Глава 1. Общая характеристика института предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности
1.1. История развития отношений по предоставлению земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности
Подчеркивание исторических этапов важно, чтобы понимать, сравнивать и устанавливать способы развития института предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Развитие предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, прошло несколько этапов в своем развитии.
Первый этап указывается в научной литературе, где говорится, что развитие земельного права начинается с 16 века . С этого момента происходит в полной мере образование права собственности на землю. Появляются первые документы, где был определен правовой режим земельного фонда страны.
В 16 веке законодательством ввелись вотчинное и поместное землепользование. Одновременно не предполагалось возможности получение земельных наделов крестьянами в собственность.
Распоряжение вотчинами и поместьями осуществлялось свободно, единственное ограничение состояло в запрете на передачу земель по наследству посторонним лицам.
Из числа источников права, содержащих земельные нормы, следует выделить Указ Петра 1 от 23 марта 1714 г. «О порядке наследования в движимых и недвижимых имуществах», который установил единый правовой режим вотчинного и поместного землевладения; «Жалованную грамоту дворянству» Екатерины II от 1782 г., наделившую дворян правом на недра и леса, находящиеся на их земельных участках.
В результате земельной реформы 1861 г., осуществленной на основе значительного количества документов, основным из которых был Манифест от 19 февраля 1861 г. «Об освобождении крестьян от крепостной зависимости», крестьяне были освобождены от крепостной зависимости и стали свободными людьми. Реформа уничтожала крепостную зависимость, помещичьи крестьяне объявлялись лично свободными и наделялись правами приобретения в собственность усадеб, а также, по соглашению с помещиком, полевых наделов. Вместе с тем, за помещиками сохранялось право собственности на земельные угодья, предоставляемые крестьянам, а крестьяне могли получить их лишь в результате выкупа, оставаясь до того времени в положении временно-обязанных.
За отведенный на праве постоянного пользования земельный надел крестьянин обязан был отбывать в пользу помещика определенные местными положениями повинности работой или деньгами. При этом выкуп усадебных земель регулировался местными положениями, а иных — общими законами.
Второй этап – советский. В 1917 г. начался период советской власти, произошли кардинальные изменения в государственном строе России, что в первую очередь отразилось на земельных отношениях. Еще в 1906 г. были созданы землеустроительные комиссии в помощь Крестьянскому банку в его операциях . На эти органы ложилась ответственность за организацию справедливого землепользования. В первые послереволюционные годы работа Губернских землеустроительных комиссий продолжилась, но не существовало четкого разграничения полномочий государственных органов, а также не было достаточно проработанной комплексной правовой базы регулирования новых земельных отношений.
В начале 1918 г. Народным комиссариатом земледелия был предложен проект Земельного кодекса РСФСР, который включал в себя основные положения ранее принятых декретов «О земле» и «О социализации земли». Самым главным положением декрета « О земле» было то, что произошла отмена частной собственности на землю. В ст. 1 Крестьянского наказа, являвшегося составной частью Декрета II Всероссийского съезда Советов рабочих и солдатских депутатов от 27 октября 1917 года «О земле», говорилось: «Право частной собственности на землю отменяется навсегда; земля не может быть ни продаваема, ни покупаема, ни сдаваема в аренду либо в залог, ни каким-либо другим способом отчуждаема. Вся земля... отчуждается безвозмездно, обращается во всенародное достояние и переходит в пользование всех трудящихся на ней» . Тем самым было положено начало целой череде законодательных актов, призванных изъять земельный участок из числа объектов гражданских прав.
Так, в соответствии со ст. 1 Декрета ВЦИК от 19 февраля 1918 года «О социализации земли» всякая собственность на землю, недра, воды, леса и живые силы природы в пределах Российской Федеративной Советской Республики отменялась навсегда. Земля без всякого (явного или скрытого) выкупа отныне переходила в пользование всего трудового народа (ст. 2). Согласно ст. 3 Конституции РСФСР от 10 июля 1918 года весь земельный фонд объявлялся общенародным достоянием и передавался трудящимся без всякого выкупа, на началах уравнительного землепользования.
Помещичьи, монастырские и другие владения подлежали конфискации. Компенсации владельцам не устанавливалось, кроме права на «общественную поддержку», пока они не найдут для себя новые возможности к существованию в изменившемся обществе. Конфискованные земли поступали в распоряжение местным Советам и земельным комитетам. Они должны были, потом распределить ее между теми, кто выразит желание ее обрабатывать.
Аналогичная норма, применительно к городским территориям, содержалась в ст. 1 Декрета ВЦИК от 20 августа 1918 года «Об отмене права частной собственности на недвижимости в городах»: «... отменяется право частной собственности на все без исключения участки, как застроенные, так и не застроенные, как принадлежащие частным лицам и промышленным предприятиям, так и ведомствам и учреждениям, находящиеся в пределах всех городских поселений…» .
Такое последовательное претворение в жизнь решения о ликвидации одного из ключевых элементов рыночной экономики – права частной собственности на земельный участок – сначала в революционных нормативных актах, а затем в конституциях и кодифицированных актах советского периода окончательно оформило смену социально-экономической политики, где владение землей допускалось только на правах пользования, а любые действия, нарушающие право государственной собственности на землю, запрещались. Тем самым был обозначен отказ в признании земли товаром, изъятие ее из оборота и запрет распространять на землю универсальные механизмы гражданского (частного) права .
В ноябре 1917 – феврале 1918 годов советским правительством был принят еще целый ряд решений, развивающих и уточняющих положения Декрета о земле. В частности, устанавливалось, чтораспределять землю между крестьянскими хозяйствами местные комитеты должны, исходя либо из количества работников в семье, либо количества едоков(в зависимости от региона).
Также было установлено, чторяд категорий земель не может быть передан в крестьянское индивидуальное пользование. Это были земли под насаждениями ценных культур, особо продвинутые помещичьи хозяйства, а также племенные заводы и питомники. Эти владения либо оставались в исключительном распоряжении государства (и стали будущими совхозами, то есть «советскими хозяйствами»), либо передавались крестьянским общинам, но исключительно в коллективное целевое пользование (смотря по возможностям и обстоятельствам).
Действовавший на момент разработки проекта нового декрет «О социализации земли» предусматривал наделение всех граждан землей по трудовым нормам. Однако для бывших дворян и некоторых других категорий граждан получение земли было осложнено. Существовал целый ряд требований, которым необходимо было соответствовать, чтобы получить земельный надел. Среди них безвыездное проживание в своем имении, обработка земли собственными силами.
30 октября 1922 г. 4-й сессией Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета 9-го созыва был принят первый Земельный кодекс Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (РСФСР) для урегулирования крестьянского землепользования. Он был направлен на развитие сельскохозяйственной деятельности и коллективной формы землепользования. В отличие от предыдущих нормативных актов данный Земельный кодекс расширил государственное регулирование земельных отношений. Кодексом довольно четко регулировались землепользование советских хозяйств, сельскохозяйственных артелей и коммун, товариществ по общественной обработке земли, а также добровольные объединения отдельных дворов или совокупность дворов, выделившихся из прежних обществ.
В период Великой Отечественной войны земельное право не претерпело кардинальных изменений. Государство было заинтересовано в увеличении производства сельскохозяйственной продукции, а также сырья. В связи с этим, начиная с 1942 года, колхозам было разрешено использовать под посевы неиспользуемые пахотные земли смежных колхозов, а рабочим и служащим стали выделять земли для подсобных хозяйств под огороды.
В советский период земли предоставлялись лишь в пользование, и продолжая развиваться, принятый Земельный кодекс 1970 года был близок к структуре действующего Земельного кодекса РФ.
Порядок предоставления земель в пользование регулировались земельным законодательством. К примеру, во второй главе Земельного кодекса РСФСР от 1 июля 1970 года отмечено, что основанием предоставления земель выступал отвод. Субъектами предоставления земель выступали исполнительные комитеты различного уровня: сельских Советов народных депутатов, поселковых Советов народных депутатов, районных Советов народных депутатов и др.
В Конституции РСФСР от 12 апреля 1978 г было предусмотрено возможность предоставления из государственной собственности земельных участков для производства сельскохозяйственной продукции гражданам и юридическим лицам в пользование, пожизненное наследуемое владение или собственность.
Таким образом, советский период землепользования характеризовался отсутствием частной собственности на землю. Земля принадлежала государству и предоставлялась лишь в пользование.
Третий этап – с 90-х гг. XX века до принятия Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 года №136-ФЗ (далее – ЗК РФ).
В 1990-1991 принимаются законы, которые повлияли на изменение земельного законодательства советского периода, базировавшаяся на государственной собственности на землю.
В этом период был принят Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 года №1103-1 (далее – ЗК РСФСР). Статья 30 ЗК РСФСР предусматривала порядок предоставления земельных участков гражданам в собственность или пожизненное наследуемое владение.
Граждане, заинтересованные в получении земельного участка в собственность или пожизненное наследуемое владение, подавали заявление в местный Совет народных депутатов, которые в соответствии со ст. 23 ЗК РСФСР обладал правом изъятия и предоставления земельных участков. В заявлении заинтересованное лицо должно было указать на цель использования участка, предполагаемые размеры и его местоположение.
Совет народных депутатов должен был направить поручение в местный комитет по земельной реформе и земельным ресурсам. Последний в двухнедельный срок подготавливал необходимые материалы, и представлял их на утверждение Совету народных депутатов.
Принятое положительное решение (либо выписка из него) о предоставлении земельного участка выдавалось гражданину в семидневный срок с момента принятия этого решения.
При передаче всего земельного участка в собственность бесплатно решение Совета народных депутатов являлось основанием для отвода земельного участка в натуре и выдачи документов, удостоверяющих право собственности на землю.
При покупке всего земельного участка или его части в собственность решение Совета народных депутатов представляло собой основание для заключения договора в нотариальном порядке. В свою очередь заключенный договор и документы об оплате стоимости земельного участка служили основанием для отвода земельного участка в натуре и выдачи документа, удостоверяющего право собственности на землю. Форма договора утверждалась Советом Министров РСФСР .
В 1992-1993-х гг. были урегулированы ключевые положения проведения земельной реформы, а также прав и обязанностей в земельно-имущественной сфере главным образом актами Президента и Правительства РФ.
Важную роль сыграл указ Президента РФ от 27 декабря 1991 года №323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР» , согласно которому начались сплошная реорганизация сельскохозяйственных предприятий и массовая приватизация сельскохозяйственных угодий (наделение земельными долями). Это означало переход от декларативного допущения частной земельной собственности к ее реальному возникновению, причем в значительных масштабах (та точечная приватизация небольших земельных участков, которая шла ранее, не позволяла говорить о какой-либо конкуренции и сопоставимости государственной и частной земельной собственности).
Указы Президента РФ и постановления Правительства РФ (к примеру, указ Президента РФ от 2 марта 1992 года №213 «О порядке установления нормы бесплатной передачи земельных участков в собственность граждан» ; постановление Правительства РФ от 29 декабря 1991 года №86 «О порядке реорганизации колхозов и совхозов») оказались основными источниками земельного права (нарушив тем самым принцип соподчиненности правовых актов по их юридической силе). В частности, посредством этих подзаконных актов определялись права собственников земли. При этом существенной земельно-правовой проблемой было то, что указы Президента РФ регулировали эти права иначе, чем действовавший тогда Основной закон страны .
Четвертый этап - выражается в принятии на рубеже XX-XXI вв. ЗК РФ и ряда других земельных законов, устранивших недостаточность федеральной правовой базы в вопросах земельных отношений. Земельное законодательство развивалось за счет корректировок и дополнений норм в ЗК РФ, а также за счет принятия иных федеральных законов (например, регулирующих перевод земель из одной категории в другую или объединенный кадастровый учет земли и иной недвижимости ).
В настоящее время земельное законодательство активно развивается. Связано это с тем, что гражданам требуется жилье, а соответственно и земельные участки. Вместе с тем множество вопросов, связанных с предоставлением земельных участков остаются не отрегулироваными в должной степени
Нормы по предоставлению земельных участков для целей жилищного строительства были зафиксированы в Земельном кодексе в 2004 году. В период до 2015 года проводился мониторинг предоставления земельных участков для жилищного строительства государственными и муниципальными органами власти, в процессе которого определился факт снижения нарушений требований по предоставлению земельных участков. В целом внедренный в 2015 года ЗК РФ механизм предоставления специалистами признается более эффективным. Так, в действующей редакции ЗК отсутствует требование о необходимости подготовки и согласования акта выбора земельного участка. Стала более подробная регламентация предоставления земельного участка бесплатно. Урегулирован порядок обмена публичного участка на участок, находящийся в частной собственности.
Федеральным законом от 23 июня 2014 года №171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» были внесены изменения в ЗК РФ и более 30 других Федеральных законов.
В новом ЗК РФ закреплен институт аукциона посредством, которого возникают права на публичные земли с подробным регулированием процедуры, которым посвящена глава V.1 Земельного кодекса.
Говоря о полномочиях органов местного самоуправления при предоставлении земельных участков, то одно из положений новых правил предоставления является передача полномочий по отношению к участкам, собственность на которые не разграничена, с уровня муниципального района на уровень поселений. Данные неразграниченные земли составляют часть около 40% земельного фонда страны .
До 2015 года предоставление земельных участков, собственность на которые не разграничена, проводилось органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов.
С содержательной точки зрения новые правила предоставления затрагивают весьма широкий круг субъектов земельных отношений.
В настоящее время перспектива отношений по предоставлению земельных участков усиливается. Россия обладает большой территорией и большая часть площади земель РФ нах в публичной собственности. В докладе Росреестра о состоянии использования земель указано, что в России в 2019 наблюдалось увеличение государственной и муниципальной собственности(на 78,3 тыс. га), так же собственность юридических лиц(на 896,7 тыс. га). В итоге площадь земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, на 1 января 2020 года составила 1 579 514,5 тыс. га (92,2% от всей площади земельного фонда страны), а в отношении зу нах в частной собственности, то их доля сократилась на 975,0 тыс. га и составила 111 145,4 тыс. га (6,5%) . В последнем случае государство либо выкупало, либо изымало земельные участки.
Таким образом, новые правила предоставления стали поворотным шагом в развитии земельного законодательства (причем не только федерального, поскольку теперь придется корректировать и региональные законы). По степени детализации указанные правила не имеют аналогов в сфере федеральных законов, регулирующих земельные отношения. При этом пересмотрен ряд положений, важных как для граждан и юридических лиц (которым предоставляются земельные участки), так и для органов государственной власти и местного самоуправления. В первую очередь это передача полномочий по предоставлению земельных участков с уровня муниципальных районов на уровень поселений и прекращение конкурсов.
1.2. Понятие и виды предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности
Земля является главным природным ресурсом, которая представляет основу при проведении хозяйственной и другой деятельности на территории нашей огромной страны.
Если разбирать к какой собственности относится та или иная земля, то к государственной будет принадлежать земли, которые не относятся к собственности граждан, юридических лиц и муниципальных образований. Муниципальную собственность представляют земельные участки: которые признаны таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации; право муниципальной собственности на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю; которые приобретены по основаниям, установленным гражданским законодательством; которые безвозмездно переданы в муниципальную собственность из федеральной собственности.
Предоставление земельных участков как юридический термин признавался в советской науке земельного права в качестве функции государственного управления в сфере распределения и перераспределения земель, как институт земельного права в связи с введением частной собственности на землю и изменением правового режима земель, находящихся в публичной собственности, претерпело существенные изменения и в сфере его использования, и в содержании. В современной научной и учебной литературе предоставление земельных участков все еще признается институтом земельного права с его функцией распределения и перераспределения земель относительно земель, находящихся только в публичной собственности .
Отношения по предоставлению прав на земельные участки, которые находятся в государственной или муниципальной собственности, представляют один из видов земельных отношений. Такие правоотношения содержат два вида отношений. Один из них по образованию участка из публичных земель, а другой его предоставление лицу по установленной процедуре. Объяснить наличие двух названных (относительно самостоятельных) групп отношений в составе изучаемых правоотношений поможет обращение к трудам по теории права. Так, С.С. Алексеев акцентировал внимание на сложности таких правоотношения. Он отмечал, что они состоят из своего рода нескольких субъективных прав и обязанностей, которые непосредственно объединены, влияют друг на друга, представляя единое целое с очень сложной конструкцией .
При этом эти две группы являются взаимосвязанными и взаимообусловленными по отношению друг к другу. Так, действия по образованию земельного участка осуществляются с заранее определенной целью - последующая передача этого участка заинтересованному лицу в соответствии с одной из установленных законом процедур. Сама же передача земельного участка не может быть реализована при его отсутствии.
О.И. Крассов говорил, что «предоставление земельных участков как функция управления представляет собой совокупность юридически значимых действий органов государственной власти и органов местного самоуправления, направленных на наделение земельными участками юридических лиц и граждан на определенном в законе титуле». Он указывал, что предоставление земельных участков это процесс постепенный, который включает в себя с начало подготовительный этап, где проводятся работы по формированию земельного участка, например, осуществляется государственный кадастровый учет, определяются разрешенное использование земельного участка, принимаются решения о проведении торгов (конкурсов, аукционов) или предоставлении земельных участков без проведения торгов. Следующим этапом является проведение торгов (конкурсы или аукционы) по продаже земельного участка или продаже права на заключение договора аренды земельного участка. А заключительным этап является подписание протокола о результатах торгов или подписание договора аренды земельного участка в результате предоставления земельного участка без проведения торгов. То есть предоставление включает в себя с начало образование земельного участка, затем происходит процесс образования и только потом предоставляются земельные участки, а правообладатели наделяются правами.
В понятие «предоставление земельных участков из государственной собственности» включается возможность предоставления земель не только на праве собственности, но и на других правах таких как: аренда, постоянное (бессрочное пользование), безвозмездное пользование, пожизненное наследуемое владение.
Понятие «предоставление земельного участка» относится к числу дискуссионных и является предметом изучения. Так, А.А. Рябов понимал под предоставлением земли совокупность юридических действий государственных органов, наделенных полномочием распоряжения земельным участком, направленных на установление права землепользования в особом порядке, включающих в себя вынесение решения компетентного органа о предоставлении земли, отвод и выдачу государственного акта на право пользования землей . Следует отметить, что это определение было дано, когда в стране не признавалась государственная и частная собственность. Можно сделать вывод, что авторы различных научных трудов давали самостоятельно определение понятия «предоставление» по отношению к темам своим исследованиям.
По мнению, Д.Л.Мальцева предоставление прав на земельные участки, должно пониматься государственная функция по распределению и перераспределению неиспользуемых и изъятых земельных участков . В то же время, О.В.Орешина говорит о предоставлении земельных участках не только, как об управленческой функции государства, но и как об основании возникновения, изменения и прекращения прав на землю, и как институте земельного права.
Если рассматривать с точки зрения общей теории права, то правовому институту свойственно три признака:
1) однотипность фактического содержания;
2) целостность норм;
3) законодательная независимость .
Возможностью представления земельных участков обладает не только государство, как в предыдущих определениях, но и так же частные лица. Такое мнение поддерживает Г.Н. Эйриян. Она рассматривает предоставление, как действие уполномоченных органов государства, граждан и организаций, выполненные в определенным порядке, цель которых является возникновение у участников земельных правоотношений прав на участок . Эту точку зрения поддерживает и К.А. Мишина. Она считает, что предоставление земельного участка - это его предоставление всяким собственником другому лицу как физическому, так и юридическому .
Разграничивая понятия предоставления земельных участков, как правомочия и как функция, можно руководствоваться следующими доводами. Так, при предоставлении земельного участка государством, он пользуются правомочием по распоряжению. То есть функция задействует вид правомочия владения. Однако разница проявляется в том, что если действует частный собственник, то он действует в рамках свободы выбора, по собственному желанию, в то же время функция не предоставляет возможности органам власти действовать по собственному усмотрению. Требование, связанное по предоставлению, ставит в определенные рамки. Законодательство строго регламентирует порядок предоставления земельных участков. Поэтому органы государственной власти не вправе действовать по собственному усмотрению, как частный собственник, он обязан действовать строго в рамках действия закона.
Существуют различные виды предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности.
