1 Теоретические основы обеспечения продовольственной безопасности государства
1.1 Понятие продовольственной безопасности
На современном этапе развития общества обеспечение продовольственной безопасности территории приобретает все большую актуальность, становясь одной из главных проблем глобального характера. Решение данного вопроса является важным условием создания стабильной атмосферы как в мире, так и в отдельных странах.
Несмотря на то, что изучению продовольственной безопасности и различным аспектам благосостояния населения уделено достаточно внимания в экономической науке, приходится констатировать, что многие нюансы этой проблемы до сих пор остаются под вопросом.
В отношении понятия «продовольственной безопасности» нужно отметить, что изначально оно было введено в оборот только в 1974 г. на Всемирной конференции по проблемам продовольствия в Риме, организованной Продовольственной и сельскохозяйственной организацией ООН после того, как мировые цены на зерновую культуру стали неожиданно резко расти. Однако сущность данной категории была определена спустя 20 лет. В Римской декларации по всемирной продовольственной безопасности от 13.11.1996 г. говорится о том, что продовольственная безопасность – это такое состояние экономики, при котором населению страны в целом и каждому гражданину в отдельности гарантируется обеспечение доступа к продуктам питания, питьевой воде и другим пищевым продуктам в качестве, ассортименте и объемах, необходимых и достаточных для физического и социального развития личности, обеспечения здоровья и расширенного воспроизводства населения страны.
Во второй половине 90-х годов ХХ века термин «продовольственная безопасность» стал широко использоваться как в официальных документах, так и в научной литературе. Анализ источников по исследуемой проблеме позволяет сказать, что до недавнего момента в нашей стране не существовало четкого научно-обоснованного и закрепленного в нормативных актах представления о данном термине, и поэтому необходимо изучить различные подходы к определению «продовольственной безопасности» в интерпритации различных научных авторов и понять, из чего складывалось данная категория.
По мнению Е. Серовой [7] продовольственная безопасность, в широком смысле, означает уровень доступности продуктов питания для основной части населения страны для поддержания нормального образа жизни. По мнению Л.С. Чершинского под продовольственной безопасностью страны следует понимать «обеспечение гарантированного насыщения ее продовольственной потребности (включая текущее потребление и создание запасов) при безвредности производимых продуктов». Отечественным ученым Б.А. Черняковым понятие продовольственной безопасности сформулировано как: «Обеспечение жизненно важными продуктами питания из собственных источников и доступность из всеми гражданами страны в объемах и ассортименте, максимально удовлетворяющие необходимые и полезные потребности». А.А. Анфиногентова [18] в своих исследованиях обращает внимание на 3 уровня, на которых может быть измерена продовольственная безопасность:
? глобальная продовольственная безопасность, которая характеризуется размерами запасов зерна и объемом его производства на душу населения;
? продовольственная безопасность на уровне государства, которая определяется отношением объема импорта к объему производства собственного продовольствия, долей импорта в потреблении продуктов питания, изменением минимального дохода на душу населения и цен на продовольствие;
? продовольственная безопасность на уровне региона, измеряется данными об объемах потребления продовольствия и доходах населения.
В проекте Закона «О продовольственной безопасности Российской Федерации» дано следующее определение продовольственной безопасности: «…состояние экономики Российской Федерации, при котором обеспечивается продовольственная независимость страны и гарантируется физическая и экономическая доступность продовольствия для всего населения в количестве, необходимом для активной жизни» [25].
Так же следует отметить, что обеспечение продовольственной безопасности зависит от земельных ресурсов, агротехнических средств, экологических условий среды обитания, экономического состояния, а так же уровня развития отраслей, добывающих и производящих пищевую продукцию.
В нестабильной переходной экономике постоянно возникают проблемы неудовлетворительного продовольственного снабжения либо отдельных групп населения, либо отдельных регионов, отсутствует налаженный контроль качества питания, собственное производство продовольствия и его импорт подвержены колебаниям в силу целого ряда причин. Все это создает риски продовольственного снабжения страны, а значит - объективную проблему продовольственной безопасности.
По мнению Е. Серовой [28] проблема продовольственной безопасности не только и не столько аграрная, сколько комплексная, связанная с макроэкономическим развитием страны, социальной стратификацией населения, медицинскими параметрами питания и т.д.
По мнению А. Каламбета [17] потеря продовольственной безопасности в РФ произошла в середине 90-х годов ХХ века, в ходе проводимых «демократических реформ», когда при реформировании аграрного производства приоритет был отдан не насыщению продовольственного рынка продуктами растительного и животного происхождения, а так же сырьем для пищевой и легкой промышленности, а созданию нового класса собственников, которые были бы способны решить проблему продовольствия в стране. Реформы привели к абсолютному и относительному сокращению места и роли сельского хозяйства в экономике, диспаритет цен между сельскохозяйственной продукцией и промышленными товарами и услугами, реализуемые аграриям ухудшил положение сельхозпроизводителей. Разрушение экономического потенциала страны, чрезвычайная открытость российской экономики и национального рынка продовольствия, освоения его высокоразвитыми странами, имеющими благоприятные почвенно-климатические условия и достигшими перепроизводства продовольствия, привели к зависимости страны от импорта продуктов питания. С 90-х годов обеспеченность внутреннего рынка России за счет импорта по многим группам продуктов питания стала возрастать. В целом по стране, по расчетам Росстата, доля импорта продовольствия во внутреннем потреблении России составляла от 40 до 65%, а в Москве и крупных городах достигает 70-80%.
В Российской Федерации до сих пор не существует закона о продовольственной безопасности. Первый вариант данного специального ФЗ «О продовольственной безопасности» был принят Государственной Думой в декабре 1997 г., одобрен Советом Федерации, но был отклонен президентом, из-за несоблюдения при его внесении в Государственную Думу требования части 3 статьи 104 Конституции РФ. Новый законопроект «О продовольственной безопасности Российской Федерации», был отклонен и летом 2005 г. снят с рассмотрения [8].
Однако в нашей стране существует Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации, утвержденная Указом Президента РФ от 30.01.2010 г. № 120 и «Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» от 12.05.20016 г. № 537, в которых используются разные подходы к основным направлениям обеспечения продовольственной безопасности.
Так, в результате анализа данных документов можно сделать вывод, что в Стратегии национальной безопасности «продовольственная безопасность» является более узким понятием, чем «национальная безопасность». В упомянутом Указе Президента РФ наиболее важным является то, что в нем впервые закреплены все основные термины, используемые применительно к рассматриваемой теме. В данном Указе закреплены и другие ключевые категории, такие как «показатель продовольственной безопасности», «критерий продовольственной безопасности», «рациональные нормы потребления пищевых продуктов», «экономическая доступность продовольствия» и т. д.
Исследователи Института Законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ полагают [16], что «специальный закон о продовольственной безопасности принимать нецелесообразно, поскольку вопросы, которые он мог бы регулировать, перекрываются законодательством о развитии сельского хозяйства и государственном руководстве агропромышленным комплексом (АПК), таможенным законодательством, законодательством о социальном обеспечении, устанавливающем порядок выплат и дотаций малоимущим гражданам в целях обеспечения для них основных, жизненно необходимых продуктов питания».
В то же время Р. Гумеров [6] в своих исследованиях приходит к выводу, что нельзя заменять закон о продовольственной безопасности как сумму различных законов и актов, так как они решают какие-то из отдельных аспектов продовольственной безопасности, «…однако в качестве «подсистемы» системы экономической безопасности продовольственная безопасность имеет и свое собственное, относительно самостоятельное содержание, требующее и особого, специфического законодательного обеспечения».
Некоторые субъекты РФ самостоятельно принимают закон о продовольственной безопасности на своей территории. Так, в июле 2012 года Московской городской думой был принят Закон «О продовольственной безопасности города Москвы», который регулирует отношения в области обеспечения продовольственной безопасности города. В данном законе прописываются основные понятия, используемые в данном Законе, основные принципы и направления обеспечения продовольственной безопасности, мониторинг состояния продовольственной безопасности, прогноз спроса и предложения продовольствия, обеспечение качества и безопасности пищевых продуктов, материальные, информационные и финансовые ресурсы продовольственной безопасности и т.д [8]. Законы о продовольственной безопасности так же приняты в г. Санкт-Петербурге, Волгоградской области и некоторых других областях.
Большинство субъектов РФ не располагают собственными законами о продовольственной безопасности, но, в свою очередь, в регионах принимаются различные меры, направленные на развитие АПК и обеспечение населения продуктами питания.
1.2 Факторы, определяющие продовольственную безопасность
Существует много критериев для определения продовольственной безопасности, каждый автор имеет свою точку зрения на факторы, влияющие на продовольственную безопасность страны или региона.
А.А. Самойлов [25] считает, что уровень продовольственной безопасности определяют следующие факторы:
? отечественное производство, способное насытить потребительский рынок;
? импорт продовольствия, включающий товары, которые могут производиться в России, и товары, которые производиться в России не могут;
? уровень развития отечественной перерабатывающей промышленности;
? покупательная способность населения России;
? самообеспеченность населения, то есть уровень развития личного подсобного хозяйства (нетоварного), в т.ч. дачного.
? группы населения, живущие за чертой бедности и не имеющие достаточного дохода для приобретения минимального набора продуктов питания;
? население территорий, продовольственное снабжение которых не обеспечивается рыночными механизмами в силу внешних факторов (например, транспортной недоступности);
? несбалансированность питания по отдельным составляющим, ведущая к угрозе здоровью нации или отдельных групп населения;
? низкий контроль над безопасностью продуктов питания, в силу чего продовольствие становится угрозой жизни и здоровью нации.
То есть на продовольственную безопасность влияет не только состояние отечественного аграрного сектора и уровень аграрного протекционизма, но и немаловажную роль играет общеэкономическая ситуация в стране.
Серова Е.В. [7] к числу краткосрочных рисков в отношении продовольственной безопасности относит временное сильное расхождение в изменении розничных продовольственных цен и доходов населения, то есть, если цены на продовольствие вдруг резко возрастают, а номинальные денежные доходы населения заметно отстают от них в росте, то реальная покупательная способность населения падает, возникает опасность недоедания в данный конкретный момент на данной конкретной территории. Еще одним фактором, влияющим на продовольственную безопасность, являются торговые барьеры, такие как запреты на вывоз со своей территории наиболее ликвидной сельхозпродукции, запреты на вывоз продовольствия со своей территории, запреты на ввоз продовольствия на свою территорию, недобросовестная межрегиональная конкуренция. В силу международного характера продовольственная безопасность подвержена воздействию факторов мирового рынка, цен на мировых рынках продовольствия, колебаний в производстве сельскохозяйственной продукции, локальных конфликтов и т.д. Также можно отметить влияние нестабильной эпизоотическая обстановка (состояние распространенности инфекционных болезней сельскохозяйственных животных на конкретной территории в определенный промежуток времени) в мире и в субъектах РФ, изношенность материально-технической базы, финансовая нестабильность организаций оптового продовольственного комплекса.
Состояние продовольственной безопасности страны оценивается комплексом показателей. Главным гарантом продовольственной безопасности является государственный резерв зерна – целевой запас, состоящий из продовольственного зерна, продуктов его переработки и денежных средств, предназначенных для оказания регулирующего воздействия на рынок зерна. Данный резерв используется для закупки и создания запаса зерна и продуктов его переработки, обеспечения гарантии закупок продовольственного зерна у местных сельхоз- и товаропроизводителей, выделение товарных кредитов, проведения товарных интервенций, то есть целенаправленного государственного воздействия на зерновой рынок в случае возникновения диспропорций между спросом и предложением на зерно, продукты его переработки и хлебобулочные изделия [19]. Переходный запас зерна должен составлять 60 дней его потребления (что равно примерно 17% от потребления зерна в год) [1].
Почти все авторы сходятся во мнении, что в обобщенном виде оценка состояния продовольственной безопасности населения определяется:
1) физической доступностью продуктов питания для потребителей, то есть постоянное наличие продуктов питания на всей территории страны в количестве и ассортименте, соответствующих платежеспособному спросу. Этот критерий является определяющим;
2) экономической доступностью продуктов питания, т. е. их доступности для потребителя по цене независимо от социального статуса и места жительства, который позволять приобретать продукты питания, по крайней мере, на минимальном уровне;
3) безопасность продуктов питания, т. е. отсутствие в них всего того, что делает данный продукт непригодным в пищу или опасным для человека. В 2000 г. был принят ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» (ред. от 13.07.2015) [23]. В ст. 1 этого закона безопасность пищевых продуктов определяется как «состояние обоснованной уверенности в том, что пищевые продукты при обычных условиях их использования не являются вредными и не представляют опасности для здоровья нынешнего и будущего поколений». В большинстве случаев об опасности продукта, употребляемого в пищу, потребитель, как правило, даже не подозревает. Это касается и пищевых продуктов импортного происхождения. По словам Владимира Плотникова, представителя Аграрной партии РФ, много завозится генетически модифицированных товаров, прежде всего сои и кукурузы из США. Опасность этих продуктов в том, что они приводят к многим заболеваниям, в том числе и раковым.
4) качество питания, т.е. потребления человеком в ежедневном рационе питания необходимого ему количества калорий и питательных компонентов. Разные источники по-разному называют рациональные нормы потребления ккал. в сутки, они варьируются от 2700-3100, 2961, или от 3000-3500 ккал. в сутки, в зависимости от возраста и сферы деятельности. При этом высокое качество питания обеспечивается ещё и сочетанием в пище белков, жиров, углеводов и витаминов, которые соответствуют рациональным нормам.
В настоящее время во всем мире на предприятиях, производящих продукты питания, внедряются системы управления качеством, наибольшее распространение получили:
? HACCP (Анализ Рисков и концепция Критической Контрольной Точки): методология управления процессами по всей «цепочке» от сырья, материалов и упаковки до доставки готовой продукции конечному потребителю, направленная на устранение (или минимизацию до приемлемого уровня) возможности производства и попадания к потребителю пищевой продукции, которая является опасной для его (потребителя) здоровья;
? ISO 9001:2000 (ГОСТ Р ИСО 9001--2001), сертификат соответствия этому ГОСТу означает, что инфраструктура и все звенья производственного процесса соответствуют национальным и международным требованиям системы организации управления качеством;
? IQNet – это Международная Сеть Сертификации – негосударственная, некоммерческая организация, которая объединяет 37 ведущих органов по сертификации;
? IFS (InternationalFoodScheme), сертификат IFS дает наиболее полную гарантию для потребителя, что конкретная пищевая продукция соответствует всем необходимым требованиям по качеству и безопасности. IFS ориентирован на обеспечение безопасности пищевой продукции и упаковки, применяемой при производстве пищевой продукции. [19]
