Глава 1 Теоретические основы государственной политики в сфере оплаты труда работников бюджетной сферы
1.1 Оплата труда работников бюджетной сферы как объект государственной политики
В настоящее время государственная компенсационная политика Российской Федерации все больше приобретает черты лучших мировых практик. Курс на модернизацию и инновационное развитие российской экономики предполагает спрос на квалифицированных работников, создание эффективных рабочих мест с высокой производительностью и безопасными условиями труда, а также достойной заработной платой.
Эти процессы должны поддерживаться эффективной государственной политикой и взаимодействием социальных партнеров в сфере занятости населения и развития человеческих ресурсов по следую.щим направ.лениям:
? совершенствование системы инфор.мации о ры.нке труда;
? повышение эффе.ктивности и к.ачества госу.дарственны.х слуг в сфере з.анятости;
? улучшение к.ачества рабоче.й силы и р.азвитие ее профессио.нальной моб.ильности;
? повышение эффе.ктивности в.нешней тру.довой мигр.ации и сти.мулирование в.нутренней территориальной моб.ильности тру.довых ресурсо.в.
В этих цел.ях необходимо осу.ществить в.ыполнение ко.мплекса меро.приятий в соот.ветствии с У.казом През.идента РФ от 07.05..2012 № 596 «О до.лгосрочной госу.дарственно.й экономичес.кой полити.ке» , в том числе р.азработать н.ациональну.ю стратеги.ю развития тру.довых ресурсо.в и подгото.вки кадров с учетом Рекомендации Междунаро.дной орган.изации тру.да № 195 «О р.азвитии лю.дских ресурсо.в и подгото.вке кадров» и меры по ее реализаци.и.
К сожалению, в бюджетной сфере до сих пор сохраняется ряд серьезных проблем, связанных с оплатой труда. В частности, из-за отсутствия единой системы окладов и разных подходов к начислению надбавок, выплат стимулирующего и компенсационного характера у работников одинаковой специальности и квалификации заработная плата может отличаться в разы. Причем такая разница существует не только между различными субъектами Федерации, но и между бюджетными учреждениями одного региона.
Системы оп.латы труда р.аботников госу.дарственны.х и муници.пальных учре.ждений на фе.деральном, ре.гиональном и му.ниципально.м уровнях фор.мируются н.а основе с.ледующих пр.инципов:
? верховенство Ко.нституции Росс.ийской Федер.ации, федер.альных зако.нов и обще.признанных пр.инципов и нор.м междунаро.дного прав.а на всей терр.итории Росс.ийской Федер.ации;
? недопущение с.нижения/или ухудше.ния размеро.в и услови.й оплаты тру.да работни.ков государст.венных и му.ниципальны.х учрежден.ий по срав.нению с раз.мерами и ус.ловиями оп.латы труда, пре.дусмотренн.ыми Трудов.ым кодексо.м Российско.й Федераци.и, федерал.ьными зако.нами и ины.ми нормати.вными право.выми актам.и Российско.й Федераци.и, нормати.вными право.выми актам.и субъекто.в Российско.й Федераци.и и органо.в местного с.амоуправле.ния;
? установление в госу.дарственны.х и муници.пальных учре.ждениях систе.м оплаты тру.да соглаше.ниями, кол.лективными до.говорами и ло.кальными нор.мативными а.ктами в соот.ветствии с тру.довым зако.нодательст.вом и иным.и норматив.ными право.выми актам.и Российско.й Федераци.и, содержа.щими нормы тру.дового пра.ва, включа.я фиксиров.анные размер.ы окладов (.должностны.х окладов), ст.авок заработ.ной платы з.а исполнен.ие трудовы.х (должност.ных) обяза.нностей за к.алендарный мес.яц либо за уст.ановленные нор.мы труда (.нормы часо.в педагогичес.кой работы в не.делю (в год) за ст.авку заработ.ной платы з.а календар.ный месяц), а т.акже размер.ы доплат и н.адбавок компенсационного х.арактера, в то.м числе за р.аботу в ус.ловиях, от.клоняющихс.я от норма.льных, раз.меры выплат ст.имулирующе.го характер.а;
? обеспечение з.ависимости з.аработной п.латы каждо.го работни.ка от его к.валификаци.и, сложност.и выполняе.мой работы, ко.личества и к.ачества затр.аченного тру.да без огр.аничения ее м.аксимальны.м размером;
? обеспечение р.авной оплат.ы за труд р.авной ценност.и, в том ч.исле при уст.ановлении р.азмеров ок.ладов (дол.жностных о.кладов), ст.авок заработ.ной платы, в.ыплат компе.нсационного и ст.имулирующе.го характер.а, а также не.допущение к.акой бы то н.и было дис.криминации – различий, ис.ключений и пре.дпочтений, не с.вязанных с де.ловыми качест.вами работ.ников и резу.льтатами и.х труда, а т.акже резул.ьтатами де.ятельности учре.ждений;
? обеспечение по.вышения уро.вня реально.го содержа.ния заработ.ной платы р.аботников госу.дарственны.х и муници.пальных учре.ждений;
? установление о.кладов (до.лжностных о.кладов), ст.авок заработ.ной платы р.аботников госу.дарственны.х и муници.пальных учре.ждений на ос.нове квалиф.икационных уро.вней професс.иональных к.валификационных гру.пп с учётом правов.ых позиций Ко.нституционного Суда Росс.ийской Федер.ации, а та.кже с учетом перечн.я поручени.й Президент.а Российско.й Федераци.и по устано.влению требо.ваний к отр.аслевым систе.мам оплаты тру.да;
? обеспечение дру.гих гарант.ий по оплате тру.да, предус.мотренных тру.довым зако.нодательст.вом и иным.и норматив.ными право.выми актам.и Российско.й Федераци.и, содержа.щими нормы тру.дового пра.ва.
В настоящее вре.мя в Росси.йской Федер.ации в учре.ждениях со.циальной сфер.ы работает с.выше 14,4 м.лн. челове.к, из них бо.льшая част.ь в сфере обр.азования (5,.2 млн. чело.век), а та.кже в сфер.ах здравоо.хранения и пре.доставлени.я социальн.ых услуг (.3,9 млн. че.ловек).
Система оп.латы труда р.аботников фе.деральных госу.дарственны.х учрежден.ий установле.на в соответст.вии с Постановлением Пр.авительств.а Российско.й Федерации от 5 а.вгуста 2008 г. № 583. Эта систем.а и систем.ы оплаты тру.да, введен.ные с учето.м норм, уст.ановленных эт.им постано.влением, ор.ганами госу.дарственно.й власти субъе.ктов Росси.йской Федер.ации и орг.анами мест.ного самоу.правления соот.ветственно в госу.дарственны.х учрежден.иях субъекто.в Российско.й Федераци.и и муници.пальных учре.ждениях, поз.волили реа.лизовать бо.лее гибкие по.дходы к ре.гулировани.ю оплаты тру.да в завис.имости от к.валификаци.и работнико.в и сложност.и труда, су.щественно р.асширить с.амостоятел.ьность учре.ждений в ре.шении вопросо.в оплаты тру.да работни.ков с одновре.менным пов.ышением от.ветственност.и руководите.лей учрежде.ния, повыс.ить роль ст.имулирующи.х выплат, котор.ые в насто.ящее время сост.авляют в фе.деральных госу.дарственны.х учрежден.иях до поло.вины от зар.аботной пл.аты в цело.м, в госуд.арственных учре.ждениях субъе.ктов Росси.йской Федер.ации и мун.иципальных учре.ждениях – до 40%.
Введение но.вых систем о.платы труд.а позитивно по.влияло на д.инамику зар.аботной пл.аты работн.иков госуд.арственных и .муниципаль.ных учреж.дений. Пра.ктически пр.и неизменно.й численност.и работнико.в учрежден.ий социаль.ной сферы в 2016 – 2020 годах сре.днемесячна.я начислен.ная заработ.ная плата в учре.ждениях обр.азования в.ыросла в 1,8 р.аза, в учре.ждениях здр.авоохранен.ия и социа.льного обс.луживания – в 1,75 раз.а. Динамик.а численност.и и заработ.ной платы р.аботников сфер.ы образова.ния, здравоо.хранения и пре.доставлени.я социальн.ых услуг в 2016 – 2020 годах пр.иведена в пр.иложении 1.
В 2020 году сред.няя заработ.ная плата р.аботников фе.деральных госу.дарственны.х учрежден.ий и госуд.арственных учре.ждений субъе.ктов Российской Фе.дерации в сфере обр.азования сост.авила 22 т.ыс. рублей, му.ниципальны.х учрежден.ий – 12,2 тыс. руб.лей. В сфере з.дравоохране.ния и предост.авления со.циальных ус.луг средня.я заработн.ая плата р.аботников фе.деральных госу.дарственны.х учрежден.ий состави.ла 22,5 тыс. руб.лей, госуд.арственных учре.ждений субъе.ктов Росси.йской Федер.ации – 18,8 тыс. руб.лей, муниц.ипальных учре.ждений – 14,7 тыс. руб.лей. При этом от.мечается в.ысокая межре.гиональная д.ифференциа.ция в оплате тру.да работни.ков учрежде.ний.
По данным Фе.деральной с.лужбы госу.дарственно.й статисти.ки за январ.ь – июль 2020 г., соотно.шение сред.ней заработ.ной платы р.аботников отр.аслей соци.альной сфер.ы и средне.й заработно.й платы по субъе.ктам Росси.йской Федер.ации отлич.ается в 1,5 – 2,8 раза.
Практика пр.именения но.вых услови.й оплаты тру.да показал.а, что в по.лной мере ре.шить задачу ст.имулирован.ия работни.ков с учето.м результато.в их труда у.далось не д.ля всех учре.ждений. Во многих с.лучаях пок.азатели и кр.итерии эффе.ктивности де.ятельности р.аботников учре.ждений недост.аточно прор.аботаны, а и.х применен.ие носит фор.мальный хар.актер. В с.истемах оп.латы труда р.аботников учре.ждений во м.ногих случ.аях сохран.ились ранее пр.именявшиес.я выплаты ст.имулирующе.го характер.а, имеющие н.изкую эффе.ктивность в со.временных ус.ловиях (на.пример, добросо.вестное вы.полнение об.язанностей, и.нтенсивност.ь труда, к.ачество тру.да и др. без у.казания ко.нкретных из.меримых пар.аметров).
В ряде учре.ждений сти.мулирующие в.ыплаты при.меняются в к.ачестве гар.антированно.й части зар.аботка, котор.ая не увяз.ана с резу.льтатами тру.да. Основно.й причиной это.го являетс.я низкий р.азмер тариф.ной части з.аработной п.латы, а та.кже низкая ко.нкурентоспособ.ность учре.ждений на ре.гиональных р.ынках труд.а. В резул.ьтате учре.ждение выну.ждено прем.ировать персо.нал вне зависимости от резу.льтатов тру.да в связи с необ.ходимостью у.держания и.меющихся р.аботников.
Введение но.вых систем о.платы труд.а привело к з.начительны.м, не всег.да обоснов.анным разл.ичиям в оце.нке сложност.и и результ.атов труда, у.величению д.ифференциа.ции между з.аработной п.латой руко.водителя и р.аботников учре.ждения. Та.к, среднемес.ячная заработ.ная плата от.дельных ру.ководителе.й федераль.ных государст.венных учре.ждений сущест.венно (более че.м в 10 раз) пре.вышает зар.аботную пл.ату работн.иков основ.ного персо.нала этих учре.ждений.
Анализ вне.дрения нов.ых систем о.платы труд.а свидетел.ьствует о необ.ходимости д.альнейшего со.вершенство.вания систе.мы оплаты тру.да с целью:
? сокращения р.азрыва меж.ду средним уро.внем оплат.ы труда работ.ников учре.ждений и сре.дним уровне.м заработно.й платы по субъе.кту Российс.кой Федера.ции;
? устранения необос.нованной д.ифференциа.ции в уров.не оплаты тру.да руковод.ителей и р.аботников учре.ждений;
? совершенствования с.истемы критер.иев и показ.ателей эффе.ктивности де.ятельности учре.ждений и р.аботников, уст.ановления у.казанных кр.итериев и по.казателей в учре.ждениях, г.де они в н.астоящее вре.мя отсутст.вуют;
? отмены сти.мулирующих в.ыплат, уст.анавливаем.ых без учет.а показате.лей эффект.ивности де.ятельности учре.ждений и р.аботников;
? определения о.птимального соот.ношения гар.антированно.й части зар.аботной пл.аты и стиму.лирующих н.адбавок.
С 2011 года в соот.ветствии с Фе.деральным з.аконом от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении из.менений в от.дельные за.конодатель.ные акты Росс.ийской Федер.ации в связ.и с соверше.нствование.м правового по.ложения государственных (.муниципальных) учре.ждений» изменилис.ь подходы к ф.инансовому обес.печению де.ятельности учре.ждений.
Финансовое обес.печение ок.азания учрежден.иями госуд.арственных и му.ниципальны.х услуг осу.ществляетс.я путем пре.доставлени.я субсидий а.втономным и б.юджетным учре.ждениям на в.ыполнение госу.дарственно.го (муници.пального) з.адания из соот.ветствующе.го бюджета б.юджетной с.истемы Росс.ийской Федер.ации, а дл.я казенных учре.ждений – путем дове.дения бюджет.ных ассигно.ваний в соот.ветствии с б.юджетной с.метой. Раз.мер субсид.ии рассчит.ывается на ос.новании затр.ат на выпо.лнение работ и нор.мативных з.атрат на о.казание бю.джетными и а.втономными учре.ждениями госу.дарственны.х (муницип.альных) ус.луг, опреде.ляемых в то.м числе с учето.м затрат н.а оплату тру.да работни.ков этих учре.ждений. На о.плату труд.а работнико.в учрежден.ий (с учето.м результато.в их труда) мо.гут также н.аправлятьс.я средства, по.лученные от пр.иносящей до.ход деятел.ьности, а т.акже средст.ва, получе.нные в качест.ве оплаты ус.луг в рамк.ах государст.венного со.циального стр.ахования. Источ.ником фина.нсового обеспечения о.платы труд.а работнико.в бюджетной сфер.ы являются ис.ключительно б.юджетные асс.игнования соот.ветствующи.х бюджетов б.юджетной с.истемы Росс.ийской Федер.ации.
Таким образом, исходя из всего вышесказанного, разработанные или усовершенствованные реформы системы оплаты труда должны быть не только адаптированы к новым условиям деятельности бюджетных учреждений, но и настроены на развитие соответствующих отраслей, на повышение качества оказываемых услуг, на обеспечение соответствующего уровня оплаты труда работников результатами труда.
Важно отметить, что разработка новых или изменение действующих систем оплаты труда должна:
1. обеспечить дифференциацию оплаты труда работников, выполняющих работы различной сложности;
2. поставить оплату труда в государственных и муниципальных учреждениях в прямую зависимость от качества оказываемых государственных и муниципальных услуг или выполняемых работ, а также от эффективности деятельности работников по установленным им критериям и показателям.
1.2 Нормативные и правовые основы государственной политики в сфере оплаты труда работников бюджетной сферы
На федеральном уровне основным документом, регулирующим оплату труда работников бюджетной сферы, является Трудовой кодекс Российской Федерации (ТК РФ), введенный в действие 30 декабря 2001 года Федеральным законом № 197-ФЗ. Целями трудового законодательства являются установление государственных гарантий трудовых прав и свобод граждан, создание благоприятных условий труда, защита прав и интересов работников и работодателей.
Системы оп.латы труда р.аботников госу.дарственны.х и муниципа.льных учреждений субъе.ктов Росси.йской Федерации устанавливаются со.глашениями, ко.ллективным.и договора.ми, локаль.ными нормат.ивными акт.ами в соот.ветствии с фе.деральными з.аконами и и.ными нормат.ивными пра.вовыми акт.ами Российс.кой Федера.ции, содер.жащими нор.мы трудово.го права, з.аконами и и.ными нормат.ивными пра.вовыми акт.ами органо.в государст.венной власт.и субъектов Росс.ийской Федер.ации, норм.ативными пр.авовыми акт.ами органо.в местного с.амоуправле.ния.
Обязательными д.ля примене.ния на терр.итории Росс.ийской Федер.ации являютс.я следующие нор.мы и услов.ия оплаты тру.да, устано.вленные Тру.довым коде.ксом Росси.йской Федер.ации, федер.альными за.конами и и.ными нормат.ивными пра.вовыми акт.ами Российс.кой Федера.ции :
1. минимальный размер опл.аты труда, установленный федер.альным зако.ном с учетом правов.ых позиций Ко.нституцион.ного Суда Росс.ийской Федер.ации. В субъе.кте Российс.кой Федера.ции регион.альным сог.лашением о м.инимальной з.аработной п.лате может уст.анавливатьс.я размер м.инимальной з.аработной п.латы в субъе.кте Российс.кой Федера.ции, котор.ый не может б.ыть ниже м.инимального размера оп.латы труда, установле.нного федер.альным зако.ном;
2. включение в тру.довой дого.вор с работ.ником (допо.лнительное со.глашение к тру.довому дого.вору) усло.вий оплаты тру.да, в том ч.исле фиксиро.ванного раз.мера должност.ного оклад.а, ставки з.аработной п.латы, уста.новленных е.му за испо.лнение дол.жностных об.язанностей з.а календар.ный месяц л.ибо за нор.му труда в з.ависимости от с.ложности в.ыполняемых р.абот, а та.кже размеро.в и услови.й выплат ст.имулирующе.го и компенс.ационного х.арактера;
3. размеры ра.йонных коэфф.ициентов и порядок и.х применен.ия для расчёта заработ.ной платы р.аботников ор.ганизаций, р.асположенн.ых в местност.ях с особы.ми климатичес.кими услов.иями, а та.кже размер.ы процентн.ых надбаво.к к заработ.ной плате р.аботников з.а стаж работ.ы в указан.ных местност.ях и порядо.к их выплат.ы, устанав.ливаемые Пр.авительством Росс.ийской Федер.ации.
Органы госу.дарственно.й власти субъе.ктов Росси.йской Федер.ации и орг.аны местного самоупр.авления вправе з.а счет средств соот.ветствующи.х бюджетов субъе.ктов Росси.йской Федер.ации и бюд.жетов муни.ципальных обр.азований уст.анавливать бо.лее высокие р.азмеры райо.нных коэфф.ициентов д.ля государст.венных орг.анов субъе.ктов Росси.йской Федер.ации (с соб.людением уст.ановленных Пр.авительство.м Российско.й Федераци.и нормативо.в формиров.ания расхо.дов на опл.ату труда госу.дарственны.х гражданс.ких служащ.их субъекта Российс.кой Федера.ции и/или содержание ор.ганов госу.дарственно.й власти субъе.кта Российской Фе.дерации), госу.дарственны.х учрежден.ий субъекто.в Российско.й Федераци.и, органов мест.ного самоу.правления, му.ниципальны.х учрежден.ий. Нормативн.ым правовы.м актом субъе.кта Российс.кой Федера.ции может б.ыть устано.влен преде.льный размер по.вышения ра.йонного коэфф.ициента, уст.анавливаемо.го входящи.ми в соста.в субъекта Росс.ийской Федер.ации муниц.ипальными обр.азованиями.
Порядок пр.именения р.айонных коэфф.ициентов д.ля расчета з.аработной п.латы работ.ников орга.низаций, р.асположенн.ых в местност.ях с особы.ми климатичес.кими услов.иями, а та.кже процент.ных надбаво.к к заработ.ной плате р.аботников з.а стаж работ.ы в указан.ных местностя.х обеспечи.вается с учетом правово.й позиции Ко.нституцион.ного Суда Росс.ийской Федер.ации, изло.женной в Пост.ановлении от 7 де.кабря 2017 г. № 38-.П. Указанное Пост.ановление необ.ходимо учит.ывать в случ.ае заключе.ния органа.ми государст.венной власт.и субъекто.в Российско.й Федераци.и, региона.льными объе.динениями профсо.юзов и рег.иональными объе.динениями р.аботодателе.й регионал.ьного согл.ашения о м.инимальной з.аработной п.лате в субъекте Росс.ийской Федер.ации;
4. размеры и ус.ловия уста.новления по.вышенной о.платы труд.а работнико.в, занятых на р.аботах с вре.дными или опасны.ми условия.ми труда. Размеры и ус.ловия уста.новления по.вышенной о.платы труд.а работнико.в, занятых на р.аботах с вре.дными или опасны.ми условия.ми труда, не мо.гут быть с.нижены или ухудшен.ы по сравне.нию с размер.ами и усло.виями, уст.ановленным.и в соответст.вии с трудо.вым законо.дательство.м, иными нор.мативными пр.авовыми акт.ами Российс.кой Федера.ции, содер.жащими нор.мы трудово.го права, а т.акже согла.шениями и ко.ллективным.и договора.ми, без про.ведения спе.циальной о.ценки усло.вий труда в це.лях реализ.ации Федерально.го закона от 28 декабр.я 2013 г. № 4.26-ФЗ «О специальной оценке ус.ловий труд.а» с учетом измене.ний, внесенных Федер.альным зако.ном от 28 декабря 201.3 г. № 421-ФЗ «О внесении из.менений в от.дельные за.конодатель.ные акты Росс.ийской Федер.ации в связ.и с принятием Фе.дерального з.акона «О специальной о.ценке усло.вий труда»;
5. Единый тар.ифно-квалиф.икационный с.правочник р.абот и професс.ий рабочих, состо.ящий из тар.ифно-квалиф.икационных х.арактерист.ик, содерж.ащих характер.истики осно.вных видов р.абот по професс.иям рабочи.х в зависи.мости от и.х сложност.и и соответст.вующие им т.арифные разр.яды, требо.вания, пре.дъявляемые к професс.иональным з.наниям и н.авыкам рабоч.их, а также пр.имеры работ, ут.вержденный фе.деральным ор.ганом испо.лнительной в.ласти, осу.ществляющи.м функции по в.ыработке госу.дарственно.й политики и нор.мативно-пр.авовому регулиро.ванию в сфере тру.да.
Единый ква.лификацион.ный справоч.ник должносте.й руководите.лей, специ.алистов и с.лужащих, состо.ящий из кв.алификацио.нных характер.истик долж.ностей руко.водителей, с.пециалисто.в и служащ.их, содерж.ащих должност.ные обязан.ности и требо.вания, пре.дъявляемые к уро.вню знаний и к.валификаци.и руководите.лей, специ.алистов и с.лужащих, ут.верждаемый фе.деральным ор.ганом испо.лнительной в.ласти, осу.ществляющи.м функции по в.ыработке госу.дарственно.й политики и нор.мативно-пр.авовому ре.гулировани.ю в сфере тру.да, или професс.иональные ст.андарты.
Если в соот.ветствии с Тру.довым коде.ксом Росси.йской Федер.ации, иным.и федераль.ными закон.ами с выпо.лнением работ по о.пределенны.м должност.ям, професс.иям, специ.альностям с.вязано пре.доставление ко.мпенсаций и л.ьгот либо н.аличие огр.аничений, то н.аименовани.я должносте.й (професс.ий) работн.иков госуд.арственных и му.ниципальны.х учрежден.ий и их кв.алификация до.лжны соответст.вовать наи.менованиям до.лжностей ру.ководителе.й, специал.истов и слу.жащих, професс.ий рабочих и к.валификацио.нным требо.ваниям к н.им, предус.мотренным Е.диным тариф.но-квалифи.кационным с.правочнико.м работ и профессий р.абочих и Е.диным квал.ификационн.ым справоч.ником долж.ностей руко.водителей, с.пециалисто.в и служащ.их или соот.ветствующи.ми положен.иями професс.иональных ст.андартов.
Правительство РФ (Минздравсоцразвития России) на протяжении 2007 - 2008 гг. разработало пакет нормативных актов, в том числе примерные положения по оплате труда для федеральных бюджетников. С 1 декабря 2008 года все федеральные бюджетники перешли на новую систему оплаты труда, отказавшись от Единой тарифной сетки.
Российская трехсторонняя комиссия по регулированию социально-трудовых отношений ежегодно, до внесения в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной год, разрабатывает единые рекомендации по установлению на федеральном, региональном и местном уровнях систем оплаты труда работников организаций, финансируемых из соответствующих бюджетов. Указанные рекомендации учитываются Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления при определении объемов финансирования учреждений здравоохранения и других учреждений бюджетной сферы.
В качестве вывода следует отметить, что нормативно-правовое регулирование в сфере заработной платы условно можно разделить на три уровня: федеральный, территориальный и локальный. Наличие этих уровней образует соответствующую нормативно-правовую базу. При этом знание и исполнение норм законодательства требуется как работодателям, так и работникам.
