1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ АНАЛИЗА ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ
ГОСУДАРСТВА И БИЗНЕСА В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ
1.1. Государственно-частное партнёрство: понятие, признаки, формы
Предпосылки для становления и развития партнерских форм хозяйствования в рыночной экономике на сегодняшний день обусловлены несколькими факторами.
Во-первых, приватизация государственной собственности, как результат либерализации экономики, которая началась в конце прошлого столетия в большинстве стран мира.
Во-вторых, нехватка у государства в достаточных объемах финансовых ресурсов для модернизации обслуживания и расширения находящейся в собственности государства социальной инфраструктуры.
В-третьих, бизнес значительно большей степени, чем государство, обладает мобильностью, быстротой принятия решений, способностью к нововведениям, использованию технических и технологических изменений. Государство же, в свою очередь, может облегчать реализацию проектов путем проведения ряда институциональных мероприятий, а также за счет финансовоэкономических рычагов: субсидий, гарантий, других видов поддержки.
Возможным решением указанной проблемы стало создание в отечественной правовой системе инструмента, позволяющего привлекать частные инвестиции в государственные проекты на взаимовыгодных условиях, получившего название государственно-частное партнерство.
В связи с необходимостью правового регулирования подобного рода инвестиционных проектов в российском законодательстве встал вопрос о принятии специального закона. В 71 субъектах РФ начиная с 2008г. приняты региональные законы о государственно-частном партнерстве.
В связи с тем, что в законодательстве отсутствовало единообразие в определении понятия ГЧП, его целей, форм, это приводило к некоторой путанице и многие положения указанных законов, как правило, оставались нереализованными.
Например, в ст. 4 Закона Санкт-Петербурга от 25.12.2006г. №627-100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнёрствах» ГЧП определено как «взаимовыгодное сотрудничество Санкт-Петербурга с российскими или иностранными юридическим или физическим лицом либо действующим без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) объединением юридических лиц в реализации социально значимых проектов, направленных на развитие образования, здравоохранения, социального обслуживания населения, физической культуры, спорта, культуры, туризма, транспортной и инженерной инфраструктур, инфраструктуры связи и телекоммуникаций в Санкт-Петербурге, которое осуществляется путем заключения и и исполнения соглашений, в том числе концессионных». [21]
Примерно такое же определение ГЧП отмечено в ст.2 Закона Республики Татарстан от 01.08.2011г. №50-ЗРТ «О государственно-частном партнерстве в Республике Татарстан», где указано, что ГЧП «взаимовыгодное сотрудничество Республики Татарстан и частных партнеров по реализации социально значимых инфраструктурных, инновационных, инвестиционных и иных проектов и программ, которое осуществляется путем заключения и исполнения соглашений о государственно-частном партнерстве, в том числе с участием муниципальных образований». [20]
Комментируя подобные дефиниции ГЧП, В.Г. Варнавский отмечает, что они весьма спорны. По его мнению, термин «взаимовыгодное» не относится к правовым. И остается неприятным – как отличить «социально значимый проект» от «социально незначимого»? в данных понятиях, по его мнению, отсутствуют обозначение предмета соглашения, которым должна выступать государственная (муниципальная) собственность или общественная услуга. Он также обращает внимание на спорный характер используемой в нормативно-правовых актах терминологии. [39]
С изложенной позицией сложно не согласиться, поскольку:
- в положениях региональных законов используется слишком общая и неконкретная терминология (например, «инфраструктурная, инновационная программа», «социально значимый проект»);
- в текстах указанных нормативно-правовых актов, как правило, отсутствует точное разъяснение используемых терминов;
- в самих определениях не отражены некоторые важные признаки ГЧП (к примеру, распределение рисков сторон) и цели ГЧП (повышение качества производимых товаров и предоставляемых населению услуг).
Это неизбежно приводило к тому, что региональные законы в сфере ГЧП носили лишь декларативный характер. Тогда как на практике реализация таких проектов сторон предпочитали использовать имеющееся федеральное законодательство, хотя бы частично регулирующее некоторые из форм ГЧП, как, например, ФЗ от 21.07.2005г. № 115 – ФЗ «О концессионных соглашениях» или ФЗ от 22.07.2005г. №116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации».
Только с принятием 13 июля 2015 г. ФЗ №224-ФЗ «О государственночастном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменения в отдельные законодательные акту Российской Федерации (далее по тексту – Закон) термин ГЧП получил свое официальное правовое определение. Далее приведены трактовки понятия ГЧП по мнению разных исследователей, которые зачатую схожи друг с другом, но не лишены недостатков.
Например, А.В. Белицкая определяет государственно-частное партнерство «как юридически оформленное на определенный срок, основанное на объединении вкладов и распределении рисков сотрудничество публичного и частного партнеров в целях решения государственных и общественно значимых задач осуществляемое путем реализации инвестиционных проектов в отношении объектов, находящихся в сфере публичного интереса и контроля». [38]
Немного иное определение ГЧП предлагает И.А. Губанов. Он считает, что институт ГЧП регулирует общественные отношения, возникающие между государственным партнером, с одной стороны, и юридическими или физическими лицами, с другой, «в целях достижения общественно важных и полезных целей и решения задач при реализации функций государства». [45]
В свою очередь, согласно концепции В.Е. Сазонова, ГЧП – это комплексный механизм сотрудничества частного и государственного партнера в публичных интересах. В данной им дефиниции он отмечает такие признаки ГЧП как «разграничение ответственности между партнерами, консолидацию имущественных, финансовых и других материальных и нематериальных ресурсов. Все это, по его мнению, используется для совместной реализации проекта по созданию, модернизации или эксплуатации сервисно-инфраструктурного публичного объекта либо предоставлению публичных услуг». [64]
Таким образом, сложилась ситуация избытка правовых определений ГЧП как в законодательных актах субъектов нашей страны, так и в трудах научного сообщества. Проблему единого подхода к определению ГЧП разрешил принятый Закон.
Согласно ст.3 Закона государственно-частное партнёрство, муниципально-частное партнёрство (далее также – МЧП) есть «юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределение рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о ГЧП, соглашения МЧП, заключенных в соответствии с настоящим Федеральным законом в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества». [2]
В заключении следует подчеркнуть, что определение ГЧП и МЧП в Законе явилось ожидаемым шагом со стороны законодателя, учитывая, что большинство современных российских исследователей отмечало эту острую необходимость в своих работах. На наш взгляд, законодательное определение ГЧП и МЧП в целом выражает суть возникающих правоотношений, однако оставляет ряд вопросов, требующих дополнительного анализа.
Во – первых, в указанном понятии ГЧП за основу взят термин
«сотрудничество», хотя к отношениям ГЧП применяемы также термины «механизм», «комплекс», «система» и т.д.
Во – вторых, данное в Законе понятие представляет из себя довольно громоздкую конструкцию и является сложным для восприятия.
В – третьих, в анализируемом определении используются неустоявшиеся термины, а также категории оценочного характера, что неизбежно станет проблемой для правоприменения и потребует дополнительных разъяснений законодателя либо высших судебных органов. Поэтому предоставляется необходимым дать в Законе толкование всем терминам, составляющим легальное определение ГЧП.
В рамках исследования вопроса эффективности применения принципов ГЧП в ВО целесообразно проклассифицировать формы с точки зрения их применимости к сфере ВО на основе анализа их сильных и слабых сторон, а также целей заключения договоров. (см. таблицу 1).
Другой исследователь данного вопроса В.Г. Варнавский среди форм ГЧП выделяет: контракты на управление, лизинг и др., концессионные и близкие к ней формы и акционирование, т.е. долевое участие государства в предпринимательских структурах. Автор публикаций по данной тематике, В.А. Кабашкин выделяет следующие формы ГЧП: концессии контрактные формы включая аренду, акционирование, особые экономические зоны и государственные корпорации (60).
Таблица 1 – Характеристики форм ГЧП и их применимость к сфере ВО
Наименован ие формы ГЧП
Цель заключения договора и его
характерные признаки
Достоинства и недостатки форм Возмож ность
примен ения
Продолжение таблицы 1
1 2 3 4
Концессия Передача имущества или прав на оказание определенного вида деятельности бизнесу на длительный временной период (строительство, модернизация, эксплуатация, и управление инфраструктурными объектами сферы ВО:
учебных корпусов вузов, исследовательских центров и т.д.) (+) Права собственности остаются у государства. (+) Инвестиционный и операционный риски лежат на частном секторе.
(+) Предпринимательским структурам предоставляется свобода в принятии решений. (+) За государством остается право на применение различных рычагов воздействия для защиты интересов общества.
(-) Существуют недостатки в проработке нормативноправовой базы.
+
Государстве нные контракты с инвестицион ными обязательств ами частного сектора Решение государственных и муниципальных задач
благодаря привлечению внебюджетных источников финансирования. (+) Заинтересованность представителей бизнеса в росте качества и объема предоставляемых услуг.
+
Продолжение таблицы 1
Арендные договоры Повышение качества предоставляемых услуг за счет передачи бизнесу обязательств по эксплуатации государственного имущества и предоставлению услуг. (+) Гибкость в организации финансовых потоков. (-) Отсутствие целевого предназначения арендой платы, поступающей в бюджет.
+
Участие в капитале Продажа частным структурам части акций государственного или муниципального предприятия. (+) Позволяет гибко распределять риски, ответственность и прибыль. (-) Риск дальнейшей перепродажи акций и размывания ответственности
между многими предпринимательскими структурами. -
Соглашения о разделе продукции
(СРП) Бизнесу принадлежит
только часть выпушенной продукции. Предмет соглашения:
использование и разведка недр, сырья. Данный тип договора обычно применяется в российской практике для добывающих отраслей и малоприменим непосредственно к сфере ВО.
-
Контракты сочетающие в себе различные виды работ Контракт на строительство новых объектов. Данная форма ГЧП хоть и существует в отечественной практике, однако, не получила столь широкого распространения как, скажем, концессия.
+
Сервисные контракты Краткосрочный контракт, позволяющий заказать у частных компаний выполнение четко специфицированных услуг в области содержания эксплуатации государственного имущества. (-) Короткий срок реализации ГЧП-проекта, т.е. появляется необходимость перезаключения контракта. (+) Высокая конкуренция среди частных компаний. (+) Позволяет госсектору передать непрофильные функции в частный сектор, используя компетенции специализированных частных компаний.
-
Продолжение таблицы 1
Контракты на управление Передача государственного имущества в доверительное управления частной компании, при этом государство сохраняет право собственности на имущество. (+) Позволяет привлечь передовые технологии и достижения частного сектора без передачи прав собственности.
(-) Управляющая компания не полностью контролирует процесс управления объектом (особенно в части стратегии развития, кадровой и тарифной политики), что снижает эффективность управления.
+
Еще один исследователь данной проблемы Л. Шарингер, выделяет 5 базовых моделей ГЧП: модель аренды, модель концессии, модель оператора, модель кооперации и договорная модель. При этом автор отмечает, что в рамках арендной модели правом собственности обладает только частный сектор, в рамках концессионной модели – только государственный сектор, в то время как в трех оставшихся моделях собственность может быть как частная, так и государственная. Что касается управления и финансирования, то в модели оператора и договорной модели оно только частное, а в остальных моделях может быть как частное, так и государственное. (74).
Независимо от организационно-правовой формы ГЧП должно удовлетворять следующим обязательным признакам:
- долгосрочный характер партнерства (более 3 лет);
- распределение рисков и ответственности между партнерами за счет привлечения частного партнера не только к созданию объекта, но и к его последующей эксплуатации и/или техническому обслуживанию;
- полное или частичное финансирование создания объекта общественной инфраструктуры частным партнером. [28]
Проанализировав элементы и признаки понятия ГЧП, содержащегося в Законе, считаем возможным оптимизировать существующую формулировку, определив ГЧП следующим образом: государственно-частное партнёрство и муниципально-частное партнёрство – это юридически закрепленный специальным соглашением механизм совместной деятельности публичного и частного партнера, основной целью которого является повышение качества и доступности публичных товаров, работ и услуг, посредством привлечения частного финансирования и использования частного интеллектуального и управленческого опыта; основными признаками которого являются долгосрочность, справедливое распределение рисков, объединение различных
(материальных и нематериальных) ресурсов партнеров.
1.2. Государственно-частное партнерство в сфере образования как механизм стимулирования инновационного развития
Современная рыночная система определяет взаимодействие субъектов рынка с представителями всех видов предпринимательства: от мелкого до крупного. Рыночные преобразования необходимы и в сфере образования.
Реформа системы образования диктуется требованием времени, глобализацией экономики, внедрением информационных технологий и должна осуществляться, прежде всего, через партнерство государства и бизнеса. Для осуществления кооперации и сотрудничества возможно применение механизма государственно-частного партнерства.
Правительство Российской Федерации в Программе экономического развития на период до 2020 года определяет государственно-частное партнерство основной системой развития как экономики в целом, так и образования всех уровней в частности. [12]
Поэтому разработка методики его внедрения в сферу образования – важное условие достижения целей экономического развития Российской Федерации. На сегодняшний день можно считать, что выполняется политика государства по повышению заинтересованности учреждений образования в качественном выполнении своих функций, а также созданию благоприятных условий для их самостоятельной работы.
Государственно-частное партнёрство в сфере образования можно рассматривать как институт модернизации образования. Главные задачи обозначены новым федеральным законом, ФЗ-273 «Об образовании», вступившим в действие с 01.09.2013 года. В нем определено создание правовых условий для обновления и развития системы образования в соответствии с современными запросами человека, общества и государства, потребностями развития инновационной экономики. [6]
Объективно можно выделить ряд преимуществ государственночастного партнерства как механизма стимулирования и развития инновационного развития экономики страны.
Во-первых, возможность ускорения социально-экономического развития ГЧП может стать самым рациональным решением, позволяющим реализовать перспективные проекты «сегодня и сейчас» через привлечение частного капитала, что дает дополнительное преимущество в виде сокращения воздействия на бюджеты через их более рациональное освоение.
Во-вторых, уменьшение расходования средств из государственного бюджета ГЧП дает возможность рационализации государственных инвестиций за счет грамотного распределения во времени финансового потока, который рассчитан на конкретный период действия соглашения.
В-третьих, реформирование государственного сектора. Внедрение государственно-частного партнёрства даст возможность переориентирования на предоставление качественных услуг населению, что позволит решить многие региональные проблемы, реализовать программы развития муниципалитетов.
В-четвертых, увеличение реализованных проектов с высоким уровнем эффективности. Это возможность благодаря более качественному отбору предлагаемых проектов с учетом нужд населения и привлечения управленческого опыта частного партнерства.
В-пятых, минимизация рисков и получение синергического эффекта. Синергический эффект взаимодействия государственных органов частного сектора дает возможность переноса рисков проекта на каждого партнера, исходя из их возможности управления ими.
В-шестых, повышение качества услуг. ГЧП через введение инновационных технологий и методов управления создает более высокие управленческие стандарты, что существенно влияет на качество оказываемых услуг населению.
В-седьмых, ослабление коррупционных действий и незаконной практики на всех этапах реализации проекта ГЧП в рамках деятельности юридически закрепляет распределение прав и обязанностей сторон, что обеспечивает выполнение проектов в соответствие со сметой и графиком, исключая непрозрачность конкурентных процедур и антикоррупционных действий среди чиновников. [51]
На сегодняшний день в России затраты на научные исследования и разработки в сфере ВО значительно увеличились, об этом свидетельствует данные, представленные на рисунке 1 (см. рис.1)
Рисунок 1 – Затраты на научные исследования и разработки в сфере ВО в России
Источник: Росстат
Использование механизмов ГЧП в образовании позволяет обеспечить:
- расширение рынка и усиление добросовестной конкуренции на рынке образовательных услуг;
- апробирование новых для образовательных структур организационноправовых форм альянса с бизнесом;
-выработку предложений по дальнейшему совершенствованию нормативно-правовой базы реформирования профессиональной школы;
- тиражирование передового опыта и отработку инструментов многоканального финансирования;
- совершенствование системы управления в сфере инновационной деятельности путем обработки содержания и методик администрирования, подготовки повышения квалификации управленческих специалистов.
Существует разнообразная вариативность механизмов партнерства. Это зависит от имущественных факторов, возможных рисков и распределения ответственности (таблица 2)
Таблица 2 – Направления реализации механизмов ГЧП
Наименование
Направления реализации механизмов ГЧП
Контрактная форма - проведение исследований и опытных разработок
совместно с университетами;
- поддержание и реконструкция инфраструктуры ВУЗов в целях совершенствования их материально-технической базы;
- строительство для ВУЗов новых зданий и сооружений с заключением инвестиционных проектов;
- совместная финансовая поддержка ВУЗов государством и представителями частного сектора;
- кредиты на образование;
- проведение семинаров и конференций.
Продолжение таблицы 2
Институциональная форма - учреждение эндаумент-фондов;
- формирование совместных образовательных структур;
- открытие бизнес-школ, учредителями которых являются субъекты частного сектора-физические и юридические лица;
- учреждение корпоративных университетов;
- технопарки;
- особые экономические зоны технико-внедренческого типа; - центры трансфера технологий, ресурсные центры и другое.
Форма общественного взаимодействия Формирование попечительских, общественных, управляющих, наблюдательных и иных советов для ВУЗов, в которых участвуют представители субъектов частного сектора.
Рассматривая инструменты финансового обеспечения государственночастного партнерства в сфере образовательных услуг, выделим следующие важные преимущества: во-первых, привлечение инвестиций частных лиц для финансовой поддержки обновления инфраструктуры учебных заведений снижает нагрузку с государственного бюджета которому необходимо учесть расходы на выполнение запланированных проектов лишь в течении 2-3 лет. Во-вторых, образовательная сфера – это тот сегмент, в котором экономические выгоды могут напрямую исходить из социальной ответственности частного бизнеса.
Бизнес сегодня призван и активно способствует развитию социальных инвестиций в области образования. В наше время основным содержанием социальной ответственности компаний является взаимодействие их с образовательными учреждениями, их структурными подразделениями, учебными и научными коллективами, расширение присутствия компаний как в самом образовательном процессе, так и в управляющих органах.
Если раньше частный сектор ограничивался лишь благотворительной помощью, спонсорством или просто пожертвованиями, то сегодня он ориентирован на активное участие в жизни учебного заведения, его развитие, совершенствование материальной базы, в том числе и в рамках государственно-частного партнерства. Характерными признаком последнего времени является создание корпоративных университетов, как в самих компаниях, так и в рамках высшего учебного заведения [44]
Таким образом, можно сказать, что механизм государственно-частного партнерства в обозримом будущем могут стать одними из основных направлений финансирования развития инфраструктуры и кампусов высших учебных заведений.
1.3. Зарубежный опыт применения принципов государственночастного партнерства в сфере образования и его распространение в
отечественной практике
За последние несколько лет в научной и деловой литературе все больше внимания уделяется таким элементам экономики знаний, как инновации, нанотехнологические кластеры. Неоспоримым является тот факт, что все они требуют высококвалифицированных специалистов, определяющих как успех предприятий, так и дальнейшее развитие науки. [59. с.112]
Характерной чертой (а скорее проблемой) современной системы образования рынка труда является запрос организаций на специалистов с опытом работы.
