Глава 1. Понятие, принципы и структура федеральных органов исполнительной власти
1.1. Правовое положение федеральных органов исполнительной власти
Специфику любого органа государственной власти составляет то, что он осу-ществляет задачи и функции государства и выступает от его имени, наделен государ-ственными властными полномочиями. Эти полномочия состоят в праве органа издавать юридические акты от имени государства, являющиеся обязательными для тех, кому они адресованы, и применять меры, обеспечивающие реализацию юридических актов, в том числе меры убеждения, стимулирования и принуждения.
Исполнительные органы (органы государственного управления, администрации), являясь одним из видов органов государственной власти, обладают вышеуказанными признаками. Они отличаются от других органов (законодательных и судебных) назначе-нием, содержанием своей деятельности и ее характером. Исполнительные органы осу-ществляют функции общего управления, непосредственное, повседневное оперативное руководство в социально¬-политической, социально-культурной, хозяйственной и межот-раслевых сферах.
Органы исполнительной власти, государственного управления образуются в уста-новленном законодательством порядке – путем избрания или назначения. Руководители федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осу-ществляет Президент Российской Федерации, и их заместители назначаются на долж-ность и освобождаются от должности Президентом Российской Федерации.
Органы исполнительной власти, государственного управления, администрация являются в пределах своих полномочий самостоятельными коллективными образования-ми, выполняющими определенным штатом людей (государственных служащих) функции целенаправленного воздействия на управляемые объекты.
В структуру органа, т.е. во внутреннее его построение, входят: руководство (начальник, его заместители, коллегия, если имеется); подразделения (штабы, аппараты), осуществляющие функции общего управления, отраслевые, функциональные, вспомога-тельные подразделения и службы. Структура может быть примерной, типовой и индиви-дуальной. Она отражается в штатном расписании – перечне структурных подразделений и должностей. Понятие органа исполнительной власти (органа государственного управ-ления, администрации) может быть определено как целостное структурно оформленное самостоятельное социальное образование, функционально осуществляющее исполни-тельную и распорядительную деятельность в целях решения задач общества и государства в социально-политической, социально-культурной, хозяйственной и межотраслевых сфе-рах государственной деятельности.
Административно-правовой статус органов исполнительной власти определяется Конституцией РФ, конституциями республик в составе России, федеральными и иными законами, положениями (например, Положение о Министерстве внутренних дел РФ).
Административно-правовой статус органа исполнительной власти определяется также его конкретным назначением, местом и ролью в системе управления.
Вместе с тем общими чертами правового положения органа являются:
? подзаконный характер деятельности органов исполнительной власти;
? наделение их правом распорядительства, издавать подзаконные юридиче-ские акты, в том числе акты нормативного характера (регистрация актов, документов, прав объектов, а также издание индивидуальных правовых актов). Исполнительные ор-ганы выполняют функцию по принятию и изданию нормативных правовых актов на ос-новании Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц;
? подотчетность и подконтрольность нижестоящих органов вышестоящим в той или иной системе управления, обязательность распоряжений вышестоящих органов для нижестоящих. При этом органы государственного управления могут действовать в рамках двойного подчинения – вертикального и горизонтального. Порядок взаимодей-ствия между федеральными органами исполнительной власти, руководство деятельно-стью которых осуществляет Президент Российской Федерации, а также порядок их взаи-модействия с иными федеральными органами исполнительной власти устанавливаются Президентом Российской Федерации. В тех отраслях управления, где требуется высокая степень централизации, двойное подчинение отсутствует, например, управление оборот-ной промышленностью, железнодорожным транспортом и др. Это объясняется специфи-кой данной отрасли управления;
? оперативная самостоятельность органов в пределах компетенции.
Компетенция органа исполнительной власти, определяемая законодательным или иным нормативным актом, включает в себя: задачи органа, его функции, обязанности и права, ответственность, формы и методы деятельности, а также структура органа.
1.2. Понятие и основные характеристики федеральных органов исполнительной власти
Главная задача органа исполнительной власти – право-исполнительная деятель-ность, т.е. исполнение действующих законов и иных нормативных правовых актов, а также обеспечение их выполнения всеми субъектами права. С правовой точки зрения, деятельность этих органов является подзаконной. Разные органы управления имеют спе-циальные задачи и цели своей деятельности, которые устанавливаются в положениях об этих органах государственного управления. Подзаконность организации и деятельности органов исполнительной власти является важным элементом их правового статуса. Они должны исполнять требования Конституции РФ, федеральных конституционных зако-нов, федеральных законов, законов субъектов РФ.
Функции государственной исполнительной власти вытекают из теории функций государства, суверенно осуществляющего в стране свою власть.
Сущность функций исполнительной власти выявляется и посредством анализа ре-зультатов, которые достигаются в процессе осуществления исполнительной власти. Дан-ный подход позволяет выделить следующие основные функции современной исполни-тельной власти:
1. исполнительная функция, т.е. функция исполнения Конституции Россий-ской Федерации, федеральных законов и законов субъектов РФ;
2. «правозащитная» функция, т.е. функция соблюдения и защиты прав и сво-бод человека и гражданина. Органы исполнительной власти обязаны признавать уста-новленные Конституцией РФ права и свободы человека и гражданина, соблюдать, реали-зовывать на практике, а в случае необходимости защищать их;
3. социально-экономическая функция, т.е. создание условий для развития хо-зяйственного строительства, социально-культурного и административно-политического управления; эту функцию можно назвать обеспечительной, так как она направлена на обеспечение благосостояния населения и удовлетворение публичных интересов.
4. функция обеспечения законности и соблюдения конституционного порядка в стране;
5. регулирующая функция, в рамках которой осуществляются многие функции государственного управления: руководство, контроль, координация, планирование, учет, прогнозирование и т.д.;
6. нормотворческая функция, в соответствии с которой органы исполнитель-ной власти осуществляют в установленных законом пределах деятельность по принятию нормативных актов, многие из которых подлежат государственной регистрации в Мини-стерстве юстиции РФ;
7. охранительная функция, означающая, что органы исполнительной власти законодательно наделены полномочиями по применению к юридическим и физическим лицам мер государственного принуждения в случае, если указанными лицами нарушают-ся нормы законодательства. Данная функция исполнительной власти реализуется посред-ством установленных законом административно-процессуальных производств, в рамках которых контрольно-надзорные органы применяют меры принуждения, пресечения, взыскания и восстановления. Следует отметить, что действующая ныне система органов исполнительной власти в РФ включает в себя как федеральные министерства, осуществ-ляющие так называемое положительное государственное управление, так и государ-ственные комитеты, федеральные комиссии, федеральные службы, российские агентства и федеральные надзоры, многие из которых наделены властными контрольно-надзорными полномочиями и применяют меры административного принуждения с целью обеспечения законности, общественного порядка и безопасности.
1.3. Принципы и структура исполнительной власти
Принципы организации и функционирования органов исполнительной власти по своему содержанию практически не отличаются от принципов государственного управ-ления, а также от принципов организации и деятельности органов государственного управления, ибо главным признаком исполнительной власти является наличие системы органов исполнительной власти.
Федеративное устройство Российской Федерации обусловливает разделение пред-метов ведения и полномочий между российскими органами исполнительной власти. Как уже отмечалось, органы исполнительной власти представляют собой систему органов государственного управления, законодательно наделенных компетенцией, имеющих кон-кретный территориальный масштаб деятельности, взаимосвязанных с другими органами государственной власти и входящих в определенную структуру. Разделение предметов ведения и полномочий влечет за собой необходимость создания системы органов испол-нительной власти, состоящей из определенных организационно-правовых образований с установленной за каждым из них компетенцией.
Система органов исполнительной власти строится на определенных принципах, под которыми понимаются исходные положения, отражающие объективные закономер-ности формирования и деятельности государственной власти и развития системы госу-дарственного управления. Данные принципы положены в основу формирования и функ-ционирования органов исполнительной власти. Будучи сформированной человеком, ка-тегория «принципы исполнительной власти» является субъективным понятием, однако принципы все же отражают объективные связи и закономерности создания и деятельно-сти органов исполнительной власти. Все принципы взаимосвязаны: соблюдение одних способствует реализации других и, наоборот, нарушение какого-либо из принципов от-рицательно сказывается на соблюдении других. Качественное функционирование систе-мы исполнительной власти зависит от правильного понимания объективных связей и за-кономерностей, их должного нормативного закрепления и эффективного применения в практической деятельности.
Принципы исполнительной власти устанавливаются правовым путем в Конститу-ции РФ, федеральных законах, законодательных актах и иных нормативных актах субъ-ектов РФ, в указах Президента и постановлениях Правительства РФ. Они объективно от-ражают сущность и назначение исполнительной власти, главные качества государствен-ного управления; раскрывают общий характер управленческой, исполнительно-распорядительной деятельности и закрепляют его в нормах административного права. Они также определяют содержание возникающих внутри системы исполнительной вла-сти взаимоотношений, таких как: общность органов исполнительной власти и различия их компетенции; разделение управленческого труда; территориальная организация и тер-риториальные масштабы деятельности; отраслевая организация и межотраслевая коорди-нация; иерархичность органов управления; разделение полномочий между центральными и региональными органами государственного управления.
Деятельность органов исполнительной власти осуществляется в соответствии со следующими принципами:
? государственная и территориальная целостность РФ;
? распространение суверенитета РФ на всю ее территорию;
? верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ;
? единство системы государственной власти;
? разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредо-точения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государствен-ной власти либо должностного лица;
? разграничение предметов ведения и полномочий между органами государ-ственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ;
? самостоятельное осуществление органами исполнительной власти субъек-тов РФ принадлежащих им полномочий;
? обеспечение самостоятельного осуществления своих полномочий органами местного самоуправления, расположенными на территории, где образованы и действуют соответствующие органы исполнительной власти.
Сейчас принципы организации и функционирования исполнительной власти можно разделить на две большие группы: 1) конституционные, которые установлены Конституцией РФ и обусловлены по содержанию конституционно-правовыми и иными законодательными нормами; 2) организационные, характеризующие организационные связи между различными звеньями системы государственного управления, которые воз-никают в процессе деятельности управленческих органов.
Принципы исполнительной власти можно обнаружить в настоящее время и в за-конодательных актах, посвященных органам исполнительной власти. Например, Феде-ральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» определяет, что оно в своей деятельности руководствуется принципами верховенства Конституции РФ, федеральных конституционных законов, принципами народовластия, федерализма, разделения властей, ответственности, гласности и обеспечения прав и свобод человека и гражданина.
Согласно Конституции РФ, система органов исполнительной власти имеет иерар-хическое строение, соответствует государственному устройству и определяет порядок взаимоотношений между различными уровнями исполнительной власти. Все системы власти (государственной, исполнительной) и органов (государственной власти, феде-ральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти) имеют как общие черты и свойства «системы», так и свои особенности. И они, эти особенности, определя-ют иерархичность, соподчиненность, согласованное взаимодействие перечисленных си-стем и органов.
О системе федеральных органов исполнительной власти в Конституции РФ сказа-но также, что ее установление находится в «ведении РФ»; но Конституция РФ не указы-вает, к компетенции какого из федеральных органов (должностных лиц) государственной власти относятся вопросы «ведения Российской Федерации», а, следовательно, и уста-новление системы федеральных органов исполнительной власти. О структуре же феде-ральных органов исполнительной власти в Конституции РФ говорится, что предложения в отношении нее представляются для утверждения Президенту РФ Председателем Прави-тельства РФ не позднее недельного срока после его назначения на должность.
«Структуру» органов исполнительной власти образуют специализированные ор-ганы исполнительной власти, выделяемые по критерию их видового разнообразия в пре-делах одной родовой принадлежности, одной организационно-правовой формы построе-ния системы. Например, к разряду «министерство» относятся все виды специализирован-ных органов исполнительной власти этого рода: министерство внутренних дел, мини-стерство иностранных дел, министерство обороны, и т.д.
Помимо Президента РФ, Правительства РФ и специализированных центральных исполнительных органов государственной власти, в систему органов исполнительной власти Российской Федерации входят также территориальные органы федеральных орга-нов исполнительной власти, создаваемые Федерацией.?
Глава 2. Организационно-правовые формы центральных органов федеральной исполнительной власти в РФ и их правовой статус
2.1. Правительство РФ, как высший исполнительный орган государственной власти
В соответствии с п. 1 ст. 1 Федерального конституционного закона от 06.11.2020 № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» исполнительную власть РФ осу-ществляют Правительство РФ и иные федеральные органы исполнительной власти в со-ответствии со структурой федеральных органов исполнительной власти под общим руко-водством Президента РФ, а также органы исполнительной власти субъектов РФ.
Указ Президента РФ от 21.01.2020 № 21 «О структуре федеральных органов ис-полнительной власти» определяет структуру федеральных органов исполнительной вла-сти. В систему федеральных органов исполнительной власти входят Правительство РФ, федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.
Соответственно, органы государственной власти, которые не входят в Структуру, утвержденную Указом Президента РФ от 21.01.2020 № 21, не могут быть признаны феде-ральными органами исполнительной власти.
Все лица, входящие в состав Правительства, именуются членами Правительства. Порядок назначения на должность и освобождения от должности членов Правительства, ограничения, связанные с пребыванием в составе Правительства, подробно регламенти-рованы ст. ст. 7 – 11 Закона, а также ст. ст. 111, 112, 116, 117 Основного Закона (Консти-туции) РФ.
Согласно статье 6 Закона Правительство РФ возглавляет Председатель Правитель-ства.
Непосредственно Председателю подчинены заместители Председателя. В настоя-щее время Председатель Правительства Российской Федерации имеет заместителей, в том числе одного первого заместителя Председателя Правительства Российской Федерации и заместителя Председателя Правительства Российской Федерации – руководителя Аппара-та Правительства Российской Федерации. Каждый из заместителей Председателя Прави-тельства имеет собственный секретариат.
Президент в соответствии с Конституцией осуществляет общее руководство пра-вительством.
Председатель кабинета министров возглавляет Правительство, определяет основ-ные направления его деятельности и организует его работу. Он несет персональную от-ветственность перед президентом за осуществление возложенных на правительство пол-номочий.
Согласно закону, президент осуществляет руководство деятельностью федераль-ных министерств и других федеральных органов исполнительной власти, которые отно-сятся к «силовому блоку» в соответствии со структурой федеральных органов исполни-тельной власти.
Руководство деятельностью других министерств и ведомств осуществляет прави-тельство.
Закон закрепляет прописанную в обновлённой Конституции процедуру формиро-вания Правительства – председатель, его заместители и федеральные министры (кроме министров «силового блока») назначаются Президентом после их утверждения Госдумой.
Кандидатура председателя правительства выдвигается Президентом, а кандидату-ры вице-премьеров и министров – Председателем Правительства. Президент обязан их назначить, но вправе в последующем отстранить любого.
Представление по кандидатуре Председателя Правительства вносится в Думу гла-вой государства: не позднее 2-недельного срока после вступления в должность вновь из-бранного президента или после отставки Правительства.
Представление по кандидатуре премьера вносится в течение 1 недели со дня от-ставки председателя правительства, его освобождения от должности президентом или от-клонения кандидатуры Думой.
Закон предусматривает, что кандидатуры заместителей главы Правительства и фе-деральных министров (кроме «силового блока») представляются на утверждение Думе в случае формирования нового состава кабмина – не позднее 2-недельного срока со дня назначения премьера.
В случае замещения вакантной должности – не позднее недельного срока со дня назначения премьера, если должность стала вакантной до его назначения; либо со дня по-явления соответствующей вакансии.
После внесения кандидатур Дума должна их рассмотреть в течение недели и утвердить либо отклонить. В случае отклонения, в парламент могут быть внесены пред-ставления повторно по тем же или по новым кандидатурам на указанные должности.
В случае трехкратного отклонения Думой кандидатуры премьера, президент назначает его без утверждения парламентом, в этом случае глава государства вправе (не обязан) распустить Госдуму и назначить новые выборы.
В случае трехкратного отклонения Думой кандидатур заместителей премьера или федеральных министров – Президент вправе назначить их из числа представленных ему премьер-министром кандидатур без утверждения парламентом.
Если после трехкратного отклонения кандидатур вице-премьеров и федеральных министров более 1/3 должностей остаются вакантными (без учета министров «силового блока»), то Президент вправе распустить Государственную Думу и назначить новые вы-боры.
Как сказал спикер Госдумы Вячеслав Володин, «назначение членов правительства через обсуждение в Госдуме повысит ответственность министров перед гражданами нашей страны; возрастет и ответственность депутатов за принимаемые совместно с пра-вительством решения».
Министры «силового блока», руководство деятельностью которых осуществляет президент (Минобороны, МВД, МЧС, Минюст, МИД) назначаются на должность прези-дентом после консультаций с Советом Федерации.
Президент вносит в Совфед представления по кандидатурам указанных федераль-ных министров, а сенаторы не позднее чем через неделю письменно информируют прези-дента о результатах рассмотрения представленных кандидатур.
Президент может освободить от должности любого из членов правительства, в том числе Председателя Правительства без роспуска кабмина.
Премьер вправе представлять Президенту предложения об освобождении от долж-ности членов кабинета министров, а также о наложении на них дисциплинарных взыска-ний и об их поощрении.
Члены правительства вправе подать в отставку, которая принимается или отклоня-ется Президентом.
В случае освобождения от должности Президентом или отставки члена Правитель-ства глава государства может поручить этому лицу продолжать исполнять обязанности по должности или возложить их исполнение на другое лицо до соответствующего на значе-ния.
Согласно закону, Правительство слагает полномочия перед вновь избранным Пре-зидентом; Правительство может подать в отставку, которая принимается или отклоняется главой государства.
Президент вправе принять решение об отставке правительства, в том числе в предусмотренных Конституцией случаях выражения Думой недоверия либо отказа в до-верии Правительству.
В случае выражения недоверия кабмину Госдумой президент вправе объявить об отставке правительства либо не согласиться с решением парламента.
При повторном в течение 3-х месяцев выражении недоверия президент либо объ-являет об отставке правительства, либо распускает Думу и назначает выборы.
Председатель правительства вправе поставить вопрос о доверии кабмину перед Думой, который должен быть рассмотрен парламентом в течение 7 дней.
В случае отказа в доверии президент в течение недели вправе (но не обязан) при-нять решение об отставке Правительства или о роспуске Госдумы и назначении выборов. При повторении данной ситуации в течение 3-х месяцев президент уже обязан принять либо то, либо другое решение.
2.2. Место и роль федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти в системе исполнительной власти
Федеральное министерство является федеральным органом исполнительной вла-сти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Прави-тельства Российской Федерации министр РФ (федеральный министр).
