ГЛАВА 1 СТАНОВЛЕНИЕ КАЗНАЧЕЙСКОЙ СИСТЕМЫ ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТА В РОССИИ
1.1 Исторические аспекты становления и развития органов казначейства
Казначейство прошло длинный и сложный путь развития. Его история неотделима от истории развития Российского государства в целом. Зарождение казначейской службы произошло еще во времена Древней Руси, когда появилась должность казначея – должностного лица княжеской или боярской администрации, хранителя княжеских ценностей, которые назывались казной. С расширением границ Российского государства и его укреплением постепенно росла казна, и это требовало дополнительного контроля за сохранностью средств. Все это привело к возрастанию роли казначеев и появлению в XV веке, в период царствования Ивана III. По некоторым данным, «казенный приказ», или «казенный двор» был образован в 1512 году и стал началом нового централизованного управления финансами Российского государства .
В результате финансовых преобразований Петра I в 1710 году была создана Счетная или Казначейская контора, которая должна была следить за правильным поступлением налогов. Она просуществовала до 1742 года.
Следующей ступенью в развитии финансовой системы России стал выход в 1775 году, в эпоху царствования Екатерины II, крупного правового акта «Учреждения для управления губерний Российской империи» от 07 ноября 1775 года. Так началась губернская реформа, явившейся реакцией Екатерины II на пугачевское восстание. Цель реформы заключалась в упорядочении и повышении эффективности власти на местах, а одним из её направлений стало создание казенных палат – исполнительных органов, которые императрица называла местными правительствами.
Казенные палаты были созданы «для домостроительных дел и управления казенных доходов Императорского Величества» и определяются основные их функции: «1) Дабы доходы сполна и в настоящее время собраны были, 2) Дабы доходы куда надлежит доставлены были, 3) Дабы доходы в целости сохранены были» .
Казенные палаты просуществовали до 1918 года, когда большевики упразднили их и учредили финансовые отделы при губернских и уездных исполкомах.
Губернская казенная палата стала центральной частью структуры финансового аппарата на местах. Сохранение казны уже в то время стало делом государственной важности.
Зачастую казначеи хранили государственные средства с риском для жизни. Так, в период пугачевских волнений в селе Малыковка (ныне г. Вольск) Саратовской губернии казначейша Тишина была казнена бунтовщиками за то, что не отдала им дворцовую казну .
Одним из знаковых событий казначейской истории стало учреждение в 1796 года должности государственного казначея. Первым государственным казначеем, а затем и первым министром финансов, стал Алексей Иванович Васильев, который создал первое правило работы казённых палат, разработал принципы составления росписи, включавшие теперь доходную и расходную части, осуществил систематизацию доходных статей по степени их значимости для государственной казны. За то время, которое А.И. Васильев оставался государственным казначеем, император Павел I отправлял т.н. «записки», на основании которых создавались «высочайшие указы о выдаче денег», как государственным организациям, так и частным лицам, просившим императора о материальной помощи. А руководитель ведомства, «имеющий смотрение за денежной казной», выписывал ордер о приёме денег и заносил эти операции в годовой отчёт .
Следующим этапом развития казначейства стали реформы Александра I. В 1802 году был подписан манифест «Об учреждении министерств», в соответствии с которым, наряду с другими министерствами, создается Министерство финансов.
Манифест 08 сентября 1802 года осуществил на правовом уровне институционализацию ведомства государственного казначея. Однако структура этого финансового института не была регламентирована, а деятельность многочисленных казначейских учреждений не была скоординирована и унифицирована.
Структура и сферы компетенции Министерства финансов определялись изданным только 25 июня 1811 года «Особенным учреждением Министерства финансов». Управление финансами было распределено между тремя ведомствами – Министерством финансов, Государственным казначейством и Государственным контролером.
Впоследствии Государственное казначейство становится подразделением Министерства финансов России. После ряда структурных преобразований 15 февраля 1821 года резолюцией императора Александра I «Быть по сему» был создан Департамент Государственного казначейства в структуре Министерства финансов, ставший ядром всей системы казначейской службы России, а 16 февраля 1821 года император подписал «Учреждение главного казначейства».
Департамент государственного казначейства в 1820 - начале 1830-х г.г. стал тем подразделением Министерства финансов, где аккумулировались, обрабатывались и проверялись счета, поступившие из губерний и уездов огромного российского государства. Департамент государственного казначейства удалось в 1830-е г.г. впервые в истории России составить равновесные бюджеты, увеличив доходы государства за счет упорядочения их поступления и хранения .
В начале XX века роль казначейства усиливается в связи с ростом доходов и расходов государства, усложнением финансовой системы. В свет выходят новые законы и внутренние инструкции, более четко регламентирующие деятельность казначейств. Предметами ведения казначеев в то время были:
- прием и хранение всех принадлежащих Государственному казначейству доходов; производство расходов и высылка сумм из поступающих в казначейство доходов;
- продажа всякого рода гербовой бумаги, гербовых марок, бланков, свидетельств и патентов;
- выдача промысловых свидетельств и бесплатных промысловых билетов;
- счетоводство по всем поступающим в казначейство доходам и возложенным на них расходам, а также по порученному для хранения и продажи казенному имуществу;
- открытие текущих счетов, размен денег, уплата процентов по купонам, перевод денег.
Департамент государственного казначейства и местные казначейства декретами от 31 октября 1918 года и 4 мая 1919 года были объединены с Народным банком Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (далее - РСФСР).
В 1920 году Народный банк РСФСР ликвидировали, а кассовое исполнение бюджета возложили на специальные приходно-расходные кассы Наркомфина РСФСР.
В период с 1925 года по 1928 год в рамках кассовой реформы в Союзе Советских Социалистических Республик (далее – СССР) был осуществлен переход от казначейской системы кассового исполнения государственного бюджета к банковской.
Уже в октябре 1925 года наличность приходно-расходных касс Наркомфина СССР и касс Госбанка СССР была объединена с целью улучшения исполнения бюджета. На приходно-расходные кассы Наркомфина СССР было возложено проведение ряда банковских операций: ведение текущих счетов, переводы, выплаты выигрышей и т.д.
В октябре 1927 года в ряде областей РСФСР такие кассы были преобразованы в казначейские части Госбанка СССР, проводившие все операции по исполнению бюджета; связанные с этими операциями кассовые функции выполняли учреждения Госбанка СССР. Наконец, постановлением ЦИК и СНК СССР от 22 августа 1928 года кассовое исполнение государственного бюджета было полностью возложено на учреждения Госбанка СССР. Казначейские части и приходно-расходные кассы Наркомфина СССР были упразднены. В составе Бюджетного управления Наркомфина СССР образован отдел исполнения союзного бюджета.
Казначейские подразделения были уничтожены и в структуре Госбанка СССР. Вся казначейская деятельность сосредоточилась в Московском бюджетном отделении Госбанка СССР.
К 1948 году выяснилось, что работа Госбанка СССР по кассовому исполнению государственного бюджета СССР требовала улучшения, поскольку в ней имелись серьезные недостатки: допускались ошибки в учете доходов и расходов по бюджету и распределении доходов между бюджетами, имели место случаи ненадлежащей выдачи бюджетных средств по государственным дотациям, выдачи бюджетных средств сверх открытых кредитов и переплаты по пенсиям, в неудовлетворительном состоянии находилась документация по приему налогов и переводу бюджетных кредитов. Все это послужило причиной принятия постановления Совета министров СССР от 08 декабря 1948 года № 4555 «О мерах по улучшению работы Госбанка по кассовому исполнению государственного бюджета СССР», в соответствии с которым в составе центрального аппарата Госбанка СССР появилось самостоятельное Управление по кассовому исполнению государственного бюджета СССР с широким спектром руководящих и контролирующих функций.
Кроме того, в составе контор Госбанка СССР были организованы отделы по кассовому исполнению государственного бюджета СССР, а кассовое исполнение местных бюджетов было передано вместе со специалистами из коммунальных банков в Госбанк. К 01 апреля 1949 года реорганизация в основном завершилась, а 01 мая того же года на коллегии Минфина СССР была утверждена новая Инструкция по кассовому исполнению государственного бюджета СССР.
Казалось, после принятия всех названных мер исчезли даже воспоминания о Казначействе. Однако в конце ХХ века возникла идея возродить это ведомство: министр финансов СССР В.С. Павлов на совместном заседании Совета Союза и Совета Национальностей Верховного Совета СССР 25 сентября 1989 года заявил, что расширение товарно-денежных отношений, развитие разнообразных форм собственности предполагают обособление государственного имущества как самостоятельного объекта финансового управления. Это потребует изменений функций и структуры финансовой системы, создания специализированных органов, задачами которых стали бы контроль за движением государственного имущества в виде ценных бумаг, взимание арендной платы и другие операции. Иными словами, речь идет о том, чтобы возродить такой хорошо известный ранее государственный институт, как казначейство. Реализовывать такую идею пришлось уже в новом государстве .
В декабре 1991 года в составе Министерства экономики и финансов РСФСР появилось Управление исполнения бюджета (казначейство). Новое ведомство сразу приступило к открытию кредитов по республиканскому бюджету РСФСР на первый квартал нового 1992 года с правом расходования с 1 января. Однако в конце января процесс застопорился. Дело в том, что в феврале 1992 года Госбанк СССР и Управление по кассовому исполнению государственного бюджета СССР прекратили свое существование, и система исполнения бюджета развалилась. Ситуация была критической. Республиканский бюджет страны не утвержден. Сведения о доходах бюджета недоступны. Открытие кредитов по республиканскому бюджету для финансового обеспечения функционирования государственных институтов прекращено. Учреждения и организации вправе расходовать средства только в пределах открытых в декабре-январе кредитов. Выдача средств из бюджета практически остановлена. Новых правил исполнения бюджета нет, старые в полном объеме неприменимы.
В феврале 1992 года руководство Банка России принимает решение продолжить работу по зачислению доходов бюджета и сообщать Минфину и Правительству Российской Федерации (далее – РФ) о зачисленных доходах по старой схеме.
Телеграмма, адресованная учреждениям Банка России, финансовым органам Минфина России, а также министерствам и ведомствам РФ, гласила, что с 1 марта 1992 года в целях обеспечения контроля за целевым использованием бюджетных средств в связи с изменением функций Банка России по кассовому исполнению бюджета финансирование расходов за счет средств республиканского бюджета осуществляется в следующем порядке:
- все платежные поручения по бюджетному финансированию с 1 марта 1992 года направляются Минфином России Банку России;
- все распорядители бюджетных средств перечисляют платежными поручениями эти средства структурным подразделениям на счета, открываемые им в ОПЕРУ Банка России на балансовом счете 120;
- бюджетные средства, поступившие на счета, подлежат разассигнованию в десятидневный срок на текущие счета подведомственных учреждений, предприятий и организаций, открытые в расчетно-кассовых центрах по месту нахождения клиентов;
- текущие счета по учету средств республиканского бюджета в коммерческих банках подлежат закрытию, а остатки с них перечисляются на вновь открываемые счета в расчетно-кассовых центрах;
- на телеграмму ставят только печать Минфина СССР (другой просто нет);
- Минфину России в Операционном управлении Банка России открывается счет на балансовом счете 120 «Расходы республиканского бюджета»;
- Управлению исполнения бюджета (Казначейству) предоставляется право подписи платежных поручений и других документов по республиканскому бюджету .
Средства федерального бюджета перечислялись с текущего счета по учету средств федерального бюджета Минфина России на соответствующие счета отдельных министерств и ведомств, их учреждений, организаций, предприятий и, находясь под формальным контролем расчетно-кассовых центров Банка России, фактически никем не контролировались. В результате на счете Минфина России ощущалась острая нехватка средств при наличии остатков на счетах отдельных министерств, ведомств и их учреждений, предприятий и организаций. Доверие к государственным институтам и их структурам падало. Расширялась практика заимствований.
В этот период Управление исполнения бюджета (казначейство) составляет прогнозы и по согласованию с Бюджетным управлением и другими структурными подразделениями Минфина России, а также с руководством министерства устанавливает лимиты финансирования расходов на соответствующий месяц.
Министерства и ведомства ежемесячно (а фактически ежедневно) представляли в структурные подразделения Минфина России платежные поручения, которые после проверки их соответствия предусмотренным лимитам на конкретный квартал или месяц визировались и передавались в Управление исполнения бюджета (казначейство).
Выдача средств со счета Минфина России осуществлялась Управлением ежедневно в пределах остатка на счете. Дважды в день – утром и вечером – информацию о состоянии счета получал министр.
Отчет об исполнении республиканского бюджета на 01 февраля 1992 года составлен на двух листах по данным Банка России. Отчет об исполнении республиканского бюджета на 01 марта 1992 года по расходам составлен расчетно, как разница между суммой финансирования (перечисления средств на текущие счета министерств и ведомств) и суммой остатков на счетах по данным Банка России. Начиная с отчета на 01 мая 1992 года и заканчивая отчетом на 1 января 2003 года, плановые назначения не указывались. Отчеты об исполнении федерального бюджета составлялись ежемесячно на двух листах.
Законодательные акты о бюджетах субъектов РФ не были приняты в полном объеме, а информация об их исполнении поступала разрозненно. Годовой отчет об исполнении бюджетов в РФ (консолидированного бюджета) за 1992 год не составлялся.
В такой обстановке в Минфине России вырабатываются концептуальные предложения, связанные с образованием и установлением казначейской системы исполнения бюджета. Он же стал основным разработчиком проектов всех нормативных документов по казначейской системе.
К 25 августа 1992 года в составе Управления исполнения бюджета (казначействе) работало 58 человек. Управление включало в себя пять отделов: отдел исполнения республиканского бюджета; отдел взаимных расчетов и организации территориальных органов; отдел сводной работы по исполнению республиканского бюджета; отдел методологической работы по бюджетной системе РФ; центральная бухгалтерия по бюджету .
Указом Президента РФ от 08 декабря 1992 года № 1556 «О Федеральном казначействе (в принципиальном плане) и постановлением Правительства РФ от 27 августа 1993 года № 864 «О Федеральном казначействе Российской Федерации» (в организационном плане) был решен вопрос о создании федерального казначейства.
На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что история казначейства неотделима от истории развития Российского государства в целом. Оно возникло и совершенствовалось эволюционным путем под воздействием множества факторов, к которым следует отнести тип государственного устройства, политическую, экономическую, социальную и другие составляющие.
1.2 Становление и развитие Федерального казначейства
на современном этапе
Как было отмечено нами ранее, создание Федерального казначейства на современном этапе было предусмотрено еще Указом Президента РФ от 08 декабря 1992 года № 1556 «О Федеральном казначействе».
Как было отмечено в литературе, «основное предназначение казначейской системы - содействие оптимальному управлению государственными финансовыми ресурсами» .
С момента создания казначейства и по настоящее время основными задачами, поставленными государством перед казначеями России является обеспечение финансовой безопасности страны, укрепление устойчивости, надежности, прозрачности финансовой системы РФ.
На современном этапе развития органов Федерального казначейства выполнена большая работа по созданию материально – технической базы и проведению организационных мероприятий, которые являлись необходимыми для поэтапного перехода к реализации основных полномочий - обеспечению исполнения федерального бюджета по доходам и расходам. В результате произошли существенные изменения в развитии бюджетного процесса в РФ и деятельности Федерального казначейства.
Наиболее масштабными и значительными этапами явились:
- создание единой системы кассового обслуживания бюджетов бюджетной системы РФ через органы Федерального казначейства. Государством была поставлена задача по изъятию бюджетных средств из коммерческих банков, в которых на тот момент осуществлялось обслуживание организаций различных уровней бюджета, следствием чего стало открытие территориальными органами Федерального казначейства счетов в расчетно-кассовых центрах (РКЦ) Банка России;
- внедрение Федеральным казначейством специализированных программ, таких как «Смета-Ф», «АКСИОК», «Центр КС», которые позволили обеспечить высокую точность и оперативность в прохождении учетных операций по доходам и расходам, формирование отчетности и ее своевременное предоставление;
- централизация на едином казначейском счете потоков доходов и расходов средств федерального бюджета - реализована Концепция Единого Казначейского счета на проведение расходных операций с единых казначейских счетов «Средства федерального бюджета», находящихся в государственной (федеральной) собственности, «Средства, поступающие во временное распоряжение бюджетных учреждений». Особенностью единых казначейских счетов являлось ежедневное перечисление неиспользованных остатков средств с этих счетов на счета соответствующих бюджетов;
- введение в действие Порядка доведения через Федеральное казначейство и его территориальные органы объемов бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования расходов федерального бюджета, утвержденного Приказом Минфина России от 10 июня 2003 года № 50н , который в свое время позволил существенно сократить сроки их доведения, объем документооборота;
- введение в действие Инструкции по бюджетному учету, утвержденной Приказом Минфина России от 26 августа 2004 года № 70н , что позволило обеспечить переход к ведению бюджетного учета в совершенно ином, предметно – целевом методе. Федеральным казначейством были определены «пилотные» Управления за которыми закрепили полномочия по внедрению новой инструкции по бюджетному учету, которая позволила решить ряд принципиальных задач, главной из которых являлось объединение бухгалтерского учета исполнения бюджетов и бухгалтерского учета в бюджетных учреждениях.
Однако, несмотря на значительное количество нормативных правовых актов, принятых после Указа Президента РФ от 08 декабря 1992 года № 1556 «О Федеральном казначействе», до вступления в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) с 01 января 2000 года данный орган реально не функционировал, поэтому вряд ли можно утверждать, что управление доходами и расходами федерального бюджета через казначейство осуществлялось с 1997 года.
Постановлением Правительства РФ от 23 июня 1999 года № 677 была принята Федеральная целевая программа развития органов федерального казначейства на 2000-2004 годы .
Основной ее целью являлось развитие казначейской системы как важнейшего инструмента повышения эффективности управления и контроля за государственными финансовыми ресурсами.
Основными задачами Программы являлись следующие:
- совершенствование механизмов мобилизации, учета и использования государственных финансовых ресурсов;
- упорядочивание правовой основы деятельности органов федерального казначейства в целях создания условий для выполнения возлагаемых на них функций;
- развитие организационного, материального и технического обеспечения органов федерального казначейства;
- развитие, внедрение и организация эффективного использования единой информационной, телекоммуникационной системы органов федерального казначейства, с учетом обеспечения безопасности информации.
В Программе, в частности было отмечено: «На сегодняшний день создан достаточный потенциал для интенсивного развития федерального казначейства – это, прежде всего, сформированная организационная структура и накопленный опыт работы по исполнению федерального бюджета, а также имеющийся опыт работы по созданию единой информационной, телекоммуникационной системы органов федерального казначейства. Однако, очевидна необходимость перехода федерального казначейства к интенсивному этапу развития. Требует решения на качественно более высоком уровне вопрос организации информационного и правового взаимодействия органов федерального казначейства, налоговых, таможенных органов, банков, распорядителей и получателей бюджетных средств, т.е. всех субъектов бюджетного и налогового процессов».
До марта 2004 года централизованную систему органов Федерального казначейства возглавлял руководитель Федерального казначейства - начальник Главного управления Федерального казначейства Министерства финансов РФ, заместитель министра.
В связи с реорганизацией федеральных органов исполнительной власти в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» правовой статус Федерального казначейства повысился.
