Глава 1. Теоретико- и организационно-правовые основы государственной политики в сфере противодействия коррупции в системе государственной гражданской службы Российской Федерации
1.1. Понятие и причины коррупции. Принципы противодействия коррупции.
В настоящее время ни в науке, ни на практике нет единого понимания коррупции. Существуют различные определения коррупции, отражающие многообразие точек зрения на это многоплановое явление.
Понятие «коррупция» происходит от латинского слова «corruption»» — подкуп, что означает «прямое использование должностным лицом прав, связанных с его должностью, в целях личного обогащения. Как правило, сопровождается нарушением законности» . Кроме этого, Латинско-русский словарь приводит и такие значения, как «совращение, упадок, извращение, плохое состояние, превратность (мнения или взглядов), а также расстраивать, повреждать, приводить в упадок, губить, разрушать, обольщать, соблазнять, развращать, искажать, фальсифицировать, позорить, бесчестить» .
Не имеет единого определения слово «коррупция» и в юридических словарях. Так, согласно ряду юридических энциклопедий, коррупция — это преступление, общественно-опасное явление, преступная деятельность, сращивание государственных структур со структурами преступного мира в сфере экономики, элемент организованной преступности, одна из форм проявления политической преступности.
Анализ словарных источников, научной и иной литературы показывает, что определение коррупции отличается большим многообразием. Первым, кто ввел термин «коррупция» в научный оборот, является А.Я. Эстрин, который в 1913 году, рассматривая вопросы взяточничества, под коррупцией предложил понимать подкупаемость и продажность чиновников, должностных лиц и общественных деятелей .
В целом же, в современной доктрине можно выделить два подхода к определению понятия «коррупция».
Первая группа ученых понимает коррупцию в узком смысле, то есть как подкуп, взяточничество. В этой связи, следует согласиться с мнением П. М. Коловангина, который подчеркивает, что взяточничество, являясь ядром коррупции, не исчерпывает все многообразие ее форм и видов, из чего следует, что понятие коррупции взяточничеством ограничиваться не может. Вторая группа ученых, чья позиция представляется нам наиболее правильной, придерживается широкой трактовки коррупции, которая не может быть исчерпана только взяточничеством или подкупом, исходя из современных условий, где под коррупцией следует понимать любое корыстное злоупотребление должностными лицами своим служебным положением .
Например, Г.В. Осипов и Л.Н. Москвичев коррупцию трактуют как разновидность преступной деятельности должностных лиц, использующих свои служебные и властные полномочия в корыстных целях.
Похожее определение коррупции формулирует Л.Д. Гаухман, а именно как «использование должностным лицом представленных ему полномочий и вытекающих из них возможностей для личного обогащения, как в рамках полномочий должностного лица, так и за пределами, но в связи с его статусом» .
Проведенный обзор определений коррупции позволяет выделить следующие ее признаки: коррупционные деяния направлены против интересов общества и государства; коррупционные деяния имеют форму как законных, так и незаконных действий; субъектом коррупции является физическое лицо, занимающее определенное должностное положение; коррупционные деяния могут совершаться не только одним лицом, но и группой лиц; цель коррупционных деяний — корыстная, то есть получения выгод имущественного характера.
В действующем законодательстве определение коррупции содержится в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 73-Ф3 «О противодействии коррупции» (п.1, ст.1). В нем под «коррупцией понимается злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконного предоставления такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами, а также совершение этих деяний от имени или в интересах юридического лица».
Из анализа данного определения следует, что законодателем коррупция определяется исходя из упоминания конкретных составов преступлений, предусмотренных нормами УК РФ.
Очевидно, что сформулированное легальное определение коррупции многими учеными подвергается вполне справедливой критике. Основные положения ее сводятся к следующему: при формулировании понятия коррупции применен узкий подход; определение коррупции охватывает не все коррупционные преступления и упущены такие деяния, предусмотренные Особенной частью УК РФ, как нецелевое расходование бюджетных средств (ст. 285.1), нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов (ст. 285.2), незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289), посредничество во взяточничестве (ст. 291.1), служебный подлог (ст. 292) и другие коррупционные действия; отсутствие в определении такого важного признака коррупции, как хищение общественного и государственного имущества, причинение публичными лицами материального ущерба государству и обществу.
Недостатком законодательного определения коррупции являются и некоторые его признаки. К примеру, одним из таковых является то, что в определении признаком субъективной стороны коррупционных преступлений названо получение выгод только материального, т.е. имущественного характера. Тогда как, если посмотреть нормы действующего уголовного закона, то признаком субъективной стороны коррупционных преступлений являются и выгоды неимущественного характера. Например, «иная личная заинтересованность», которая подробно раскрывается в п. 16 Постановление Пленума Верховного Суда РФ «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий» .
Однако в данном случае возникает вопрос: ограничивается ли коррупция только сферой государственных отношений или она может быть направлена на злоупотребление служебным положением6 и более того, является формой рыночных отношений. Следует поддержать позицию тех ученых, которые рассматривают коррупцию как сложное социальное явление и предлагают совместить все указанные точки зрения, так как поведение должностного лица, вопреки государственным интересам ради своей экономической выгоды, хотя и признается актом отношений купли-продажи, однако, соответствует рыночному поведению экономического агента.
В тоже время в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 73-ФЗ «О противодействии коррупции» можно увидеть использование термина «коррупционные правонарушения». Исходя из содержания анализируемого закона, представляется верным включить коррупционные правонарушения в содержание коррупции.
Наряду с этим выделяется понятие «коррупционные преступления», под которыми понимаются предусмотренные уголовным законодательством общественно опасные деяния. Также вполне очевидно, что коррупционные преступления, как и коррупционные правонарушения, следует включить в содержание коррупции, поскольку они без преувеличения являются наиболее опасным проявлением коррупции и превосходят по своим последствиям любые иные коррупционные правонарушения.
Что касается понимания и содержания причин коррупции, то в науке в настоящее время существует несколько подходов к рассматриваемой проблематике.
Традиционалистский подход к анализу причин коррупции предполагает наличие принудительно-волевого, силового воздействия на социум и его различные подсистемы. С другой стороны, интеракционный подход связывает коррупцию с социальными взаимодействиями, в этом смысле, коррупция является следствием таких взаимодействий. Существует также диалектико-материалистический подход, рассматривающий коррупцию в качестве следствия существующих классовых противоречий в социуме, они являются неотъемлемой чертой общества на конкретном этапе его исторического развития . В любом случае коррупция порождается множеством факторов, которые могут быть общими или конкретными, политическими, экономическими, правовыми, моральными и другими.
Чтобы определить наиболее важные причины коррупции, важно отметить, что одним из основных источников коррупции в обществе является социальный кризис, сопровождающийся высоким уровнем пренебрежения законом, правовым нигилизмом и моральная нестабильность. На протяжении многих веков в России господствовала власть не закона, а власти, где единственным законом была воля князя, царя и других.
Русский менталитет насквозь пропитан обоснованием достижения цели любыми средствами и способами. Именно эти качества определяют личную заинтересованность, «взаимную ответственность» в системе государственной службы в ущерб профессионализму, компетентности и эффективности в осуществлении государственной власти. Такой вид правовой осведомленности стал полезным, интересным и даже предпочтительным
Традиции и обычаи также играют колоссальную роль в детерминировании человеческого поведения. В. В. Невинский, в данной связи, отмечал, что в южных регионах страны коррупция имеет перманентное значение, коррупция является решением практически всех вопросов, при этом, коррупция даже необходима в таких условиях, поскольку без нее просто невозможно решить возникающие жизненные вопросы . Зачастую в сознании как граждан, так и должностных лиц коррупция является настолько естественным явлением, что иные методы действий вызывают крайнее удивление.
Для современной России к политическим причинам коррупции следует относить:
- безответственность исполнительной власти перед законодательной (представительной) и судебной властью, которая проявляется в функционировании системы патронажа над созданием государственного аппарата, при которой «необходимое» лицо отводится на министерские и другие ключевые должности без обсуждения кандидатуры в законодательной (представительной) власти;
- наличие множества бюрократических разрешительных процедур запрещает ведение определенного вида деятельности;
- отсутствие должного общественного контроля со стороны институтов гражданского общества за функционированием бюрократического аппарата, что создает иллюзию открытости власти и местного самоуправления;
- отсутствие четкого распределения полномочий между госструктурами при сохранении определенного дублирования официальных полномочий при пренебрежительном отношении чиновников к своим функциям;
- отсутствие сильной антикоррупционной политики, которая проявляется в слабой политической воле руководства страны при принятии решения о привлечении преступников к ответственности перед высшими должностными лицами, когда они руководствуются не законом, а исходя из политической целесообразности, степени родства и близости к высшим эшелонам страны. власть, узкие партийные интересы и т. д.
Рост теневой экономики страны способствует развитию коррупции. В целом теневая экономика и коррупция настолько тесно переплетены, что иногда очень трудно отделить причины от следствий. Таким образом, с одной стороны, участники теневого сектора экономики оплачивают незаконные услуги сотрудника, что создает спрос на оказание коррупционных услуг в официальном аппарате. С другой стороны, коррумпированные чиновники, увеличивая издержки добросовестных бизнес-структур, выдвигая им определенные условия, снижают конкурентоспособность законопослушных хозяйствующих субъектов, создавая тем самым все предпосылки для перехода в теневой сектор экономики .
Развитию коррупции способствует также то, что члены семьи чиновника работают. Ни для кого не секрет, что судьба компании напрямую зависит от административной поддержки со стороны недобросовестного чиновника.
Основные принципы борьбы с коррупцией закреплены в статье 3 Федерального закона РФ «О противодействии коррупции»:
1) признание, соблюдение и защита основных прав и свобод человека и гражданина;
2) законность;
3) публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;
4) неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений;
5) комплексное использование политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер;
6) приоритетное применение мер по предупреждению коррупции;
7) сотрудничество государства с института -ми гражданского общества, международными организациями и физическими лицами .
Принципы, перечисленные в законе, являются центральными при разработке мер по борьбе с коррупцией. К сожалению, перечисленные принципы только провозглашаются законом и их содержание не представлено должным образом. Кроме того, борьба с коррупцией может основываться на других принципах, в зависимости от тем и типов воздействия и интерпретации уже существующих принципов.
В этом контексте мы попытались раскрыть содержание перечисленных в законе принципов и обсудить важность других критериев в функционировании различных структур и конфигураций в борьбе с коррупцией в обществе.
Принцип признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина заключается в том, что при принятии мер против коррупции государство гарантирует равные права и свободы уязвимым лицам независимо от пола, национальности, происхождения, имущественного и служебного положения, места жительства, религиозных верований и других факторов.
Принцип законности выражается в том, что деятельность отдельных объектов профилактики должна основываться и регулироваться на основе разработанной нормативно-правовой базы. Законодательная гармонизация и соблюдение все еще необходимы, чтобы сделать применение правовых стандартов более эффективным в этой области, а также использовать четкие, прозрачные и предсказуемые процедуры и меры в правоохранительной практике.
Борьба с коррупцией с помощью законодательных мер охватывает практически развитие всей судебной системы. В этом отношении актуальна идея Национального антикоррупционного комитета России по разработке антикоррупционных правовых стандартов для каждой области правосудия, что позволяет сравнивать действующее законодательство страны, региона или муниципалитета, чтобы оценить, насколько правовой климат в регионе является антикоррупционным либо, наоборот, способствующим развитию коррупции .
В то же время у государства должны быть эффективные средства для мониторинга и обеспечения соблюдения антикоррупционных законов и нормативных актов. Кроме того, нельзя мириться с установлением антикоррупционных стандартов ниже уровня, установленного федеральным законодательством.
Реализация принципа открытости и прозрачности деятельности государственных органов и органов местного самоуправления напрямую связана с реализацией следующих мер:
- обеспечение того, чтобы доступ к информации о фактах коррупции, причинах коррупции и антикоррупционной политике не мог быть предоставлен всем заинтересованным сторонам,
- практическое внедрение обязательного анализа законопроектов и ведомственных правовых документов по вопросам коррупции
- совершенствование механизмов принятия решений органами государственной власти и местного самоуправления в действующем законодательстве, сделав их более прозрачными и публичными;
- разработка и принятие программы повышения правовой грамотности населения с участием общественных организаций и СМИ;
- разработка и принятие кодекса этики для всех административных регионов и уровней Российской Федерации (в соответствии с Кодексом профессиональной этики сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации );
- поддержка и поощрение СМИ и общественных организаций, ведущих антикоррупционную пропаганду, к распространению идей общественного порядка в стране;
- постоянное информирование общественности о реализации антикоррупционных программ в России и за рубежом
- общественное противостояние мифу о непобедимости коррупции в России .
Принцип неотвратимости ответственности за коррупционные правонарушения заключается в том, что несмотря на то, что противоправные правонарушения, связанные с коррупцией, классифицируются как очень секретные, правоохранительные органы должны работать над тем, чтобы все причастные к коррупции были наказаны за свою незаконную деятельность.
С этой целью необходимо дальнейшее совершенствование оперативного поиска для выявления, выявления, пресечения и предотвращения преступлений, связанных с коррупцией, а также для применения конкретных мер финансового контроля в соответствии с требованиями законодательства. предотвращать легализацию незаконно полученных денежных средств и другого имущества.
Принцип комплексности таков:
- во-первых, реализация антикоррупционных мер требует использования комплексных политических, организационных, данных и информации о языческих, социально-экономических, правовых, конкретных и других мерах;
- во-вторых, борьба с коррупцией влияет на деятельность многих федеральных органов исполнительной власти, поэтому реализация антикоррупционных программ в полной мере возможна только при усилении их усилий по решению проблемы противодействия коррупции.
Спектр субъектов, вовлеченных в борьбу с коррупцией, достаточно широк, поэтому их деятельность необходимо координировать. В борьбе с коррупцией участвуют государственные органы, институты гражданского общества (общественные организации, ассоциации и др.), Другие юридические и физические лица. Кроме того, вопросы противодействия коррупции - физическими лицами вместе с гражданами Российской Федерации могут быть иностранные граждане и лица без гражданства, постоянно проживающие или пребывающие на территории нашей страны или борющиеся с коррупцией в других государствах.
Борьба с различными видами коррупции должна вестись планомерно и программно, с уделением первоочередного внимания мерам по предотвращению коррупции в обществе.
Претворение в жизнь принципа научности требует создания системы регулярного мониторинга коррупционной ситуации в Российской Федерации и отдельных регионах страны. Мониторинг должен проходить на нормативно-правовой основе, проводиться наиболее квалифицированными специалистами, с целью выявления серьезности и опасности проблемы коррупции в обществе и аферы распространения этого явления в различных сферах жизни.
Результаты анализа «заражения» коррупцией в обществе следует рассматривать как основу для разработки, адаптации и реализации профилактического профиля химических программ, планов и мер.
Одним из ключевых принципов борьбы с коррупцией должно быть обеспечение личной безопасности граждан, оказывающих помощь в борьбе с коррупцией, в том числе:
- анализ действующего законодательства о защите свидетелей и разработка предложений по более эффективной защите свидетелей в коррупционных процессах;
- восстановление нарушенных прав и законных интересов физических и юридических лиц, устранение и предотвращение вредных последствий коррупционных правонарушений;
- принятие мер по защите граждан, добросовестно сообщающих о коррупции
- использование специальных анонимных горячих линий для граждан, желающих поделиться информацией или сообщить о фактах коррупции;
- снижение наказания для причастных к коррупции в связи с искренним раскаянием или помощью в расследовании;
- создание граждан государства и общественных слушаний для защиты их прав и свобод во взаимоотношениях с органами государственной власти и местного самоуправления;
- возмещение ущерба, причиненного коррупцией.
Принцип своевременности (эффективности, оперативности) выражается в следующем: чем быстрее соответствующие структуры реагируют на коррупционные сигналы в работе различных структур, тем более адекватными и эффективными будут превентивные меры.
Соблюдение социально-экономической целесообразности, обоснованности, иначе говоря, – принципа своевременности, важно в связи с тем, что разработанные для реализации антикоррупционные меры должны привести к значительным изменениям в криминогенной ситуации в этой сфере, а объем финансирования должен быть в рамках реализации запланированных целей. При реализации этого принципа необходимо отказаться от чрезмерной идеологизации принимаемых мер, антикриминального популизма и сиюминутных политических и оппортунистических подходов к решению проблем борьбы с коррупцией.
Антикоррупционная политика должна осуществляться за счет целевого бюджетного финансирования со стороны органов государственной власти и местного самоуправления. К сожалению, такие программы, которые часто принимаются как на федеральном, так и на региональном уровнях, не реализуются из-за недостатка ресурсов. Финансирование таких программ обычно не превышает 60-70% ресурсов, необходимых для их реализации. Это не только резко снижает эффективность планируемых мер, но и ставит под угрозу правоохранительные органы, участвующие в борьбе с различными формами коррупции.
Соблюдение принципа равенства перед всеми перед законом и в суде играет важную роль в борьбе с коррупцией, поскольку в правоприменительной практике часто встречаются случаи так называемого «выборочного» применении закона, когда для одних закон работает, а для других - нет. Гарантией соблюдения этого принципа является борьба с коррупцией со стороны граждан, со стороны граждан. подавать жалобы в прокуратуру, суды, сообщать информацию через СМИ и т. д.
Реализация принципа эффективности напрямую связана с объективными показателями эффективности работы оперативных подразделений органов внутренних дел по количеству раскрытых фактов коррупции с учетом длительности таких преступлений. Также необходимо учитывать взаимосвязь между раскрытыми, расследованными и раскрытыми коррупционными преступлениями в соответствии с постановлением суда, которое характеризует качество проделанной работы. В подсчет также следует включить количество выявленных коррупционеров, реализацию мер по нейтрализации их коррупционной деятельности. Такой показатель можно оценить на основании количества лиц, внесенных в оперативный регистр, предварительных оперативных проверок и оперативных дел, которые завершилось производством.
Принцип равноправия участников гражданско-правовых отношений касается, с одной стороны, защиты прав и законных интересов лиц, имеющих право выполнять государственные функции, и лиц, рассматриваемых как таковые в государстве, установления размера заработной платы (окладов) для невозможность установления свобод, которые ограничивают ответственность или затрудняют привлечение к ответственности лиц, занимающих государственные должности, функции государства, муниципалитетов или других субъектов, виновных в коррупции.
Меры по реализации антикоррупционной политики должны соответствовать требованиям упорядоченности, согласованности и преемственности в деятельности государственных ведомств с целью их упорядочения и повышения эффективности отдельных участников анализируемого процесса.
Важность соблюдения принципа определения приоритета заключается в том, что успех антикоррупционных мер зависит от правильного выбора мероприятий, обеспечивающих прозрачность деятельности объектов; создание более эффективных механизмов контроля и условий для подготовки судей и привлечение внимания общественности к коррупции в стране.
Принцип широкого партнерства между разработкой и реализацией антикоррупционных мер заключается в создании широкого общественного антикоррупционного союза между правительством, НПО, гражданами и частным предпринимательством. Такое сотрудничество абсолютно необходимо в силу национального масштаба начавшейся борьбы. Успех этой борьбы зависит от создания среды, в которой коррупция воспринимается как серьезное преступление в общественном смысле, в рамках социального сознания.
Таким образом, сложившаяся криминологическая ситуация предполагает необходимость разработки эффективной государственной программы по борьбе с коррупцией, разработки эффективной нормативной базы, которая должна основываться на аналогичных принципах, закрепленных на уровне современной конституционной системы России и реализованных в практических действиях разных субъектов.
1.2. Эволюция отечественного и зарубежного антикоррупционного законодательства
Современный период развития российской государственности характеризуется признанием борьбы с организованной преступностью, в том числе коррупцией, на государственном уровне приоритетом национальной политики в рассматриваемой сфере .
В связи с этим были усилены меры государственного контроля и юридической ответственности. Так называемые «Суды чести», декларирование доходов госслужащих, повышение административной и уголовной ответственности - наиболее показательные способы предотвращения и борьбы с коррупцией. В настоящее время Россия принимает беспрецедентные меры по борьбе с коррупцией в правительстве, но так ли они эффективны? Кажется, что при определении современной стратегии борьбы с организованной преступностью нельзя не затронуть правовой опыт России, отражающий плюсы и минусы государственной политики в борьбе с коррупцией. Как известно, причину возникновения и объяснение всего настоящего следует искать в его прошлом .
