Глава 1. Общая характеристика законодательства Российской Федерации о чрезвычайных ситуациях и чрезвычайном положении
1.1. История развития института о чрезвычайных ситуациях и чрезвычайном положении
Институт чрезвычайной ситуации прошел многолетнее развитие с момента возникновения примитивных средств и методов борьбы с огнем по настоящее время, функционирования Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, исполняющей основные цели и задачи по ликвидации чрезвычайных ситуаций, их последствий, спасению людей и материальных ценностей. Формирование института происходило благодаря опыту противопожарной защиты дореволюционного периода, защиты территорий и населения от последствий военного времен, за счёт формирования гражданской обороны, а также опираясь на зарубежный опыт.
Соответственно, в источниках дореволюционного права применялись такие понятия как «пожар», «огонь», «война» и иные. Формирование института складывалось поэтапно, по мере развития самого государства, органов власти и законов.
До ХIV в. населением в городах тушением пожаров осуществлялось только подручными средствами и не имела какой-либо организации. Первым актом, направленным на противопожарную защиту, уже в централизованном государстве, можно считать Указ Василия II 1434 года «о порядке обращения жителей с открытым огнем в ремеслах и быту».
Еще одну основополагающую роль в начале формирования института пожарной безопасности сыграл Иван III, который в 1472 года издает противопожарные правила, ограничивающие пользование в быту печами, свечами, лучинами и предписывали заниматься в дали от строений гончарам, кузнецам и оружейникам. Уже в 1497 году Судебником Ивана III устанавливалась смертная казнь за поджог Формирование первой профессиональной пожарной охраны относят к 1620 году, правления царя Михаила Федоровича.
Следующим этапом было закрепление в «Соборном уложении» 1649 года наказаний для людей, из-за которых возникают пожары, а также установление правил пожарной безопасности в городах, селениях, лесах. А в апреле 1649 года по приказу царя Алексея Михайловича издается «Наказ о Градском благочинии», который определяет организацию тушения пожаров в Москве.
При Петре I тушение пожаров поручалось на полицмейстера столицы. Во времена царствования Петра в Москве и Санкт-Петербурге создаются пожарные конторы, во главе с брандмайором, а также издаются указы, впервые устанавливающие противопожарные мероприятия в городах и наказания за их нарушения. Кроме того, именно Петр I своим указом в 1718 дает начало системе пожарного нормирования в строительстве.
Во время царствования Александра I жители полностью освобождались от тушения пожаров и теперь пожарной безопасностью полностью занимались профессионалы. Начиная с 1803 года в городах создавалась профессиональная военизированная пожарная охрана, которая комплектовалась из солдат-рекрутов, не пригодных к строевой.
Пожарный Устав 1832 и 1857 года дает новый толчок в развитии кодификации Российского законодательства. Он объединил все ранее принятые нормативно-правовые акты, регулирующие сферу пожарной безопасности. Кроме того, именно в этот период времени начинается формироваться система расследования причин пожаров и виновных лиц. Также с 1803 года и до Октябрьской революции 1917 года пожарная охрана в России подчинялась министерству внутренних и именно в Уставе, было юридически закреплено подчинение пожарных чинов органам полиции.
Следующий этап развития можно охарактеризовать как формирование чрезвычайного законодательства, так как именно в Советский период начали развиваться институты чрезвычайной ситуации и чрезвычайного положения, как целостной системы.
Советский период начинается с Декрета Совета Народных Комисаров «Об организации государственных мер борьбы с огнем», подписанного 17 апреля 1918 года, который устанавливает организацию и действие Пожарного Совета, а также сами мероприятия по предупреждению и защите от пожарных бедствий.
Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 8 марта 1923 года, было введено «Положение о чрезвычайных мерах охраны революционного порядка», которое вводило возможность введения исключительного или военного положения. Новый Декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 10 мая 1926 года отменял прежнее положение и водил актуальное, которое также регламентировало, что исключительное положение вводится при: контрреволюционныхпосягательств, выступлений против власти; в случаях массовых посягательств на личность и имущество граждан; в случаях, когда нормальная жизнь нарушена чрезвычайными стихийными бедствиями; как мера переходная к нормальному порядку в местностях, бывших на военном положении.
Первым актом в России, который устанавливал противопожарную профилактику и регламентировал начало появления государственного пожарного надзора является положение от 18 июля 1927 года ВЦИК и СНК РСФСР «Положение об органах государственного пожарного надзора РСФСР».
Система гражданской обороны СССР была создана 4 октября 1932 года, во время образования местной противовоздушной обороны (МПВО), постановлением Совета Народных Комиссаров СССР было принято «Положение о противовоздушной обороне территории СССР». Впоследствии данный орган функционировал как единая система, осуществляющая обеспечение гражданской защиты населения и объектов экономики от негативных последствий.
Во времена Великой Отечественной войны большая часть пожарной охраны находилась в ведении НКВД и больший упор в развитии всего чрезвычайного законодательства был сделан на возможность введения военного положения. В 1938 году Приказом НКВД СССР № 101 был установлен День пожарной охраны - 17 апреля.
С 1945 года до начала 90х годов издавались лишь специализированные нормы, которые могли регулировать отдельные, актуальные вопросы военного положения, обороны страны и возможности защиты от внутренних проблем.
В период послевоенного времени законодательство и органы, осуществляющие пожарную безопасность, ориентировались только на решение задач, связанных с военным положением и при появлении опасности на промышленных и иных объектах, органы гражданской обороны не были готовы к качественному решению задач по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Это подтвердилось на крупнейших авариях и катастрофах - авария на Чернобыльской АЭС в 1986 году и землетрясение в года Спитак в 1988 году. После ликвидации этих чрезвычайных ситуаций, которые повлекли немалые человеческие жертвы и материальный ущерб, была отражена реальная готовность государства к предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, которые могли произойти в мирное время.
Соответственно в 90х годах было принято решение о создании механизма реагирования на чрезвычайные ситуации в мирного время и в 1990 году был создан Российский корпус спасателей. Именно этот момент принятия данного акта считается основанием Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.
Однако уже сразу были заметны трудности и недостатки его функционирования и, в связи с этим, постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР от 30 июля 1991 года Российский корпус спасателей был преобразован в Государственный комитет РСФСР по чрезвычайным ситуациям.
Государственный комитет был несколько раз был реорганизован, и Указом Президента Российской Федерации от 10 января 1994 года №66 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» был преобразован в Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.
30 апреля 1999 года был подписан Указ № 539 «Об установлении дня пожарной охраны», с того момента отмечают этот праздник 30 апреля.
Существующая в настоящее время система Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС) временно была создана в 1992 году и реформирована в 1995 году.
Из последних значимых изменений, можно отметить, передачу Государственной противопожарной службы 1 января 2002 года из системы Министерства внутренних дел Российской Федерации в систему Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайными ситуациями и ликвидации последствий стихийных бедствий.
В настоящее время структура органов государственной власти установлена Указом Президента от 21 января 2020 года №21 «О структуре федеральных органов исполнительной власти».
Таким образом, можно сделать вывод, что институт чрезвычайной ситуации прошел долгий путь развития, который можно разделить на 4 этапа. Первый этап возникновения примитивных средств тушения пожара силами населения, второй - появление профессиональной пожарной охраны в дореволюционный период, третий - развитие чрезвычайного законодательства в период Великой Отечественной войны и четвертый - современный этап, нацеленность государства на защиту населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и появления в структуре органов исполнительной власти целостной системы - Министерства по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.
1.2 Современная система правового регулирования введения чрезвычайного положения и предупреждения чрезвычайных ситуаций
При анализе норм российского законодательства послереволюционного времени, нормы которого предусматривают возможность введения исключительных положений, можно установить, что кроме постановлений, регламентирующих общие основы и общий порядок их введения, принимались и акты, которые устанавливали порядок введения особых положений на отдельных видах транспорта, промышленных объектах, на отдельных местностях. Так, Постановлением ЦИКа и СНК Союза ССР от 3 апреля 1925 года было установлено исключительное положение по охране революционного порядка: на железных дорогах или участках железных дорог; заводах, фабриках.
Стоит отметить, что в Конституции СССР 1924 года еще не было упоминаний о каких-либо возможностях введения специального или военного положения. Но уже в Конституции СССР 1936 года, статья 49 устанавливала, что Президиум ВС СССР «объявляет в отдельных местностях или по всему СССР военное положение в интересах обороны СССР или обеспечения общественного порядка и государственной безопасности». Конституция СССР 1977 года (пункт 15 статьи 121), а так же ныне действующей Конституции Российской Федерации 1993 года (56 статья) устанавливали так же похожие положения и отражали в своих нормах возможность и порядок введения военного и чрезвычайного положения.
В период Великой Отечественной войны происходило важное развитие чрезвычайного законодательства, именно тогда возник новый вид особого правового режима - осадное положение. В годы войны осадное положение вводилось в важных военно-политических местностях, в случае угрозы захвата их врагом.
Первым законодательным актом, который утвердил правовые основания введения военного положения в стране и отдельных местностях, его основы стал указ Президиума Верховного Совета СССР «О военном положении» от 22 июня 1941 года.
В послевоенный период не возникало необходимости в развитии законодательства в сфере обеспечения особых правовых режимов в стране, в связи с чем долгое время оно не развивалось и нормативно-правовые акты долго не принимались.
Первым специализированным нормативно-правовым актом, который закрепил законодательные основы введения режима чрезвычайного положения, стал закон СССР «О правовом режиме чрезвычайного положения», содержащий 17 статей. Он устанавливал порядок, цели введения чрезвычайного положения, меры, осуществляемые органами государственной власти, меры ограничения прав и свобод и иные положения.
Следующим актом издается Закон РСФСР от 17 мая 1991 года № 1253-1 - «О чрезвычайном положении», который отразил в себе некоторые нормы предыдущего акта, но закреплял больше необходимых для регулирования правовых норм. Он так же устанавливал, основы, цели введения, также, статья 4 закрепляла основания введения чрезвычайного положения:
1) попытки насильственного изменения конституционного строя, массовые беспорядки, сопровождающиеся насилием, межнациональные конфликты, блокада отдельных местностей, угрожающие жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности государственных институтов;
2) стихийные бедствия, эпидемии, эпизоотии, крупные аварии, которые ставят под угрозу жизнь и здоровье населения, и требуют проведение аварийно - спасательных и восстановительных работ.
Среди достоинств нового закона можно отметить, что было легально закреплено более четкое понятия чрезвычайного положения: «Чрезвычайное положение - особый правовой режим деятельности органов государственной власти, предприятий, учреждений и организаций, допускающий ограничения прав и свобод граждан и прав юридических лиц, а также возложение на них дополнительных обязанностей»
После распада СССР и появления нового государства - Российской Федерации, было необходимо создавать новую нормативно-правовую базу. В 1993 году была принята новая Конституция РФ, которая регламентировала возможность введения чрезвычайного и военного положения. Но, стоит отметить, что новый Федеральный Конституционный закон от 30 мая 2001 года №3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» был принят только через 10 лет после распада СССР. На фоне вооруженных конфликтов, происходивших в 1992 году на территории Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики, были предприняты попытки к изданию нового акта, который регулировал бы уже в новом государстве введение чрезвычайного положения, но принят он так и не был. На данных территориях и на их отдельных местностях, Указом Президента Российской Федерации несколько раз были введены режимы чрезвычайного положения.
Кроме того, в 1993 году в Москве также был введен режим чрезвычайного положения, после того как в центре Москвы, в районе Краснопресненской набережной и Арбата начались вооруженные столкновения. Указом Президента Российской Федерации на несколько дней было введено чрезвычайное положение для обеспечения безопасности и достижения соглашения о сложении оружия и снятия блокады Дома Советов.
Новый Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 года № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» принципиально отличается от нормативно правовых актов советского права, однако, он содержит в себе некоторые ранее принятые нормы и урегулировал большое количество пробелов и проблем того времени.
Н.Г. Янгол на рубеже 2000х годов, определяет институт чрезвычайного положения как: государственно-правовой институт чрезвычайного положения представляет собой систему правовых норм, определяющих:
- основания и обстоятельства введения режима чрезвычайного положения;
- государственный орган, уполномоченный вводить чрезвычайное положение;
- порядок его введения;
- время и территория действия;
- особый режим деятельности государственной власти и управления, предприятий, учреждений и организаций;
- ограничения прав и свобод граждан и прав юридических лиц и возложение на них дополнительных обязанностей;
- временные изменения в разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации;
- иные изменения в системе общественных отношений в период чрезвычайного положения».
Нормативно-правовая база, регулирующая сферу чрезвычайного положения, включает в себя два основных акта:
Конституция, является основным законом, имеющим высшую юридическую силу и закрепляющим основы конституционного строя Российской Федерации, государственное устройство, образование законодательных, исполнительных, судебных органов власти и систему местного самоуправления, права и свободы человека и гражданина. Конституция Российской Федерации, как и советские Конституции, устанавливает возможность введения чрезвычайного положения.
Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 года №3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» устанавливает основные понятия, используемые в данном законе, обстоятельства и порядок введения чрезвычайного положения, возможные ограничения отдельных прав и свобод человека и гражданина, а также формирования органов управления, на территории, на которой введено чрезвычайное положение.
Нормативно-правовая база, регулирующая предупреждение и ликвидацию чрезвычайных ситуаций, включает в себя различные нормативно-правовые акты, которые позволяют в полной мере закрепить все необходимые нормы, для разрешения кризисных ситуаций.
Конституция Российской Федерации, закрепляет действие органов исполнительной власти при различных кризисных ситуациях, а также возможность ограничения отдельных прав и свобод человека и гражданина в случае возникновения чрезвычайной ситуации.
Основополагающим законом в сфере предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций является Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Нормы данного акта закрепляют полномочия органов государственной власти, права и обязанности граждан и должностных лиц в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, различные социальные гарантии и защиту, а также, подготовку населения по вопросам защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Статья 1 закрепляет основное понятие: «чрезвычайная ситуация»- это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.
Федеральный закон «О гражданской обороне», который устанавливает понятие гражданской обороны, задачи в области ГО, полномочия органов власти, определяет состав сил и средств ГО.
Сюда же входят и иные нормативно-правовые акты разных уровней, которые регулируют более узкие и специализированные правоотношения, например такие как: Указ Президента Российской Федерации «О создании комплексной системы экстренного оповещения населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций» , Постановление Правительства Российской Федерации «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» .
Также, важными нормативным актами являются указы Президента, закрепляющие государственную политику в сфере защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, проводится посредством целенаправленной и целостной деятельности органов государственной власти, местного самоуправления, организациями и гражданами в соответствии с их правами, полномочиями и обязанностями в этой сфере.
Такими нормативно-правовыми актами являются:
- Указ Президента «Об утверждении Основ государственной политики Российской Федерации в области гражданской обороны на период до 2030 года» от 20 декабря 2016 года;
- Указ Президента «Об утверждении Основ государственной политики Российской Федерации в области пожарной безопасности на период до 2030 года» от 1 января 2018 года № 2;
- Указ Президента «Об утверждении Основ государственной политики Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций на период до 2030 года» от 11 января 2018 года № 12.
В заключение рассматриваемого вопроса следует отметить, что до 1917 года в российском законодательстве не закреплялось понятия чрезвычайного законодательства, но в период военного времени нормативно-правовые акты, регламентирующие введение исключительного, военного положения были просто необходимы. В советский период впервые появилось понятие «чрезвычайное положение», которое было весьма актуально, связи с распадом СССР и возникновения нового государства - Российской Федерации и развития нового, актуального законодательства.
Глава 2. Правовой механизм введения чрезвычайного положения и предупреждения чрезвычайных ситуаций
2.1. Введение чрезвычайного положения как способ обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя Российской Федерации
Легальное определение термина «чрезвычайного положения» отражено в Федеральном конституционном законе - это вводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации и данным ФКЗ на всей территории или в отдельных местностях правовой режим, который регулирует особенности деятельности органов государственной власти, местного самоуправления, организаций, должностных лиц, общественных объединений и устанавливает ограничение прав и свобод человека и гражданина, организаций, общественных объединений и возложение на них дополнительных обязанностей.
