Глава 1. Понятие государственного бюджета, его функции и структура
1.1 Особенности осуществления бюджетной политики России на современном этапе
Появление бюджета связано с возникновением и развитием государства, применяющего его в качестве главного инструмента финансового обеспечения своей деятельности и в качестве инструмента реализации социально-экономической политики.
Трактовка сущности бюджета является предметом научных дискуссий. Как результат сущность бюджета представляет собой многовариантные формулировки. Так, бюджет принято рассматривать как основной централизованный фонд страны. Также, его можно одновременно определять как нормативно-правовой акт, принимая во внимание тот факт, что бюджет рассматривается и утверждается в форме закона .
С помощью государственного бюджета происходит аккумулирование денежных средств. Через финансовые механизмы государство выполняет свои основные политические, социальные, экономические функции, в частности обеспечение государственной безопасности, армии, выплата социальных пособий, реализация приоритетных экономических проектов и социальных программ и т.д. Как фонд денежных средств бюджет не может существовать в цельном виде, т.к. по мере поступления доходов происходит их распределение на отдельные целевые расходы.
Финансовой основой социально-экономического развития любого государства являются многочисленные фонды денежных средств и, прежде всего, централизованный в руках органов власти фонд денежных средств — государственный бюджет. Бюджет выступает ведущим звеном финансовой системы страны. Бюджет необходим каждому государству для выполнения многообразных экономических, социальных, политических, культурных и иных функций.
С помощью бюджета органы государственной власти и местного самоуправления получают финансовые ресурсы для содержания своего аппарата, армии, реализации экономических задач, осуществления социальных мероприятий и т.д.
В экономической литературе встречаются различные определения бюджета. Он используется для обозначения различных по своей природе определяемых объектов. Например, профессор В.Д. Фетисов в своем учебнике «Бюджетная система РФ» дает следующее определение: «Бюджет выражает планомерные отношения между экономическими субъектами по поводу формирования и использования денежных средств различных экономических субъектов». В учебнике «Бюджетная система РФ» A.M. Година, И.С. Максимовой и И.В. Подпориной дается следующее определение: «Бюджет представляет собой систему финансовых отношений по поводу образования, распределения и расходования денежных ресурсов, необходимых для обеспечения функций органов государственной власти по предоставлению ими государственных услуг населению страны». Академик Б.А. Райзберг в учебнике «Экономика и управление» говорит, что бюджет — это смета денежных доходов и расходов на определенный срок, обычно на год, имеющая официальную силу. В толковом словаре СИ. Ожегова сказано, что бюджет — это роспись доходов и расходов государства, предприятия или отдельного лица на определенный срок.
Во всех этих определениях рассматривается лишь одна определенная сторона бюджета:
• «форма образования и расходования денежных средств»;
• «основной централизованный фонд денежных средств»;
• «совокупность денежных отношений»;
• «основной финансовый план» и т.д.
По сути, бюджет представляет собой лишь план формирования и использования общегосударственного фонда денежных средств, то есть росписью доходов и расходов государства, которые согласованы друг с другом по объему, срокам поступления и использования . Содержание этих отношений обусловлено задачами, решаемыми государством в тот или иной исторический период. (Рисунок 1.1)
Рисунок 1.1 – Сущность бюджета в трех аспектах
Основная роль федерального бюджета заключается в создании финансовой базы, которая необходима для осуществления деятельности органов власти на всех уровнях. Также государственный бюджет выступает важным механизмом реализации экономической политики государства. Он обеспечивает покрытие основных расходов, реализацию стратегических проектов, социальных и экономических программ, внедрение инноваций, достижений научно-технического прогресса и формирует государственные резервы.
Таким образом, денежные средства государственного бюджета направляются на обеспечение социально-экономической политики, обороны и безопасности государства, а также функционирование государственного аппарата в целом. Из бюджета выделяются денежные средства для реализации общегосударственные и региональные программы народнохозяйственного и социально-экономического характера.
Понятие и содержание финансово-правовой категории «бюджетная система государства» на протяжении длительного времени является предметом различного уровня научных исследований. Современное понимание сущности данной категории предполагает использование двух аспектов для целей выделения ее структурных элементов, их ключевых признаков, а также характеристик самой системы.
В качестве элементов такой системы выступают бюджеты публично-правовых образований и государственных внебюджетных фондов , юридико-формально разграниченные по внутренней структуре (по доходам, расходам и источникам финансирования дефицитов), самостоятельные по осуществлению в отношении их бюджетной деятельности соответствующего публично-правового образования, но взаимосвязанные друг с другом посредством единства правовых основ, обеспечивающих государственную целостность Российской Федерации, а так- же восходящих и нисходящих межбюджетных отношений.
Макросистемный подход к пониманию бюджетной системы, легализован через структурное построение самого кодифицированного акта — Бюджетного кодекса РФ. Так, часть II «Бюджетная система Российской Федерации» БК РФ включает четыре раздела: «Бюджетное устройство Российской Федерации», «Доходы бюджетов», «Расходы бюджетов» и «Сбалансированность бюджетов», что допускает возможность рассмотрения бюджетной системы государства в институциональном аспекте, элементами которого являются виды бюджетно-материальных отношений, отражающие структурное построение бюджетной системы, взаимосвязи между ее элементами (бюджетами), а также внутреннюю структуру этих элементов.
В соответствии с разделом 1 БК РФ к элементам бюджетного устройства Российской Федерации относятся :
1. Бюджетная система Российской Федерации;
2. Бюджетная классификация Российской Федерации;
3. Принципы бюджетной системы Российской Федерации.
Бюджетное устройство, построение бюджетной системы зависит в первую очередь от типа государственного устройства. Так, в странах с унитарной формой государственности бюджетная система включает в себя два уровня: центральный и местный.
В федеративных государствах бюджетная система состоит из трех уровней:
- федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов
- бюджеты субъектов РФ (89 бюджетов, из них: 21 республиканский бюджет, 55 краевых и областных бюджетов, 10 окружных бюджетов автономных округов, бюджет автономной Еврейской области, городские бюджеты Москвы и Санкт-Петербурга) и бюджеты территориальных внебюджетных фондов;
- местные бюджеты (около 30 тысяч городских, районных, поселковых и сельских бюджетов) .
Структура бюджетной системы РФ, изображена в Приложении 1.
В систему органов, имеющих бюджетные полномочия, входят:
? финансовые органы,
? органы денежно-кредитного регулирования,
? органы государственного (муниципального) финансового контроля.
Каждый орган имеет собственные определенные задачи и действует в рамках закрепленных за ним полномочий. В Приложении 2 отражены все финансовые органы и их функции.
Рассматривая структурные элементы бюджетной системы как форму образования и расходования денежных средств для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления (ст. 6 БК РФ), полагаем, что бюджетная система является средством обеспечения финансовой безопасности государства, создающим состояние защищенности всех элементов финансовой системы, инструментом, обеспечивающим финансовую устойчивость, состоятельность государства, посредством которой публично-правовое образование своевременно и в полном объеме выполняет свои обязательства. Как справедливо отмечается правоведами, бюджет является уникальной экономико-правовой категорией, играет определяющую роль в экономическом и социальном развитии государства, является инструментом государственного управления .
В результате исследования организационно-структурного среза бюджетной системы государства как системы органов государственной власти и местного самоуправления, наделенных бюджетными полномочиями, реализующих функции по формированию, распределению и использованию централизованных фондов денежных средств, находящихся в публичной собственности (государственной или муниципальной), становится очевидным, что последние, по сути, выступают субъектами, обеспечивающими финансовую устойчивость, а следовательно, и финансовую безопасность государства.
Соответственно, участники бюджетного процесса, структурированные по уровням бюджетной системы, могут быть отнесены к таким компонентам (институтам) финансовой безопасности государства, как институт обеспечивающих субъектов.
Бюджетная система государства должна отвечать требованиям устойчивости, эффективности, открытости (прозрачности), что, в свою очередь, реализуется через самостоятельность бюджетов, подведомственность и адресность расходов публичных фондов денежных средств.
Проблемы устойчивости бюджетной системы РФ как средства обеспечения финансовой безопасности государства вызывают серьезный научный интерес и привлекают внимание законодателя. В доктринальных исследованиях бюджеты рассматривают как один из институтов (источников) обеспечения финансовой устойчивости государства, как элемент финансово-правового механизма ее обеспечения .
Так, в перечне поручений по реализации послания Президента РФ Федеральному Собранию от 5 декабря 2016 г. вопрос о повышении устойчивости бюджетной системы обозначен одним из приоритетных в деятельности Правительства РФ (подп. «з» п. 1). В проекте новой редакции Бюджетного кодекса РФ, подготовленном Минфином России, вопросы устойчивости бюджета связываются с его сбалансированностью и формулируются в качестве принципов бюджетной системы РФ.
Если действующие нормы Бюджетного кодекса РФ требуют от субъектов бюджетной деятельности обеспечения соответствия расходов бюджета его доходам и поступлениям из источников финансирования дефицита, уменьшенным на определенные показатели (ст. 33 БК РФ), то проект новой редакции Бюджетного кодекса РФ не просто предлагает соблюдение вышеобозначенных количественных параметров, а выдвигает к этим параметрам дополнительные требования (ст. 10 проекта новой редакции БК РФ).
Таким образом, становится очевидным, что бюджетная система Российской Федерации есть сложно структурированный феномен финансово-правовой действительности, находящийся в сложноорганизованном многоуровневом механизме прямых и обратных связей с финансовой безопасностью государства.
С одной стороны, бюджетная система государства как совокупность публичных фондов денежных средств, организованных по уровням государственного устройства, является объектом финансовой безопасности, требующим защиты для целей обеспечения финансовой устойчивости государства, поскольку является инструментом связи с системой частных фондов денежных средств, выступающих, в свою очередь, одновременно и источником, и потребителем денежных средств публичных фондов, делая тем самым бюджетную систему мощным перераспределительным механизмом, обеспечивающим реализацию функций государственного управления.
С другой стороны, бюджетная система государства, являясь перераспределительным механизмом, обеспечивающим реализацию функций государственного управления, сама выступает средством обеспечения финансовой безопасности государства как одной из функций государства, гарантом защиты государственного суверенитета.
Органы государственной власти и местного самоуправления, структурированные по уровням бюджетной системы РФ, реализующие полномочия по формированию, распределению и использованию централизованных фондов денежных средств публично-правовых образований (средств бюджетов), выступают в качестве основных субъектов, обеспечивающих финансовую безопасность.
1.2 Функции и задачи государственного бюджета в современной экономике
Правительство и Министерство финансов, проанализировав опыт предыдущих периодов, решили вернуться к трехлетнему планированию бюджета, на что указывает принятый законопроект «Основные направления бюджетной политики на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов».
Президент РФ Владимир Путин выступил с посланием к Федеральному Собранию - одно из важнейших и интригующих предвыборных ожиданий разрешилось, причём весьма достойно. Послание охватывает все ключевые аспекты внутренней и внешней политики России, а радикальность предстоящих системных изменений проходит красной нитью по наиболее животрепещущим проблемам сегодняшнего дня, включая необходимость прорывного экономического и технологического развития, долгосрочный рост, модернизацию экономики, инфраструктуры и государственного управления, гармоничное пространственное развитие.
Основные задачи бюджетной политики на 2019 год, которые нужно решить:
Преобразование налоговой системы путем фиксации налоговых условий;
Создание ресурса в экономике страны для финансирования новых проектов путем повышения НДС с 18 до 20% (в год в бюджет должно поступить более 600 млрд руб);
Отмена налога на движимое имущество;
Снижение административной нагрузки на предпринимателей путем отмены контроля трансфертного ценообразования;
Введение налога на профессиональные доходы путем вовлечения самозанятых предпринимателей в легальную деятельность;
Настроить инвестиционный вычет налога на прибыль путем снятия ограничения на его использование участниками КГН (Консолидированной группы налогоплательщиков).
Важно понимать, что экономическая сущность бюджета, как и прочих экономических категорий, находит свое отражение в его функциях.
Различные учёные-экономисты выделяют разные функции бюджета, однако все они сводятся к трём ключевым:
• распределительной;
• контрольной;
• регулирующей.
Распределительная функция бюджета определяется процессами распределения и перераспределения ресурсной базы между различными уровнями общехозяйственного производства. Ни одно из других звеньев финансов не осуществляет такого разнообразного (межтерриториальное, межотраслевоеи т.д.) и многоуровнего (федеральный, краевой, республиканский, городской и т.д.) перераспределения ресурсов как бюджет. Распределительная функция определяется тем, что все участники общественного производства так или иначе вступают в отношения с бюджетом .
