органами ФСИН России и непосредственно подчиненными учреждениями и организациями, изложенные в Указе Президента РФ от 13.10.2004 года № 1314 «Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний» не представляется возможным соотнести с установленными в Положении функциями ФСИН России.
Вывод. Таким образом, в целях исключения подмены понятий «функция», «полномочие», «задача» нормы Положения о федеральном органе исполнительной власти необходимо построить следующим образом: в первом пункте целесообразно установить перечень задач, во втором пункте – зафиксировать функции, определяющие сферу деятельности, а далее сформулировать перечень полномочий. Заключительный пункт раздела II «Полномочия» в отношении федерального органа исполнительной власти необходимо сформулировать следующим образом: «осуществляют иные полномочия в пределах своей компетенции, если такие полномочия предусмотрены федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ».
