Глава 1. Статус Республики в составе Российской Федерации как предмет правового регулирования
1.1 Понятие и особенности конституционно-правового статуса республики в РФ и его правовое закрепление
В соответствии со ст. 5 Конституции РФ Россия провозглашена как федеративное государство. Однако нужно отметить, что федерализм в России часто называют достаточно уникальным явлением.Как отмечают исследователи, «ни в одном государстве с федеративным территориальным устройством в мире нет та¬кого разнообразия членов федерации, как в России» .
Отметим основные принципы федеративного устройства Российской Федерации :
1. Целостность государства, которая означает, что несмотря на наличие в его составе отдельных государственных образований, наша страна является единой и неделимой.
2. Единство системы государственной власти, которая подтверждает провозглашенный выше принцип о верховенстве федеральных законов и Конституции на всей подведомственной территории, наличие суверенитета РФ, наличие общих государственных органов власти, деятельность которых распространяется на все государство. Одновременно относительно субъектов РФ нужно отметить, что они также имеют ряд полномочий и полноту власти на своей территории со стороны собственных органов власти, разделенных по образу высших органов на органы исполнительной, законодательной и судебной власти. При этом определяются предметы собственного ведения субъектов РФ и совместного ведения с федеральными органами.
3. Равноправие и самоопределение народов Российской Феде¬рации, что подразумевает одинаковые права для всех народов, населяющих страну независимо от их численности либо других особенностей. Права касаются развития культуры, сохранения традиций и родного языка, возможности национального развития и т.д.
4. Равноправие субъектов Российской Федерации между собой и в процессе взаимоотношений с федеральными органами государственной власти. Данный принцип означает, что права и обязанности субъектов предполагают равенство, пределы компетенции установлены высшими федеральными органами власти на уровне Конституции и не могут различаться для отдельных субъектов. Ни один субъект Федерации не может иметь каких-либо преимуществ перед другими и каждый из них имеет равные представительства в Совете Федерации.
Таким образом, подведя итог оценке принципов российского федерализма, можно сделать вывод, что он имеет свои ключевые особенности, которые отличают его от других современных стран. РФ является конституционной федерацией, что означает высшее юридическое значение Конституции. В сфере взаимоотношений государства и его субъектов действуют двухсторонние договоры и иные соглашения. При этом данные нормативные документы не влияют на конституционную природу Российской Федерации Это связано с тем, что в п. 1 Заключи¬тельных и переходных положений Конституции Российской Федерации устанавливается приоритет конституционных норм над нормами договоров.
К особенностям правового регулирования функционирования субъектов в составе Российской Федерации можно отнести так называемую асимметрию, которая отражена в нормативных положениях федеративной организации Российской Федерации, на уровне Конституции закреплено наличие сложного географического, территориального и нацио-нальногосостава нашего государства, также в формировании законов о межсубъектном взаимодействии учитывается и процесс исторического развития республик. Россия является масштабным государством, каждая территория и область которой имеет свои характерные признаки, в том числе экономические, национальные, исторические, социально-политические, идео-логические. Поэтому исследование развития федеративных отношений является значимым вопросом с целью дальнейшего совершенствования юридического закрепления взаимодействия отдельных государственных образование на территории РФ с высшими федеральными органами власти.
Отметим особенности конституционно-правового статуса республик:
1. Они являются государственным образованием в составе РФ, что означает наделение их всей полнотой государственной власти на территории республики, кроме ряда полномочий, которые закрепляются как федеральные. Основным источником власти в республике является ее народ.
2. Они обладают территориальным верховенством. Это означает, что власть в республике распространяется на всю ее территорию и не распространяется за ее пределы. При этом границы республик устанавливаются на федеральном уровне и могут быть изменены только при обоюдном согласии всех причастных к изменению границ республик либо других субъектов Федерации.
3. Их государственно-правовые системы обладают определенной специфичностью, поскольку в источники нормативно-правового регулирования на территории республики входят собственная Конституция, республиканские законы, а также договоры и соглашения с государством (в том числе акты о делегировании полномочий), либо прочими субъектами РФ.
4. Существует определенный режим республиканской собственности, в которую входят земля, недра, животный и растительный мир, водные ресурсы (озера, реки, моря и т.п.), то есть все природные богатства, которые находятся на ее территории. Помимо природных ресурсов к собственности республики можно отнести исторические памятники, памятники культуры, либо прочие ценности, имеющие статус национального достояния.
5. Они обладают международной правосубъектностью. Это означает, что республики имеют право самостоятельно вступать в международные отношения, заключать соглашения с другими государствами, участвовать в деятельности международных организаций, формировать собственные представительства. При этом в международной деятельности республик имеется ряд ограничений, поскольку она должна координироваться федеральными органами власти и не противоречить федеральному законодательству .
Ст. 66 Конституции РФ устанавливает особый конституционно-правовой статус республики в составе РФ, который определяется как положениями данной Конституции, так и содержит подведомственность положениям Конституциям отдельных республик.
Особенностью республики и ее отличием от остальных субъектов Федерации является то, что она является как бы государством в государстве, в связи с чем имеет наиболее широкий перечень полномочий по сравнению с остальными субъектами. Республики наделены полнотой государственной власти относительно всех ее ветвей (исполнительной, законодательной и судебной) на своей территории. Однако ряд полномочий по правовому регулированию республик отнесены к федеральным органам государственной власти.
Таким образом, основная особенность республики состоит в том, что помимо подчинения Российскому Основному Закону каждая из низ имеет собственную Конституцию. Существуют следующие элементы Конституции республик, которые в ней закрепляются:
- права, свободы и обязанности человека и гражданина;
- основы конституционного строя республики;
- система, принципы деятельности и компетенция законодательных, исполнительных, судебных органов региона и её муниципалитетов
- государственно-правовой статус субъекта РФ.
Как и Конституция суверенного государства, Конституция республики принимается ее народом самостоятельно в утвержденном им же порядке, что не требует утверждения общегосударственными органами власти. Остальные нормативно-правовые акты республики также принимаются самостоятельно, при этом принятые акты обладают обязательностью на всей территории республики и имеют характеристику верховенства закона. При этом для Конституции и прочих законодательных актов республик имеется ограничение – они не должны противоречить Конституции и федеральным законам, действующим на всей территории Российской Федерации, а в случае возникновения противоречий главную роль перед республиканским законодательным актом играет законодательный акт Российской Федерации .
К полномочиям республики РФ является самостоятельность избрания собственных органов государственной власти.
Основные органы государственной власти республик в составе РФ:
- представитель законодательной власти – Парламент;
- представитель исполнительной власти – глава республики и Правительство;
- представитель судебной власти – Верховный Суд республики и Прокурор республики .
В декабре 2010 года президент России Дмитрий Медведев подписал закон, запрещающий именовать глав субъектов федерации президентами. Регионы должны были привести свои Конституции и уставы в соответствие с этим законом. Ст. 68 Конституции РФ предполагает, что республики вправе устанавливать свои государственные языки, которые могут использоваться наряду с русским языком. В соответствии с конституционно-правовым статусом республики по законодательству РФ он не может изменяться государством в одностороннем порядке без согласия республики (должно присутствовать взаимное согласие республики и государства для трансформации конституционно-правового статуса), при этом она сама также не вправе изменять свой правовой статус в одностороннем порядке.
Все предметы ведения республик можно быть подразделены на две основные группы: предметы совместного ведения РФ и республик, предметы собственного ведения республик. Данные сферы отражены в Конституции, а также закрепляются в Федеративном договоре и указываются в Конституциях республик.
Рассмотрим предметы совместного ведения в общегосударственных вопросах по отдельным сферам:
- в сфере государственного строительства - вопросы обеспечения соответствия конституций и законов субъекта РФ положениям Конституции России и федеральным законам;
- в сфере права - вопросы законодательного регулирования: административное, административно-процессуальное, семейное, трудовое, жилищное, водное, земельное и лесное законодательство, а также законодательство о недрах и охране окружающей среды;
- в сфере управления - кадры правоохранительных и судебных органов, адвокатура, нотариат, определение общих принципов по организации системы органов госвласти и местного самоуправления;
- в сфере безопасности - защита прав человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств, обеспечение правопорядка и законности, гарантия общественной безопасности, охрана режима пограничных зон;
- в сфере внешних отношений - координация международных и внешнеэкономических связей региона, а также выполнение международных договоров России .
Также необходимо отметить вопросы, которые относятся к исключительному ведению республик и исключают на них влияние со стороны государственных органов РФ.К исключительным полномочиям республик в составе Российской Федерации относятся следующие:
- решение вопросов собственного государственного устройства; выражение согласия на изменение границ республики в случае необходимости и соответствующего решения Российской Федерации;
- распоряжение республиканской собственностью, а также природными богатствами и ресурсами, находящимися на их территории. Нужно отметить, что некоторые природные ресурсы или территории могут быть объявлены как имеющие федеральное значение, тогда распоряжение ими республиканскими органами власти может быть ограничено;
- осуществление правового регулирования и организации республиканской государственной службы, учреждение государственных наград и почетных званий; определение статуса государственного языка или языков;
- выполнение фискальных и финансовых функций, к которым относятся формирование республиканского бюджета, взимание и распределение налогов и сборов на уровне региона, формирование собственных валютных фондов; осуществление контроля над деятельностью финансово-кредитных учреждений на территории республики, регулирование инвестиционной деятельности;
- выполнение правовых функций в виде принятия, изменения и дополнения собственной конституции, прочая законодательная деятельность в виде принятия республиканских нормативно-правовых актов, обязательных к исполнению на территории республики, осуществлениеконтроля соблюдения собственного и федерального законодательства;
- разработка и реализация социально-экономической политики; общее регулирование экономической деятельности и хозяйственных отношений на территории республики;
- формирование системы органов законодательной, исполнительной, судебной власти на территории республики, а также установление порядка организации их деятельности .
Предметы исключительного ведения республик определяются на основе Конституции РФ и Федеративного договора, а также закрепляются в конституциях самих республик.
Конституционно-правовой статус республик предполагает их возможность участия в международных отношениях, выстраивания внешних экономических, научных и культурных взаимосвязей с иностранными государствами. Также они имеют право открывать представительства в международных организациях.
В их ведении находится и заключение Федеративного договора, а также межпарламентских и межправительственных соглашений и договоров.
Необходимо отметить, что перечень исключительных полномочий республик не является исчерпывающим, поскольку в любой момент могут быть приняты иные полномочия. Также органы государственной власти республики могут по своему желанию передавать часть своих полномочий на федеральный уровень, и наоборот .
Наличие некоторой самостоятельности республик подразумевает, что они обладают правом ведения международной и внешнеэкономической деятельности, т.е. заключать сделки и соглашения, осуществлять международную торговлю. Однако это право ограничено запретом выступать не от имени Россий¬ской Федерации, затрагивать вопросы дипломатического при¬знания и др.Иными словами, можно заключить, что республики обладают международ¬ной ограниченной правосубъектностью .
Как отмечает И.Б. Гоптарева: «принципы построения феде¬ративных отношений не зафиксированы в непосредственном виде (т. е. в виде каких-то установленных формулировок) в Конституции Российской Федерации, поэтому перечень их остается открытым, разные авторы могут насчитывать разное количество таких принципов, но вряд ли кому-нибудь удастся доказать, что какой-то определенный перечень этих принци¬пов является исчерпывающим» .
Конституция РФ является исходным нормативным актом, который устанавливает конституционно-правовой статус субъектов, далее в Конституциях республик развиваются нормы высшей Конституции. В качестве принципов правового статуса было отмечено равенство субъектов, однако некоторые исследователи считают, что это равенство не абсолютно. Приведем точку зрения А.А. Малюшина, который считает, что «...принцип равноправия субъектов Российской Федерации, закрепленный в российской Конституции, не является абсо¬лютным. Так, в ч. 2 ст. 5 Конституции РФ республики в составе Российской Федерации признаются государствами, в то время как остальные субъекты Российской Федерации таковыми не называются. Исходя из этого, республики наделяются особыми правами. Например, только республики согласно ст. 66 Консти¬туции Российской Федерации имеют право самостоятельно определять способ принятия их конституций (референдумом, законодательным органом, специально создаваемым органом и т. д.). Другие субъекты Российской Федерации ограничены правом принятия устава только их законодательным органом ».
Однако формально в Конституции РФ закреплен принцип равноправия субъектов РФ, которые означает, что они имеют равенство не только в отношении прав, но и в отношении обязанностей. При этом ранее определенная ассимметрия нашей страны обусловливает невозможность фактического наличия полного равенства субъектов по причину множества аспектов, в которых они различаются. Поэтому в самом законодательстве в настоящее время используется термин «равноправие» (ч. 4 ст. 5 Конституции Российской Федерации).
Таким образом, конституционно-правовой статус республик можно охарак¬теризовать следующим образом:
- у них есть собственная территория, которая четко ограничена и которую республики не имеют права менять самостоятельно;
- у них есть собтсвенная правовая система, в рамках которой возможно издание законов и других нормативных актов законодательными органами власти республики, но в пределах законодательства РФ и без противоречий ему;
- наличие органов государственной власти, сформированных по принципу разделения властей;
- наличие республиканской собственности, охраняемой законом, права владения, распоряжения и пользования которой относятся к органам власти в республике;
- наличием международной правосубъектно¬сти, которая означает право ведения международной и внешнеэкономической деятельности в четко определенных рамках;
- наличием собственного государственного языка или языков, при этом на территории республики может быть провозглашено равенство языков, встречающихся на ее территории среди населения;
- наличием госу¬дарственной символики, т.е. герба, гимна и т.д.;
- наличием столицы республики, в которой, как правило, осуществляется размещение органов государственной власти республики;
- наличием полномочий в совместном с Российской Федерации ведении, а также исключительном ведении республики.
Выше указан такой признак конституционно-правового статуса как статус территорий. Республики обеспечивают собствен¬ную территориальную ценность и целостность. При этом на находящиеся на территории республики землю, недра и природные богатства действует федеральная собственность, а не республиканская, для провозглашения республиканской собственности на данные элементы отсутствуют правовые основания. Таким образом, на территорию республики распространяется государственный суверенитет.
Каждый из субъектов (республик) обладает собственными предметами ведения и полномочиями. Государственная власть в республиках осу-ществляется при помощи образуемых ими органов государ¬ственной власти. Республики наделены полномочиями в части определения второго языка, решения вопросов, связанных с национальной культурой, просвещением и пр.
В качестве вывода можно отметить, что исходным нормативным документом, отражающим Конституционно-правовой статус республик, можно назвать Кон¬ституцию РФ, а раскрывают этот статус и определяют конкретные нормы прав и обязанностей республик федеральные законы.
Все многообразие субъектов Российской Федерации характеризуется равноправием и одновременной обособленностью, наделением конкретных прав и обязанностей, совместных и исключительных предметов ведения, что отражается в Конституции РФ.
Также очевидно, что на огромное территории нашей страны существуют крайне неоднородные субъекты, имеются свои особенности, которые имеют свои истоки вследствие сложившихся в про¬шлом и продолжающих существовать обстоятельств, которые имеют политический, социальный и финансово-экономический ха¬рактер. В различных регионах наблюдаются различные по площади территории, связанные с этим различные численность и плотность населения, многонациональный или однородный состав жителей. Это обусловлено длительной историей развития данных территорий и характером формирования власти. Современная государственная политика в качестве одной из своих целей ставит сохранность самобытности народов на своей территории, в том числе обеспечение отсутствия угроз утраты обычаев и традиций народов, их языков, культурных особенностей и объектов творческого наследия. В соответствии с этим в Конституции закреплены соответствующие полномочия и права республик.
1.2 Становление и развитие республики в составе РФ как субъекта РФ
Поскольку уже выявлено, что исторические аспекты развития республик оказывают серьезное влияние на их современное состояние и особенности, то представляется необходимым более подробно остановиться на хронологических тенденциях развития республик как субъектов Федерации.
Республики в рамках данного исследования будут рассматриваться как формы правления.
Первые республики, согласно историческим свидетельствам, появились во времена античности.
Однако на территории России (тогда она называлась Российской империей) наблюдалась полная централизация в сфере государственного управления, что выражалось в жестком подчинении Петербургу как юридическому центру государства. Автономных областей в тот период не существовало.
Первые республики, которые в настоящее время являются субъектами РФ, появились уже после революции 1917 г. В качестве причин данного явления отметим следующие:
1. Поскольку Октябрьская революция ставила своей целью установление равенства прав и свобод народа, то это можно было распространить и на отдельные народы в составе государства. Провозглашался демократический принцип нации на самоопределение. Практическая реализация данного принципа выражалась в появлении автономной государственности в рамках РСФСР, вследствие чего появились республики как национальные автономные образования.
2. Само российское государство после революции находилось на грани распада и формирование автономных республик на его территории при сохранении государственного единства было по факту одним из способов сохранения государства .
Поскольку царизм был свергнут, в регионах РСФСР были отмечены интенсивные процессы развития буржуазно-националистическогосепа¬ратизма. Это нашло выражения в различных формированиях и общественных организациях (движениях, союзах), которые в настоящее время воспринимаются как деструктивные, поскольку главной их целью было «национальное самоопределение», что являлось по сути отделение от единого Российского государства. В первую очередь в качестве таких самоопределявшихся территорий отметим Казахстан, Башкирию, Татарстан, территории Северного Кавказа.
Данные структуры активно поддерживались западными государствами.
В качестве примера приведем сепаратист¬скую организацию «Союз объединенных гор¬цев», которую образовали буржуазно-националистические круги наро¬дов Северного Кавказа. В декабре 1917 г. этот союз провозгласил создание Горского правительства. После установления связей с иностранными государствами Гор¬ским правительством 21 декабря 1917 г. был издан акт об отделении от России и образовании не¬зависимого Северо-Кавказского государства, территория которого простирается от Черно¬го до Каспийского моря, и уведомило об этом правительство РСФСР. Одновременно Горское правительство направило в Константинополь делегацию для переговоров с турецким прави¬тельством о признании независимости Север¬ного Кавказа и оказании Горскому правитель¬ству материальной и военной помощи .
Турецкое правительство было заинтересовано в покровительстве новым территориям, вследствие чего согласилось на помощь Горскому правительство и собиралось отправить свои вооруженные силы на Северный Кавказ. Однако в мае 1918 г. была провозглаше¬на Терская Советская Республика, высший орган которой - Съезд народов Терской об¬ласти - принял резолюцию: «Съезд всенарод¬но заявляет о своем негодовании и презрении к врагам народа и предателям, дерзнувшим по¬вести переговоры с германо-турецкими импе¬риалистами об отделении Северного Кавказа от Российской Республики. Терская Республи¬ка в братском единении со всеми свободными народами и республиками Северного Кавказа и России на платформе признания рабоче-кре¬стьянской власти заявляет о своей нерасторжи¬мости с Российской Социалистической Феде¬ративной Советской Республикой» .
Аналогичные ситуации складывались не только на Северном Кавказе, а имели место на многих территориях нашей страны. Иностранные государства всячески поддерживали стремление националистических элементов на провозглашение самостоятельности от российского государства и на нарушение его единства.
В таких условиях у высшей власти стояла задача не допустить полного распада государства и при этом сохранить лояльность населения. Для этого уже не подходила действующая государственно-правовая форма, а требовалось новое государственное устройство, которое было призвано объединить народы России и в то же время не вызывало у него отторжения, и его функционирование было возможно на добровольных началах. В качестве наилучшим образом подходящей формы была выбрана федерация, которая объединила советские автоном¬ные национальные образования. Данное положение было закреплено в статье 11 Конституции РСФСР 1918 г., где указывалось, что «Советы областей, отличаю¬щихся особым бытом и национальным составом, могут объединяться в автономные областные со-юзы, входящие на началах федерации в Россий¬скую Социалистическую Федеративную Совет¬скую Республику» .
Итак, создание первых республик на территории Российской Федерации было обусловлено объективными факторами, которые сложились после перехода власти, вследствие чего возникли автономные государственные образования по территориально-национальному признаку. Процесс образования советских автономий в составе РСФСР на¬чался в 1918 г. В качестве первых автономных республик назовем Туркестанскую, Терскую, Кубано-Черноморскую и Таврическую. Под ударами иностранных интервентов и белогвардейцев эти республики пали. В 1919-1920 гг. были образованы Башкирская, Татарская, Киргизская, Дагестанская, Горская автономные респу¬блики, в последующие годы - другие республики. Всего в РСФСР было 15 автономных республик и 5 автономных областей .
