1 Общественные объединения в Российской Федерации: понятие, правовой статус
1.1. Понятие и общая характеристика общественных объединений
За четверть века в России сформировался довольно широкий массив законодательства, регулирующего механизм реализации гражданами права на объединение, накоплена богатая практика его применения. Усложнение структуры общественных отношений в сфере реализации конституционного права на объединение, наряду с относительно большим количеством объединений "третьего сектора", сопровождается тенденцией повышения внимания и доверия граждан к таким объединениям. Данные обстоятельства предопределяют повышенные ожидания и требования по отношению к законодательству об объединениях граждан. Необходимо также отметить, что роль общественных объединений в государственном строительстве и возможности использования их потенциала для более активного развития в предшествующие десятилетия были явно недооценены. В последнее время государство пытается стремительно восполнить это упущение, направляя значительные средства на поддержку некоммерческого сектора, а также вовлекая объединения граждан в реализацию отдельных направлений государственной деятельности. В связи с этим проблемы общественных объединений требуют научного осмысления с современных позиций, в том числе с целью определения направлений развития данной сферы общественных отношений.
Уже в 2000-е некоторые ученые сделали предположение о возможности формирования относительно автономной подсистемы в отечественной юриспруденции, посвященной общественным (некоммерческим) объединениям, их статусу и роли в государственном и общественном строительстве.
Так, О.А. Кожевников указывает, что своеобразие некоммерческих организаций и взаимная связанность различных сторон их деятельности ведет к обособлению законодательства о некоммерческих организациях в структуре российского права . Данный нормативный массив ученый назвал "правом некоммерческих организаций". О.А. Кожевников также отмечает, что "право некоммерческих организаций в первом приближении есть совокупность норм права, определяющих место некоммерческих организаций в обществе, их правовое положение, порядок организации и деятельности". Автор выдвигает интересную гипотезу о возможности обособления права некоммерческих организаций в системе российского права, называя его при этом формирующимся комплексным институтом. На момент написания своей работы (2008 г.) О.А. Кожевников подразумевал под правом некоммерческих организаций конституционно-правовой институт, дополняемый и развиваемый нормами разных отраслей права.
Некоторые ученые также развивали тезис о складывающейся подотрасли - праве общественных объединений и политических партий . Так, по мнению А.Н. Кокотова, указанная подотрасль конституционного права регулирует значимые отношения, возникающие в связи с осуществлением гражданами права на объединение, созданием, деятельностью общественных объединений, их "вхождением в публичную сферу жизни", применением к ним мер конституционно-правовой ответственности и проч. На "право общественных объединений и политических организаций" указывали также и некоторые иные представители конституционно-правовой науки .
Стоит согласиться с мнением названных ученых о возможности выделения в структуре конституционного права специфичного комплексного образования, охватывающего нормативный массив, посвященный объединениям граждан, и практику его реализации. В то же время представляется, что вопрос о наименовании рассматриваемого правового образования хоть и является "делом вкуса", все же может иметь определенное значение, в том числе, с точки зрения, как идейного, так и содержательного наполнения.
Думается, что необходимо отталкиваться от традиции отечественного конституционного (государственного) права. Понятие общественного объединения (организации) традиционно используется российской конституционно-правовой (государственно-правовой) наукой со второй половины XX века и подразумевает под собой конституционно-правовой институт, являющийся формой реализации права граждан на объединение.
Следует исходить из того, что, во-первых, данные формирования являются именно объединениями, то есть определенным образом оформленными сообществами лиц (как физических, так и юридических). Во-вторых, такие объединения создаются гражданами (их объединениями) в инициативном порядке и существуют в негосударственной сфере - гражданском обществе и неразрывно связаны с ним, являясь одним из институциональных элементов такого общества. Потому их и принято называть "общественными". В-третьих, существование и деятельность объединений является способом реализации гражданами права на объединение, а также иных основных прав посредством данного универсального права. Из этих постулатов следует характеристика общественных объединений как добровольных, самостоятельных и самоуправляемых единиц, преследующих общие для участников интересы либо некие идеальные цели, заявляемые учредителями (участниками/членами), не связанные с извлечением прибыли и распределением материальных благ. Представляется, что иные наименования объединений граждан, как применяемые в нормативно-правовых актах, так и употребляемые отечественными учеными, не могут в полной мере и при этом достаточно емко передать содержание рассматриваемого правового института .
Исходя из изложенного, можно предложить называть исследуемый комплекс правоотношений "правом общественных объединений".
Необходимо отметить, что возможности выделения права общественных объединений способствует ряд факторов. Среди них:
- наличие разветвленной нормативно-правовой базы, характеризующейся наличием коллизий и пробелов, а также отсутствие системности правового регулирования рассматриваемой сферы правоотношений;
- богатый опыт создания и деятельности общественных (некоммерческих) объединений;
- достаточный опыт правоприменительной практики;
- усложнение конституционно-правового знания и конституционного законодательства, требующее научной систематизации ;
- повышенное внимание государства к вопросу о роли и значении объединений "третьего сектора" в государственном строительстве и общественном развитии;
- опережающая роль науки и ее возможности в моделировании теоретических конструкций, способных разрешить назревшие противоречия в законодательстве и практике его применения.
Названные факторы позволяют говорить о возможности выделения права общественных объединений в отечественном праве в трех ипостасях:
1) комплексной отрасли законодательства;
2) конституционно-правового института в отрасли конституционного права;
3) подотрасли науки конституционного права.
Как в системе нормативной отрасли, так в и системе научного знания отношения, связанные с деятельностью общественных (некоммерческих) объединений, постепенно приобретают черты относительно автономного существования в рамках конституционного права, не теряя в то же время неразрывной связи с ним. Такое обособление позволяет усилить прикладной характер структурной части отрасли конституционного права и способствует более тщательному изучению накопленного материала. Указанная ограниченная автономия вкупе с использованием общего понятийного и категориального для всей отрасли аппарата позволяет сохранить внутреннее единство и структурировать ее.
Как справедливо отмечает Н.А. Богданова, совпадение сфер познаваемой деятельности и общая предметно-методологическая заданность удерживают относительно самостоятельные подсистемы в системе конституционно-правового знания . В рамках отраслевого подхода к структуре права представляется преждевременным и нецелесообразным говорить о "праве общественных (некоммерческих) организаций" как комплексном и полностью самостоятельном компоненте системы права в силу отсутствия в достаточной мере обособленного предмета регулирования и собственного методологического инструментария.
Диалектическая связка фундаментальных категорий "свобода" и "власть", лежащих в основе конституционного права, в преломлении отношений, связанных со свободой ассоциаций, проявляется в дихотомии "право на объединение" и "отношения управления". Свобода в данном случае выражается в создании и деятельности различных формализованных объединений граждан и достижении гражданами посредством таких объединений различных целей. Властеотношения же представлены государственным регулированием соответствующих общественных отношений и осуществлением властных функций в отношении объединений. Единство названных юридических категорий воплощается, среди прочего, в реализации общественной власти как в рамках отдельных объединений, так и в пространстве всего гражданского общества.
Описываемая связь норм и общественных отношений относится к предмету конституционно-правового регулирования, поскольку касается отношений управления (то есть осуществления власти): общественные объединения - форма самоорганизации граждан и общества, которой присущ элемент осуществления общественной власти . Общество институционализируется посредством общественных объединений, приобретает осязаемую форму, более или менее явную горизонтальную сетевую структуру и тем самым упорядочивает отношения граждан, в том числе отношения общественного управления. Отношения власти, в их классическом понимании, проявляются в данном случае в ее осуществлении по отношению к гражданам и объединениям и во взаимоотношениях граждан и их объединений с органами публичной власти.
Кроме того, содержание и реализация того или иного основного права объективно не могут быть отделены от конституционно-правовой материи. Институт общественных объединений является механизмом, формой реализации права на объединение, а также способом реализации и средством защиты иных основных прав граждан. Предмет права общественных объединений в значительной степени охватывается (в части принципов, основ реализации права на объединение и базового правового регулирования) предметом отрасли и, соответственно, входит в объект изучения науки конституционного права. Указанные обстоятельства определяют особое положение общественных объединений в системе конституционно-правового регулирования.
В то же время нельзя отрицать того факта, что в основу создания и деятельности объединений граждан заложено и сильное частноправовое начало. Еще Б.Н. Чичерин в своем "Курсе государственной науки" указывал: "...корпорации имеют смешанный характер, отчасти гражданский, отчасти государственный. Поэтому и права их относятся, с одной стороны, к гражданскому праву, с другой - к государственному" . "Первоначальное значение корпорации, - писал он, - частное: это союз во имя известного интереса, около которого соединяются физические лица. Поэтому корпорации принадлежат к гражданскому обществу. Но интерес, составляющий цель корпорации, может иметь более или менее общественный характер; а так как все общественные интересы составляют цель государства, то корпорации могут сделаться органами государственных целей". Данное обстоятельство объясняет дихотомичный характер института объединений граждан и, следовательно, права общественных объединений.
Важную роль для объединений граждан играют гражданско-правовой институт юридического лица и регулирование экономической деятельности объединений граждан частным правом. Бесспорным видится и тот факт, что значительная часть конституционных норм, посвященных праву на объединение, конкретизируется и развивается в отраслевом законодательстве. Вместе с тем необходимо отметить, что в связи с усложнением правовых связей между личностью и государством, а также внутри самого общества, появлением значительного компонента публичного регулирования (с тенденцией к его увеличению), право общественных объединений относится в большей степени к комплексному образованию публично-правового характера.
1.2. Право общественных объединений
Право общественных объединений как комплексная отрасль законодательства представлено значительным законодательным массивом, включающим в себя акты различного уровня, устанавливающие порядок реализации права на объединение и регулирующие правовой статус объединений граждан и отношения государства с такими объединениями. Систему права общественных объединений венчает Конституция Российской Федерации (в частности ее статьи 13 и 30). Основополагающее значение имеют также Всеобщая декларация прав человека (статья 20) , Международный пакт о гражданских и политических правах (статья 22), Конвенция о защите прав человека и основных свобод (статья 11). Детальное регулирование порядка реализации права граждан на объединение, основы статуса и деятельности объединений граждан, взаимоотношения объединений с государством, ограничения, возлагаемые на объединения, меры воздействия и ответственности, применяемые к ним, а также гарантии находят свое отражение в значительной группе федеральных законов .
Отдельные вопросы, связанные прежде всего с отношениями между органами власти и объединениями, такие как поддержка некоммерческих объединений, порядок субсидирования их деятельности, передача осуществления части функций, порядок регистрации и осуществление иных действий, связанных с ней, ведение публичных реестров различных видов НКО, регулируются подзаконными актами.
Определенную роль играет и законодательство субъектов Российской Федерации - прежде всего в вопросах поддержки определенных видов некоммерческих объединений и их деятельности, наделения объединений дополнительными правами и возможностями.
Стоит отметить, в базовые Федеральные законы - "Об общественных объединениях" и "О некоммерческих организациях" - с момента их принятия неоднократно вносились многочисленные изменения, количество и интенсивность которых свидетельствуют о нестабильности законодательства. Кроме того, несмотря на обширность законодательной базы, посвященной объединениям граждан, следует обратить внимание на ряд проблемных моментов. Так, отсутствие системности правового регулирования ведет к неконтролируемому разрастанию законодательного массива, несогласованности различных законов между собой. Дублирующие (как и сопоставимые) положения нормативных актов в контексте различных законов могут восприниматься по-разному. Законодательство об объединениях зачастую не отвечает требованиям принципа правовой определенности , непонятно и трудно в применении для граждан, объединений и должностных лиц. Нестабильность регулирования также не способствует динамичному развитию "третьего сектора". В совокупности с неоднозначной практикой реализации законоположений об объединениях указанные проблемы свидетельствуют о недостаточной эффективности законодательного регулирования права на объединение.
В этой связи представляется необходимым комплексный анализ соответствующего законодательного массива и правоприменительной практики, основанный на опыте теоретических разработок в рамках науки конституционного права, а также конституционное моделирование адекватного современному уровню развития общества законодательства об объединениях. Следует оговориться, что, поскольку предмет законодательного регулирования проектируемой отрасли выходит за рамки конституционного регулирования, роль конституционного права видится в данном вопросе прежде всего в разрешении важнейших концептуальных задач. К таковым могут быть отнесены определение оптимального баланса частного и публичного начал, структурирование системы законодательства, определение набора основных принципов функционирования отрасли и взаимосвязей между ее составными частями и иные.
Как отмечают некоторые ученые, в конституционно-правовой отрасли существует тенденция к структуризации - выделению относительно автономных, но при этом неразрывно связанных с отраслью подотраслей, а также менее крупных образований - конституционно-правовых институтов. Думается, что право общественных объединений является именно конституционно-правовым институтом, объединяющим группу правовых норм, отличающихся внутренним единством, регулирующих реализацию права на объединение, а также отношения, связанные с созданием и деятельностью объединений граждан.
В рамках отрасли конституционного права рассматриваемый комплекс отношений раскрывается следующим образом. Являясь конституционно-правовым институтом отрасли, право общественных объединений включает в себя группы норм и общественных отношений, объединяющихся вокруг ряда политико-правовых принципов (идей), таких как: принцип политического плюрализма, принцип равенства общественных объединений, принципы свободы деятельности объединений, запрета произвольного вмешательства государства в деятельность объединений, добровольности и самоуправляемости общественных объединений.
Объединенные по родовому признаку нормы права, преломляющие вышеуказанные принципы к конкретным общественным отношениям, в результате формируют государственно-правовой институт права общественных объединений. В содержание рассматриваемого института входят нормы о создании, регистрации, реорганизации объединений граждан, регулировании их деятельности, статусных характеристиках и взаимодействии с органами публичной власти, а также реализация указанных норм, воплощающаяся в деятельности конкретных общественных объединений.
Соответственно своему месту в системе нормативной отрасли право общественных объединений должно занимать определенную нишу и в системе научного знания. Отрасль науки в целом следует за отраслью права и в основном повторяет ее логику, с редкими незначительными отступлениями, обусловленными различными научными и исследовательскими задачами. Как отмечает Н.А. Богданова, отрасль науки конституционного права в основном воспроизводит в логике построения системы науки систему изложения конституционных норм в Основном законе. В то же время базовые нормы, посвященные праву на объединение, сосредоточены в разделах о конституционном строе и правах и свободах. Большая же часть основополагающих норм, объединенных конструкцией права общественных объединений, сосредоточена в различных актах конституционного законодательства.
