1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ МЕХАНИЗМОВ МУНИЦИПАЛЬНО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА
1.1. Муниципально-частное партнерство: понятие и содержание
Проводимые в Российской Федерации реформы привели к кардинальным структурным преобразованиям как в экономике страны в целом, так и в отдельных ее отраслях. При этом многие отрасли испытывают острый дефицит инвестиций для реализации необходимых проектов по развитию и модернизации инфраструктурных объектов, а также недостаток эффективных управленческих ресурсов и технологий в рыночных условиях.
Неоспорим тот факт, что при модернизации и развитии инфраструктуры в условиях финансовых ограничений муниципально-частное партнерство (далее МЧП) является одним из наиболее эффективных механизмов решения разнообразных сложных проблем, возникающих в различных отраслях экономики.
По своей сути партнерство муниципального и частного секторов означает такую форму сотрудничества в целях реализации крупных инвестиционных проектов, благодаря которой ресурсы и возможности каждого из партнеров сводятся воедино. Это обеспечивает рациональное и сбалансированное со всех точек зрения распределение рисков и обязанностей между ними.
Целями привлечения частного бизнеса должны стать ускорение модернизации экономики, развитие инфраструктуры, быстрейшее внедрение новых технологий и в конечном итоге улучшение качества услуг при снижении их стоимости.
Термин «муниципально-частное партнерство» получил официальное признание совсем недавно, после принятия Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ, устанавливающего порядок организации государственно-частного партнерства (далее ГЧП) и МЧП. Целями такого партнерства согласно Закону являются привлечение в экономику частных инвестиций, обеспечение доступности и повышение качества товаров, работ и услуг. Следует иметь в виду, что любое, даже самое крупное предприятие независимо от его общегосударственной значимости находится на территории конкретного муниципального образования, встроено в городскую среду и функционирует в ней.
Муниципально-частное партнерство — это совместное и взаимовыгодное участие муниципальной власти и бизнеса в решении проблем социально-экономического развития территории. Взаимодействие муниципальной власти и бизнеса может осуществляться по многим направлениям развития инфраструктуры муниципальных образований — инженерным, транспортным, социальным.
Совет по национальной конкурентоспособности предлагает следующую классификацию договоров ГЧП И МЧП.
1. Контракты как административный договор, заключаемый между государством (органом местного самоуправления) и частной организацией на осуществление определенных общественно необходимых и полезных видов деятельности. Наиболее распространенными в практике формами ГЧП и МЧП считаются контракты на выполнение работ, оказание общественных услуг, управление, поставку продукции для государственных, муниципальных нужд, оказание технической помощи. Интерес частного партнера состоит в том, что по договору он получает право на оговариваемую долю в доходе, прибыли или собираемых платежах. Как правило, контракты с государственным или коммунальным органом являются для частного предпринимателя весьма привлекательным бизнесом, так как помимо престижа гарантируют ему устойчивый рынок и доход, а также возможные льготы и преференции.
Аренда в ее традиционной форме (договоры аренды) и в форме лизинга. Особенность арендных отношений между властными структурами и частным бизнесом заключается в том, что на определенных договором условиях частному партнеру передают государственное или муниципальное имущество во временное пользование и за определенную плату. Традиционные договоры аренды предполагают возвратность предмета арендных отношений, причем правомочие по распоряжению имуществом сохраняется за собственником и не передается частному партнеру. В специально оговариваемых случаях арендные отношения могут завершиться выкупом арендуемого имущества. В случае договора лизинга лизингополучатель всегда имеет право выкупа государственного или муниципального имущества.
Концессия (концессионное соглашение) является специфической формой отношений между государством и частным партнером, получающей все большее распространение. Государство (муниципальное образование) в рамках партнерских отношений, оставаясь собственником имущества, составляющего предмет концессионного соглашения, уполномочивает частного партнера выполнять в течение определенного срока оговариваемые в соглашении функции и наделяет его с этой целью соответствующими правомочиями, необходимыми для обеспечения нормального функционирования объекта концессии. За пользование государственной или муниципальной собственностью концессионер вносит плату на условиях, оговоренных в концессионном соглашении.
Существующие научные и законодательные трактовки концессии как экономической категории весьма разнообразны, но можно выделить ряд ее существенных характерных признаков.
К публично-правовым признакам концессионных соглашений относится фиксирование в них публичных интересов, выразителем и представителем которых является государство. Частный партнер государства по концессионному соглашению (концессионер) обязан подчиняться требованиям публичных интересов, т.е. обеспечивать бесперебойность оказания услуг, недискриминацию пользователей аналогичных категорий, общедоступность услуг, равенство тарифов за одинаковые услуги. Обстоятельства, ставящие под угрозу или причиняющие ущерб публичному интересу, могут быть законным основанием для принятия мер, не предусмотренных соглашением. С целью защиты публичного интереса в концессионном соглашении могут быть предусмотрены определенные односторонние права и преимущества органа публичной власти перед концессионером.
Известно, что концессии как важнейшая форма партнерства государства и частного бизнеса получили наиболее широкое распространение в инфраструктурных отраслях, где особенно остро необходимы приток частных
инвестиций и высококвалифицированное управление. Различают по меньшей мере три вида концессий:
концессия на уже существующие объекты инфраструктуры;
концессия на строительство или модернизацию инфраструктурных объектов;
передача объектов государственной собственности в управление частной управляющей компании.
В рамках этих групп возможны варианты концессионных отношений, основанные на различном сочетании правомочий собственности между государством и частными концессионерами, а также видов и границ конкретной предпринимательской и инвестиционной деятельности последних (сооружение, эксплуатация, управление и пр.).
Со своей стороны муниципальная власть способствует адаптации предприятий к местным условиям. Она содействует им в получении земельных участков, доступе к местным природным ресурсам, подсоединении к инженерным и транспортным коммуникациям, выкупе муниципальных нежилых помещений, обеспечивает максимальное снижение бюрократических преград и упрощает процедуру получения разрешительной и согласовывающей документации и т.д.
Большие перспективы имеет такая форма МЧП, как передача муниципальных имущественных комплексов, особенно в капиталоемких сферах наподобие водо-, теплоснабжения и др., в управление (аренда или концессия) частным организациям, которые готовы вложить свои средства в модернизацию этих комплексов и получать прибыль за счет экономии ресурсов. При этом сами имущественные комплексы остаются в муниципальной собственности. Такие соглашения могут заключаться на длительные сроки. Однако в целом практика использования механизмов МЧП для решения городских проблем в России находится в стадии становления.
Таким образом, муниципально-частное партнерство как форма взаимодействия местной власти, местного бизнеса и внешних инвесторов развивается и позволяет осваивать технологии муниципально-частное партнерства, сделать его взаимовыгодным.
1.2. Правовые основ механизма муниципально-частного партнерства
В федеральном законодательстве четко не определены организационно-правовые формы публично-частного партнерства, поэтому в доктрине выделяются следующие формы:
Собственно государственно-частное и муниципально-частное партнерство.
Концессии.
Публично-частное партнерство на основе отношений аренды государственного или муниципального имущества.
Инвестиционные договоры.
Участие в капитале.
Иные (или смешанные) формы (например, бюджетные инвестиции юридическим лицам, не являющимся государственными и муниципальными учреждениями и государственными или муниципальными унитарными предприятиями; залог имущества, находящегося в муниципальной собственности; долгосрочная аренда муниципального имущества; создание совместных юридических лиц; предоставление муниципальных гарантий хозяйствующему субъекту, и др.). И если в литературе эти правовые формы относятся к видам публично-частного партнерства, то в муниципальных правовых актах они уже фигурируют как формы участия муниципального образования в муниципально-частном партнерстве.
Для того, чтобы не смешивать публично-частное и муниципально-частное партнерство, в настоящей работе предлагается под публично-частным партнерством понимать любые формы привлечения бизнеса к решению задач, отнесенных к компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления, а под муниципально-частным партнерством – оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и бизнеса (частного партнера), с другой стороны, в целях привлечения в экономику муниципального образования частных инвестиций, обеспечения органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества (п. 1 ст. 3 Федерального закона от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон об МЧП).
Из поименованных в муниципальных правовых актах форм партнерства имеет смысл, в силу наличия практики осуществления, остановиться на концессионных соглашениях, участии в капитале, инвестиционных соглашениях, аренде с инвестиционной составляющей и создании объектов капитального строительства в результате осуществления бюджетных инвестиций.
Наиболее распространенная форма взаимодействия власти и бизнеса, которую в муниципальных правовых актах смешивают с муниципально-частным партнерством, это концессионные соглашения. Распространенность этой формы сотрудничества объясняется как наличием достаточно устоявшегося нормативного регулирования (Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» имеет более чем 10-летнюю историю, чего нельзя сказать о правовом регулировании муниципально-частного партнерства на федеральном уровне), так и принципиальным различием целей и субъектного состава, облегчающим осуществление этой формы взаимодействия.
Речь идет о том, что целью концессионного соглашения, в отличие от соглашения о муниципально-частном партнерстве, является исключительно эксплуатация создаваемого или реконструируемого имущества, что не налагает на партнеров дополнительных обязанностей по повышению качества предоставляемых публичных услуг. Поэтому при практически полной идентичности видов имущества, которое может быть передано частному контрагенту на основании концессии или муниципально-частного партнерства, стороны делают выбор в пользу концессионных соглашений.
Другим существенным именно для муниципальных образований фактором, предопределяющим большую распространенность «концессионной модели» является то, что в концессионных соглашениях в качестве частного партнера (концессионера) могут участвовать такие юридические лица, как муниципальные унитарные предприятия и муниципальные учреждения. Для муниципальных образований, на территории которых нет или крайне мало иных юридических лиц (за исключением муниципальных), данная форма взаимодействия становится единственно возможной, поскольку Закон об МЧП содержит прямой запрет на участие муниципальных предприятий и учреждений (подробнее последствия этого запрета будут рассмотрены ниже). Для развития муниципально-частного партнерства предлагается рассмотреть вопрос о допустимости участия указанных юридических лиц в соглашениях об МЧП в качестве частного партнера.
Участие в капитале, т.е. приватизация муниципальных унитарных предприятий с продажей частным инвесторам доли акций акционированного муниципального унитарного предприятия, осуществляется в порядке, установленном Федеральным законом от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества».
Иным способом осуществления указанного способа взаимодействия местной власти и бизнеса является учреждение хозяйственного общества на основе долевого или акционерного участия, в котором доли или части акций принадлежат на партнерских началах муниципалитету и частным инвесторам. Управление такими хозяйственными обществами осуществляется совместно, риски сторон распределяются пропорционально доле в капитале хозяйственного общества, что отличает эту форму от муниципально-частного партнерства, где четких критериев для распределения рисков между партнерами не установлено.
Несмотря на то, что логика участия муниципальных образований в капитале хозяйственных обществ предполагает целевой характер деятельности последних, однако в законодательстве не установлено ограничений по целям деятельности таких хозяйственных обществ, поэтому можно констатировать, что их деятельность будет направлена, в первую очередь, на извлечение прибыли, а не на повышение качества оказания публичных услуг и решение вопросов местного значения.
Существенным отличием от муниципально-частного партнерства является и то, что в результате участия муниципальных образований в капитале хозяйственных обществ не создается конкретного имущественного объекта. Еще одной формой сотрудничества власти и бизнеса по поводу эксплуатации имущества социально-бытового назначения, находящегося в муниципальной собственности, является вовлечение этого имущества в инвестиционный процесс путем заключения инвестиционного соглашения и предоставления объектов недвижимости на праве аренды в целях их реконструкции и (или) строительства объекта (т.н. инвестиционная аренда или аренда с инвестиционной составляющей).
Здесь, несмотря на присутствие в названии процедуры выбора инвестора словосочетания «муниципально-частное партнерство» (муниципальные образования проводят открытый конкурс на выбор инвестора в рамках муниципального – частного партнерства), представляется, что совершенно правильную позицию занял Верховный Суд РФ, указав, что к отношениям в сфере инвестиционных соглашений о реализации проектов по итогам процедуры приватизации муниципального имущества должны применяться нормы Федерального закона от 25.02.1999 № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений», а не нормы Закона об МЧП.
Соответственно, при совпадении имущества, которое может быть объектом капитальных вложений и объектом муниципально-частного партнерства, эти формы взаимодействия власти и бизнеса будут различаться по субъектному составу (требования к инвесторам менее строгие, нежели к частным партнерам, соответственно, круг лиц, выступающих субъектами инвестиционной деятельности, шире), целям (только муниципально-частное партнерство имеет эксклюзивную цель, касающуюся качества и количества оказываемых населению публичных услуг) и процедуре заключения соглашения.
Бюджетные инвестиции нельзя отнести к муниципально-частному партнерству на том основании, что финансирование создаваемых в результате осуществления бюджетных инвестиций объектов капитального строительства, происходит за счет бюджетных средств. Созданные при финансовом участии муниципальных образований объекты приобретаются в муниципальную собственность и закрепляются в установленном порядке на праве оперативного управления или хозяйственного ведения за муниципальными учреждениями, государственными муниципальными унитарными предприятиями либо включаются в состав муниципальной казны (ч. 1 ст. 79 БК РФ), однако частный бизнес в данном случае выступает в качестве обычного подрядчика, а не инвестора или партнера. Далее в работе будут рассмотрены проблемные аспекты реализации проектов именно муниципально-частного партнерства.
С момента принятия Закона об МЧП, легально оформившего осуществление муниципально-частного партнерства, прошло более 2 лет, но в регионах и муниципальных образованиях работа по созданию соответствующей нормативно-правовой базы началась задолго до этого момента.
Кроме положений о МЧП, муниципальными образованиями были разработаны и другие правовые акты, регулирующие отношения в сфере муниципально-частного партнерства на соответствующей территории. В некоторых случаях органы местного самоуправления разрабатывали и утверждали методику оценки эффективности использования средств бюджета муниципального образования в муниципально-частном партнерстве. Показательным примером такого «рассогласования» является наличие в муниципальных положениях о муниципально-частном партнерстве указания на осуществление муниципально-частного партнерства в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, Земельным кодексом Российской Федерации, Градостроительным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» и Законом об МЧП3, тогда как концессионные соглашения, в соответствии с федеральным законодательством, не относятся к соглашениям о муниципально-частным партнерстве. Видимо, учитывая этот факт, федеральный законодатель перенес дату приведения нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов в сфере государственно-частного партнерства, в сфере муниципально-частного партнерства в соответствие с положениями Закона об МЧП на 1 января 2025 года (ч. 1 ст. 47 Закона об МЧП).
Отсутствие утвержденного положения о муниципально-частном партнерстве или его актуальной версии является основанием для обращения в суд с иском о возложении обязанности обнародовать путем размещения на официальном сайте соответствующей информации, поскольку ее отсутствие приводит к нарушению прав граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на своевременное и в полном объеме получение достоверной информации о предоставляемых услугах и действующих муниципальных программах на территории муниципального образования.
Муниципально-частное партнерство по своему смыслу и юридическому содержанию ничем не отличается от государственно-частного партнерства, кроме масштабов проектов. Эти различия не изменяют принципов подготовки и реализации проектов. Однако важно учитывать, что проект государственно-частного партнерства не может быть реализован без муниципального уровня, о чем подробнее будет сказано ниже.
Муниципалитеты зачастую имеют, может быть, большую мотивацию для привлечения инвестиций на свою территорию, нежели регионы, но вместе с тем гораздо меньшие возможности для мотивации бизнес-партнеров, поэтому органам местного самоуправления необходимо выстраивать определенную политику по взаимодействию не только с представителями бизнес-сообщества, но и с органами государственной власти субъекта РФ в целях развития муниципально-частного партнерства и привлечения инвестиций.
Для соотнесения выбранных направлений развития муниципально-частного партнерства со стратегическими документами как муниципального, так и регионального и межрегионального уровня, муниципальные правовые акты о муниципально-частном партнерстве следует связывать с региональными и федеральными программами социально-экономического развития, целевыми муниципальными программами и т.п.
Собственные же программы представляют собой долгосрочные планы муниципальных образований, не содержащие императивных норм, поэтому наличие в них плановых показателей развития муниципально-частного партнерства не налагает на потенциальных частных партнеров никаких обязательств и, тем более, не связывает обязательствами по выполнению работ, предусмотренных муниципальной программой, лиц, уже состоящих с муниципальным образованием в договорных правоотношениях и обладающих правом пользования земельным участком, на котором в соответствии с муниципальной программой запланировано строительство или реконструкция объекта в рамках муниципально-частного партнерства.
Судебной практике известны примеры оспаривания арендаторами земельных участков положений муниципальных программ, в частности, норм о расширении сети дошкольных учреждений с применением механизма муниципально – частного партнерства.
Важно отметить, что муниципально-частное партнерство – это не любое взаимодействие местной власти и бизнеса, а взаимодействие в целях исполнения полномочий, закрепленных за органами публичной власти, т.е. наличие полномочий – это ключевой фактор развития муниципально-частного партнерства. Проект муниципально-частного партнерства должен предусматривать реализацию в рамках закрепленных за соответствующим уровнем муниципального образования вопросов местного значения либо переданных в установленном порядке государственных полномочий.
Поэтому, например, механизм муниципально-частного партнерства не может использоваться для разрешения вопросов социальной поддержки детей-сирот, безнадзорных детей и детей, оставшихся без попечения родителей, которые в соответствии с пп. 24 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» отнесены к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляемым ими самостоятельно за счет средств субъектов Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета). В случае предоставления указанным категориям нуждающихся лиц жилых помещений, созданных в рамках муниципально-частного партнерства, такие жилые помещения будут переданы во исполнение не возложенных на муниципальное образование обязательств, следовательно, использование механизма МЧП в данной ситуации противоречит действующему законодательству.
Муниципально-частное партнерство возможно только в тех случаях, когда органы местного самоуправления отвечают за конечный результат, а не просто «содействуют», «участвуют», «создают условия». С уменьшением количества полномочий органов местного самоуправления и их передачей на государственный уровень сокращаются и возможности для развития муниципально-частного партнерства.
В условиях довольно сложной системы распределения полномочий между региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления по обеспечению деятельности инфраструктурных систем (в т.ч. и объектов социальной инфраструктуры), а также системы передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления и перераспределения полномочий по вопросам местного значения от муниципалитетов регионам актуальность приобретает модель трехстороннего партнерства: «регион – муниципалитет – частный партнер».
В законодательстве закреплен состав участников МЧП (публичный партнер и частный партнер), основание (соглашение о муниципально-частном партнерстве) и содержание их деятельности (юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество, в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества) (ст. 3, 5 Закона об МЧП).
Как показывает практика, в качестве публичного партнера соглашения о муниципально-частном партнерстве заключают как муниципальные образования, так и администрации муниципальных образований и отдельные органы местного самоуправления. Несмотря на указание в п. 4 ст. 3 Закона об МЧП на то, что в качестве публичного партнера может выступать уполномоченный на это орган местного самоуправления, важно учитывать, что публичным партнером является именно муниципальное образование как лицо, обладающее предоставляемым недвижимым имуществом на праве собственности.
В уставе муниципального образования должно быть определено, кто обладает полномочиями действовать в гражданском обороте от имени муниципального образования, это лицо будет обладать правом подписи документов в рамках проекта муниципально-частного партнерства, но не приобретет статус публичного партнера (иными словами, публичным партнером не может быть ни администрация, ни глава администрации, ни отдельный орган местного самоуправления). Чаще определение стороны соглашений о муниципально-частном партнерстве от имени муниципального образования содержится не в уставах, а в положениях о муниципально-частном партнерстве. Эти положения разрабатываются администрациями и утверждаются представительными органами муниципальных образований, и администрации же определяются в качестве стороны, выступающей в соглашении о муниципально-частном партнерстве от имени муниципального образования. В практике встречается и утверждение положений о муниципально-частном партнерстве главой администрации.
