1. ПОНЯТИЕ И НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПРАВА НА ЗАБАСТОВКУ
1.1. Право на забастовку, его внутригосударственная регламентация и международно-правовые стандарты
Забастовка – это имманентный метод решения коллективных трудовых споров, который основывается на отказе работников работать. Это такой способ разрешения коллективных споров и трудовых конфликтов, который опирается на непосредственное экономическое (причинение материального вреда, потеря дохода), организационное (дезорганизация работы предприятия, прекращение кооперативных отношений), а также психологическое (демонстрация силы профессиональными союзами, уменьшение желания работать у работников) принуждение работодателя, с помощью которого стремятся заставить работодателя одобрить и удовлетворить выдвинутые коллективные требования работников.
В России право на забастовку, как уже было отмечено выше, предусмотрено ч. 4 ст. 37 Конституции РФ. В развитие этого конституционного положения порядок и процедуры проведения забастовок установлены главой 61 Трудового кодекса Российской Федерации (далее – ТК РФ) .
Согласно ТК РФ забастовка рассматривается как способ урегулирования разногласий между работниками и работодателями по поводу установления и изменения условий труда, включая заработную плату, а также в связи с коллективно-договорным регулированием труда, то есть по причинам социально-экономического характера. В связи с этим, в России не упоминаются и не признаются законом забастовки по политическим мотивам, забастовки солидарности.
Право на забастовку не укладывается в рамки индивидуальных трудовых отношений, это коллективное по своей природе право. Как правило, организатором забастовки является профсоюз, но представлять интересы работников вправе любой представительный орган (ст. 411 ТК РФ).
Почти во всем мире в настоящее время право на забастовку признается в качестве одного из фундаментальных прав человека и закреплено в конституциях либо законах подавляющего большинства стран.
Ряд международных договоров прямо предусматривает право на забастовку. Прямое указание на это право можно найти в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., где в п. 1 ст. 8 закрепляется «d) право на забастовки при условии его осуществления в соответствии с законами каждой страны» , а также в п. 4 ст. 6 Европейской социальной хартии .
В рамках Международной организации труда (далее – МОТ) принцип свободы объединения и признания права на ведение коллективных переговоров считается первым из четырех основополагающих принципов и прав в сфере труда. Однако в фундаментальных Конвенциях МОТ, посвященных свободе объединения и ведению коллективных переговоров 1948 г. и 1949 г. (№ 87 и
№ 98) , право на забастовку напрямую не закреплено.
При обсуждении вопроса о принятии соответствующих конвенций МОТ представители работников предлагали включить в текст конвенций право на забастовку в качестве неотъемлемой части права на свободу объединения. Представители работодателей, не возражая против этого, настаивали на том, что «зеркальным» правом работодателя в данном случае выступает право на
локаут, то есть приостановку трудовых договоров с работниками в связи с возникшим спором6. Представители работников категорически не соглашались с таким подходом, и поскольку ни одна из сторон не отрицала того, что забастовка включается в состав свободы объединения, было принято решение не оговаривать этот вопрос прямо в тексте международных договоров.
В течение последующих лет контрольные органы МОТ, прежде всего, трехсторонний Комитет по свободе объединения (далее – КСО), исходили именно из этого подхода. Более того, в годы т.н. «холодной войны» представители работодателей в рамках работы контрольных органов МОТ выступали с критикой в отношении социалистических стран в связи с отсутствием закрепления в их законодательстве права на забастовку, что противоречило, по их мнению на тот момент, принципу свободы объединения.
Каждый год высший контрольный орган МОТ – Комитет МОТ по применению стандартов (далее – Комитет Конференции) рассматривал десятки наиболее важных жалоб в отношении государств-участников МОТ, причем существенная доля этих жалоб была связана именно с проблемами в области права на забастовку.
Ситуация кардинальным образом изменилась на Международной конференции труда 2012 г., когда представители работодателей в рамках Комитета Конференции выступили с заявлением о том, что поскольку право на забастовку прямо не закреплено в конвенциях МОТ, контрольные органы этой организации не имеют юридических полномочий рассматривать жалобы, связанные с правом на забастовку. Этот демарш вызвал бурные протесты и возмущение не только представителей профсоюзов, но авторитетных специалистов в области трудового права . Тезис группы работодателей заключается в том, что толковать конвенции МОТ, согласно ст. 37 ее Устава, уполномочен только Международный Суд ООН, а не контрольные органы МОТ. Если буквально воспринимать этот тезис,
то можно прийти к абсурдному выводу о том, что контрольные органы МОТ должны осуществлять надзор за соблюдением международных трудовых
стандартов, воздерживаясь от их толкования.
В связи со сложившейся ситуацией возникает вопрос: имеют ли какое-то значение эти дискуссии в рамках МОТ для российского законодательства
и правоприменительной практики? Ведь право на забастовку в любом случае закреплено и в Конституции России, и в ТК РФ.
Представляется очевидным, что простое закрепление субъективного права в законодательстве недостаточно для его реализации. Российская официальная статистика проведения забастовок в России насчитывает лишь единичные их случаи, в то время как социологи фиксируют десятки нелегальных акций протеста ежемесячно.
Это свидетельствует о том, что законодательный механизм реализации данного права явно налагает избыточные ограничения в отношении возможности проведения забастовок. В связи с этим крайне важно, что контрольные органы МОТ в ходе толкования конвенций о свободе объединения не просто пришли к выводу о наличии права на забастовку в качестве неотъемлемого элемента права на ведение коллективных переговоров, но и выработали целый ряд принципов и требований в отношении регламентации
права на забастовку на национальном уровне. И определенной части этих принципов и требований российское законодательство не соответствует.
Основной орган МОТ, отвечающий за толкование международных трудовых стандартов в области свободы ассоциации, – это КСО. В ходе многолетней практики рассмотрения жалоб в области свободы объединения КСО выработал детальный перечень критериев, которым должны отвечать национальное законодательство и практика, чтобы соответствовать международным трудовым стандартам в области свободы объединения.
Далее приведем примеры лишь некоторых основных несоответствий внутреннего российского законодательства пониманию свободы объединения с точки зрения КСО.
Во-первых, уровень ведения коллективных переговоров.
Российский профессиональный союз моряков в жалобе на российское Правительство, адресованной МОТ, помимо прочего, указывал, что российское законодательство необоснованно не предусматривает такого уровня ведения коллективных переговоров, как уровень профессии. Действительно, в исчерпывающем перечне уровней социального партнерства, содержащемся в ст. 26 ТК РФ, такого уровня нет, а среди видов социально-партнерских соглашений, перечисленных в ст. 45 ТК РФ, уровень профессии не указывается. Профсоюзы, которые объединяют работников отдельной профессии (например, моряков, пилотов, авиадиспетчеров – независимо от того, в какой организации они работают), оказываются фактически не в состоянии вести коллективные переговоры с работодателями, поскольку это противоречит структуре социального партнерства, заложенной в ТК РФ. КСО рекомендовал устранить этот пробел российского законодательства, дополнив ст. 45 ТК РФ.
Во-вторых, цели забастовочных действий.
КСО также отмечает , что профессиональные и экономические интересы, которые работники защищают посредством права на забастовку, касаются не только улучшения условий труда или удовлетворения требований профессионального характера, но также и поисков решения вопросов и проблем, возникающих на предприятии и непосредственно затрагивающих интересы работников. Это означает, что, например, такой вопрос, как
сокращение численности или штата работников должен, с точки зрения МОТ, быть не просто предметом уведомления представительного органа работников, как это предусмотрено ст. 82 ТК РФ, но по этому поводу должна иметься возможность ведения переговоров между представителями работников и работодателем. В случае если эти переговоры не приведут к желаемому для
работников результату, последние должны обладать правом оказывать давление на работодателя с помощью забастовок и иных промышленных
акций.
В ТК РФ забастовка может осуществляться исключительно для разрешения коллективного трудового спора, который, в свою очередь,
может возникать по поводу «установления и изменения условий труда (включая заработную плату), заключения, изменения и выполнения
коллективных договоров, соглашений, а также в связи с отказом работодателя учесть мнение выборного представительного органа работников при принятии локальных нормативных актов» (ч. 1 ст. 398).
Таким образом, работники лишаются возможности бастовать в знак протеста против любых планируемых действий работодателя, даже если
они непосредственно затрагивают их социально-экономические интересы, что противоречит толкованию Конвенций МОТ № 87 и № 98.
В одном из дел КСО прямо указывает , что право на забастовку
не должно ограничиваться предметом трудовых споров, которые могут быть урегулированы путем подписания коллективного договора.
В-третьих, предъявление требований профсоюзами.
КСО исходит из того, что профсоюзы должны иметь право свободно определять порядок предъявления требований к работодателю, и законодательство не должно препятствовать деятельности профсоюза,
обязывая его созывать общее собрание каждый раз, когда выдвигаются требования к работодателю. В связи с этим КСО попросил дать Правительство России разъяснения по поводу применения ст. 399 ТК РФ, касающейся предъявления работниками требований по разрешению коллективного трудового спора. Поскольку российское законодательство как раз обязывает предъявлять требования исключительно на общем собрании или конференции работников, вне зависимости от факта наличия профсоюзного представителя, КСО не получил ответа на свой запрос. Даже если забастовка объявляется профсоюзом или объединением профсоюзов на уровне выше уровня единичного работодателя, решение о ее проведении принимается на собрании или конференции работников каждого работодателя данной отрасли или территории.
В-четвертых, субъекты права на забастовку и ситуации, в которых допустимо ограничение права на забастовку.
Согласно позиции КСО , право на забастовку может быть ограничено только в следующих случаях:
? на государственной службе лишь для тех чиновников, которые исполняют свои функции от имени государства;
? в жизненно важных службах в точном смысле этого термина, то есть
службах, прерывание деятельности которых может поставить под угрозу жизнь, безопасность или здоровье части или всего населения;
? в обстановке острого национального кризиса.
Статья 9 Федерального закона «О государственной гражданской службе» предусматривает разделение должностей гражданской службы на четыре категории. Далеко не всех из них можно отнести к «чиновникам, исполняющим свои функции от имени государства».
Тем не менее в законе указывается на запрет «прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора», вне зависимости от конкретной категории государственной гражданской службы, что явно противоречит толкованию свободы объединения в понимании МОТ. В этом отношении Конфедерация труда России обращалась с жалобой в КСО, в результате которой КСО просил Правительство России изменить соответствующие положения российского законодательства.
Аналогичная ситуация была и в отношении работников железнодорожного транспорта. В соответствии с п. 2 ст. 26 Федерального закона «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» , забастовки работников «железнодорожного транспорта общего пользования, деятельность которых связана с движением поездов, маневровой работой, а также с обслуживанием пассажиров, грузоотправителей (отправителей) и грузополучателей (получателей) на железнодорожном транспорте общего пользования и перечень профессий которых определяется федеральным законом» незаконны. Представить себе каких бы то ни было работников железнодорожного транспорта, которые бы не были прямо или косвенно связаны с движением и обслуживанием пассажирских и грузовых поездов, очень сложно. В связи с этим КСО указал , что железнодорожный транспорт не относится к жизненно важным службам в строгом значении этого термина, и обратился к Правительству России с просьбой внести изменения в законодательство.
В-пятых, минимум необходимых работ (услуг).
В соответствии с ч. 6 и ч. 7 ст. 412 ТК РФ, в случае разногласий между сторонами коллективного трудового спора по поводу минимума необходимых работ (услуг), выполняемых в ходе забастовки, этот минимум устанавливается органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. КСО исходит из того, что любое разногласие по поводу минимума необходимых услуг должно разрешаться через независимый орган, пользующийся доверием всех сторон спора, а не административным органом. В связи с этим КСО также обратился с просьбой к Правительству России внести соответствующие поправки в законодательство.
Итак, как видно из приведенных примеров, российское законодательство в части права на забастовку соответствует далеко не всем требованиям МОТ в
области свободы объединения. И выше были рассмотрены отнюдь не все несоответствия. Среди оставшихся вне рамок вопросов есть проблемы, связанные с наймом замещающих работников для замены бастующих, возможность проведения забастовок с целью признания профсоюзов,
забастовок солидарности, возможности предъявления бастующими требований в отношении социально-экономической политики властей и др.
В результате, подавляющее большинство конфликтных ситуаций, возникающих между работниками (профсоюзами) и работодателями, разрешается вне правовой сферы. В связи с этим неудивителен разрыв между официальной статистикой проведения забастовок и реальной практикой, упоминавшийся выше. Россия в данном отношении представляет
собой лишь иллюстрацию общей проблемы. Не только для России, но и для всех остальных государств-участников МОТ критически важно, чтобы неопределенность в отношении права на забастовку на уровне МОТ была преодолена.
Поскольку, как говорилось выше, обязательное для применения толкование актов МОТ может осуществлять только Международный суд ООН,
социальным партнерам необходимо добиваться помощи правительств стран-участниц МОТ с тем, чтобы соответствующее заявление было принято и рассмотрено Международным судом ООН.
Пока процедура признания права на забастовку в качестве составной части свободы объединения не реализована в рамках Международного суда ООН, представляется, что социальным партнерам в рамках МОТ следует исходить из того, что право на забастовку в рамках МОТ уже сформировалось и закрепилось в качестве международного обычая. Сами государства-члены МОТ в течение многолетней повторяющейся практики обсуждения с ними выполнения требований МОТ в отношении права на забастовку не подвергали сомнению наличие этого права.
Таким образом, они демонстрировали наличие «opinio juris» – мнения об обязательности для себя соответствующих решений, выступающего условием для существования международного обычая (признание сложившейся практики в качестве правовой нормы). Следовательно, в данном случае имеет место «международный обычай как доказательство всеобщей практики, признанной в качестве правовой нормы», упомянутый в ст. 38 Статута Международного суда ООН среди источников права, подлежащих применению Судом. Такой подход разделяется не только профсоюзами, но и достаточно авторитетными учеными – специалистами в области международного и сравнительного трудового права.
1.2. Основные принципы права на забастовку
В современном мире не во всех странах имеет место юридическое закрепление права на забастовку. В связи с этим ученые – специалисты в области трудового права обычно подразделяют государства на два вида: государства, где законом гарантировано право на забастовку (Германия, США и др.) , и государства, которые признают свободу забастовок. В последних в законодательстве право на забастовку в позитивной форме не выражено, но забастовка в принципе не запрещается. Это право выводится из права на ассоциацию (Бельгия, Великобритания, Люксембург и др.) . Конституция РФ (ст. 37) признает право работников на забастовку, порядок реализации этого права предусмотрен ТК РФ.
Основные принципы права на забастовку включают следующие базовые положения:
Во-первых, признание права на забастовку основополагающим коллективным правом, предоставленным трудящимся и их организациям, за исключением определенного круга работников на государственной службе и жизненно важных служб в строгом смысле этого термина, которые в случае острого национального кризиса лишены этого права.
Во-вторых, право на забастовку существует только в отношении законных забастовок:
? забастовок, преследующих законные цели,
? забастовок, в которых применяются законные средства борьбы,
? забастовок, в которых соблюдаются процедуры их проведения.
В-третьих, право на забастовку предполагает использование процедур примирения, посредничества и арбитража до объявления забастовки, как правило, добровольных; за исключением случаев принудительного арбитража.
В-четвертых, гарантированность права на забастовку.
В-пятых, забастовка признается незаконной только по решению независимого органа (суда).
В-шестых, право на забастовку может быть уравновешено правом на локаут.
Рассмотрим названные положения подробнее.
Первое – это право на забастовку как коллективное трудовое право работников, их организаций.
Право на забастовку – коллективное по своей природе право. Забастовка как «коллективное действие качественно отличается от составляющих ее индивидуальных действий работников» . В этом смысле по своей сущности право на забастовку является коллективным правом и не укладывается в рамки индивидуальных трудовых отношений, «является выражением коллективной воли работников, а для регулирования действий коллектива нельзя механически применять те правила и законы, которые имеют своим назначением регулирование поведения отдельных лиц» . В связи с этим участие работника в забастовке не может рассматриваться в качестве нарушения трудовой дисциплины и основания для расторжения трудового договора.
Если забастовка как коллективный акт законна, то участие в ней не может рассматриваться как нарушение условий индивидуального трудового договора. Это действительно должны быть «коллективная воля», коллективное решение о проведении забастовки.
Носителями права на забастовку являются коллективные субъекты:
профсоюзы, работники организации. «Во многих странах право на забастовку
понимается как право, принадлежащее исключительно профсоюзам. Поэтому забастовки, объявленные не профсоюзом или не получившие поддержки, одобрения профсоюзов, называются неофициальными и запрещаются законодательством (Бельгия, Великобритания, Германия, Греция, Португалия и др.). В ряде других стран право на забастовку признается по своей природе индивидуальным правом, поэтому им наделяются непосредственно работники (Италия, Нидерланды, Франция). Иногда в национальном законодательстве ряда стран вводится количественный критерий, согласно которому право на забастовку предоставляется двум и более работникам (Намибия), трем и более работникам (Гватемала, Коста"Рика), пяти и более (Панама)» .
КСО разъяснил, что данное право распространяется на трудящихся и их организации (профсоюзы, федерации, конфедерации). Как правило, право на забастовку признается МОТ за профсоюзными организациями. Между тем контрольные органы МОТ признали, что в национальном законодательстве возможно закрепление данного права в качестве предмета договора, заключенного при участии определенной части трудящихся независимо от их членства в профсоюзе.
В качестве необходимого условия реализации права на забастовку указанные органы называют обязательство иметь определенный кворум и получить согласие оговоренного большинства для принятия решения о забастовке. При этом особо подчеркивается, что требование о принятии решения о забастовке более чем половиной голосов всех заинтересованных трудящихся является чрезмерным и может затруднить проведение забастовки, особенно на больших предприятиях, при наличии профсоюзов с большим числом трудящихся. Иными словами, кворум и метод голосования, и требуемое
большинство голосов не должны быть такими, чтобы повлечь за собой риск
серьезного ограничения права на забастовку.
Федеральный закон «О порядке разрешения коллективных трудовых споров» (1995 г.) , ныне утративший силу, предоставлял право на забастовку как профсоюзным организациям, так и непосредственно работникам в лице органов общественной самодеятельности. В ТК РФ позиция законодателя изменилась в сторону ограничения самостоятельного независимого права профсоюзных организаций объявлять забастовки. По ТК РФ этим правом наделены субъекты коллективного трудового спора: работники организации, филиала, представительства, иного обособленного структурного подразделения.
Решение об объявлении забастовки, принятое профессиональным союзом (объединением профсоюзов), должно утверждаться для каждой организации собранием (конференцией) работников данной организации (ст. 410 ТК РФ). Но при этом правом на забастовку наделены работники не только организации в целом, объявить забастовку могут работники филиалов, представительств иных обособленных структурных подразделений организации. Во всех перечисленных случаях должны соблюдаться требования к кворуму:
? правомочный состав присутствовавших на общем собрании (конференции) – не менее 2/3 от общего числа работников, делегатов конференции);
? принятие решения о забастовке, если за него проголосовало не менее половины работников, присутствовавших на собрании (делегатов конференции).
Ограничение права на забастовку отдельных категорий трудящихся
продиктовано интересами общества в целом. Забастовка не должна подрывать «общее благо». Контрольные органы МОТ признают возможным исключение в национальном законодательстве из права на забастовку для служащих армии и полиции.
В отношении государственных служащих, как уже было отмечено выше, ограничение права на забастовку касается, по мнению КСО, только тех категорий государственных служащих, которые осуществляют свои полномочия от имени государства.
Комитет экспертов МОТ допускает ограничение или запрещение забастовок трудящимся в «жизненно важных службах» в строгом смысле этого термина, т.е. в тех службах, нарушение деятельности которых подвергло бы опасности жизнь, личную безопасность или здоровье всего или части населения.
И еще один запрет на забастовки может быть оправдан, как считает КСО, – это обстановка острого национального кризиса, что влечет за собой объявление чрезвычайного положения. Но этот запрет может быть оправдан только в течение ограниченного периода и в масштабах, необходимых в данной обстановке.
При этом контрольные органы МОТ единодушны в мнении о том, что «ограничение или запрет права на забастовку должны компенсироваться адекватным правовым механизмом разрешения трудовых споров, например, в виде примирительных, посреднических процедур. При этом стороны должны иметь возможность участвовать в определении и осуществлении такой процедуры; арбитражные решения должны быть обязательны для обеих сторон и после их принятия должны осуществляться быстро и в полной мере» .
Согласно ТК РФ признаются незаконными и не допускаются забастовки в следующих случаях.
Во-первых, всем работникам запрещены забастовки в периоды введения военного или чрезвычайного положения.
Во-вторых, забастовки запрещены в органах и организациях по
перечню, установленному ТК РФ (правоохранительные органы, Вооруженные Силы РФ, медицинские организации скорой и неотложной помощи и др.).
В-третьих, забастовки запрещены в организациях, связанных с обеспечением жизнедеятельности населения, но только если создается угроза обороне страны и безопасности государства, жизни и здоровью людей (ст. 413 ТК РФ). При отсутствии такой угрозы работники названных организаций вправе объявить забастовку.
Названный перечень оснований признания забастовки незаконной является общей нормой, правилом. Федеральным законом право на забастовку может быть ограничено и в иных случаях.
В случаях, когда законодательством забастовки не допускаются, решение по коллективному трудовому спору принимает административный орган. По ТК РФ этим правом наделено Правительство России (ст. 413), но рассмотрению коллективного спора названным органом должны предшествовать, по общему правилу, примирительные процедуры.
