Глава I. Обеспечение безопасности как приоритетное направление деятельности государства
1.1. Сущность и содержание понятия безопасности по российскому законодательству
Важнейшими характеристиками любого юридически обусловленного понятия являются сущность и содержание.
Под сущностью, согласно Энциклопедическому словарю Брокгауза и Ефрона, понимается смысл представленной для изучения вещи, то, что она представляет из себя в качестве самостоятельного предмета, в отличие от других вещей и их состояний.
При рассмотрении содержания изучаемого понятия, нами было принято следующее определение – совокупность признаков, отличающих изучаемый предмет от иных из избранной совокупности .
В отношение содержания категории «безопасность», мы полагаем необходимым привести мнение И. Б. Кардашовой, о том, что система безопасности представляет собой функциональную структуру, основанную на системе взаимодействия национальных интересов и соответствующих им угроз .
Одним из важнейших элементов безопасности являются именно угрозы как элемент, вызывающий возникновение
О «вызовах» (как мы понимаем, использовано в качестве синониму «угроза») пишет В.Е. Шедяков , связывая их с «системами» обеспечения безопасности. По нашему мнению, автор вводит читателя в заблуждение, представляя неоднозначный вопрос еще более запутанным. Нам не ясна логика, в соответствии с которой автор предполагает наличие сразу нескольких систем обеспечения безопасности, при этом он не раскрывает предпосылки их возникновения. В то же время, мы могли бы предположить то, что автор проводит исследование различных систем общественной безопасности, но в работе отсутствует какая-либо терминология, а территориальные границы мы можем осознать лишь через понятие «ойкумена», не являющееся хоть в небольшой мере конкретным.
Государственная безопасность представляется нам разновидностью более широкого социального явления – системы обеспечения государственной безопасности. Наше предположение основано на том, что правовое содержание общественной безопасности вполне сопоставимо с нормативными представлениями о безопасности с присущими ей элементами, возведенными в единую систему.
Так, мы предлагаем тщательно отделять категории «система государственной безопасности» и «система обеспечения государственной безопасности». Под обеспечением понимается нечто, позволяющее гарантировать сохранность и функциональность чего-либо. Также, нашего внимания заслуживает тот факт, что определение включает такие взаимосвязанные элементы, как сила и средства. Считаем, что «система обеспечения» является составной частью «государственной безопасности» как необходимый для связи с практической деятельностью элемент.
С позиции содержания, государственная безопасность состоит из нескольких структурных элементов, которые можно получить путем анализа понятия: субъект, объект, угрозы, необходимые для ее обеспечения силы и средства.
В виду обширности составляющих содержание государственной безопасности элементов, считаем необходимым рассмотреть их более подробно.
Субъекты государственной безопасности с философской точки зрения представляют собой индивидов, познающих объект и воздействующих на него в рамках практической деятельности.
Применительно к теме нашего исследования, главным и единственным субъектом государственной безопасности является само государство, деятельность которого реализуется через органы, созданные им же в целях обеспечения государственной безопасности.
Основным субъектом государственной безопасности является государство. Иными словами, обеспечение государственной безопасности реализуется исключительно государством в лице его органов. Ни субъекты федерации, ни коммерческие и иные негосударственные структуры, ни отдельные граждане не обладают полномочиями по обеспечению государственной безопасности.
Совет безопасности Российской Федерации, ввиду наделения его совещательной функцией по определению характера проведения единой государственной политики по обеспечению национальной безопасности является одним из органов, компетенция которого в настоящее время не определена окончательно, но перспективы которого практически безграничны. Наделение названного совещательного органа контрольными функциями по вопросам обеспечения государственной безопасности с прямым подчинением Президенту не повлияет на систему сдержек и противовесов, но способно позитивно сказаться на сохранении государственной безопасности.
Рассмотрение объектов государственной безопасности также полагаем рациональным начать с приведения общеупотребительного понятия объекта.
В качестве опорного понятия для изучения, примем следующее определение объекта: элемент действительности, имеющий характеристики, позволяющие выделить его из совокупности сходных .
Представляется, что объекты государственной безопасности соответствуют основным признакам государства. В их перечень входят такие характеристики, как суверенитет, наличие организованной государственной власти, исключительное право на принятие обязательных для всего населения страны нормативных правовых актов, сбор налогов и пошлин .
Перечисленные нами признаки представляют собой способ провести различия между организационными структурами обществ, задают отличия между догосударственными, негосударственными и государственными организациями.
В отношении третьего элемента, в общепринятом смысле, под угрозой понимается гипотетически возможная опасность. Угрозу государственной безопасности можно определить как совокупность условий и факторов, создающих опасность объектам государственной безопасности.
Угрозы могут быть классифицированы по различным основаниям. В зависимости от места зарождения они делятся на внешние и внутренние. По масштабу угрозы подразделяют на глобальные, региональные, локальные; по способу осуществления - на прямые и опосредованные; по вероятности осуществления - на реальные и потенциальные. Разделение угроз на реальные и потенциальные позволяет прогнозировать и предупреждать возможность нанесения вреда на самых ранних стадиях формирования угрозы.
Угроза также может быть мнимой. Под мнимой угрозой понимается ложная, надуманная, искусственно сформированная угроза при отсутствии достаточного реального основания для этого. Применительно к государственной безопасности необходимо признать, что в истории нашей страны, были случаи использования мнимых угроз государственной безопасности в целях проведения массовых политических репрессий. На этот счет В. Кудрявцев и А. Трусов в книге «Политическая юстиция в СССР» пишут: «Аппарат политической юстиции, существовавший в СССР, работал отнюдь не только против лиц, совершавших действительные преступления, но и против других, как реальных, так и воображаемых «врагов».
Последним элементом являются силы и средства обеспечения государственной безопасности.
Силы обеспечения государственной безопасности представляют собой органы государственной безопасности, которые можно определить как государственные органы, осуществляющие функции по обеспечению государственной безопасности. Отличительной чертой данных органов от других государственных органов являются их функции. Функция органа исполнительной власти - это важнейшая составная часть его правового положения, производная от предназначения органа, целей и задач его деятельности, соответствующая им и характеризующая направленность практической деятельности органа исполнительной власти в определенной сфере, показывающая пределы распространения компетенции органа исполнительной власти и характер предоставленных ему полномочий.
Органы государственной безопасности подразделяются на:
- государственные органы, определяющие направления обеспечения государственной безопасности (Совет Безопасности Российской Федерации);
- государственные органы, непосредственно обеспечивающие государственную безопасность.
К органам государственной безопасности в Российской Федерации относятся Федеральная служба безопасности Российской Федерации, Служба Внешней разведки и Федеральная служба охраны.
В литературе понятие «орган государственной безопасности» нередко отождествляется с понятием «спецслужба». Под термином «спецслужба» понимают государственный орган, наделенный полномочиями осуществлять разведывательную, контрразведывательную и (или) иную деятельность, направленную на обеспечение безопасности государства, с использованием специальных сил, средств, форм и методов деятельности.
Специальные службы используют в своей практической деятельности специальные формы и методы, которые не применяются другими государственными органами власти и управления: использование агентуры, то есть лиц, которые тайно, добровольно или вынужденно, на постоянной или временной основе выполняют поручения спецслужб, не являясь их кадровыми сотрудниками; перлюстрация корреспонденции; негласный обыск, досмотр помещений, контроль телефонной связи и разговоров людей на открытых пространствах; шифрование, перехват и дешифрование электронных сообщений, проникновение в компьютерные сети и другое
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции (выделено авт.) в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Однако в документе не раскрывается понятие «специальная функция».
Полагаем, что в отношении субъектов обеспечения безопасности необходимо предусмотреть следующий перечень: человек, общество, государственные органы, государство.
1.2. Становление и динамика развития понятия безопасность в отечественном законодательстве
Система современного нормативно-правового регулирования испытывает острую функциональную потребность в модернизации подхода к применению теоретических основ обеспечения государственной безопасности и, прежде всего, понятийно-категориального аппарата. Правовая природа факторов, влекущих возникновение теоретико-правовых проблем обеспечения государственной безопасности, подчеркивается тем, что в «современной науке идет интенсивный поиск оптимально обоснованной модели обеспечения безопасности в условиях отсутствия достаточно разработанной теории и методологии безопасности» .
Применительно к обозначению важности правовых понятий Р.Ф. Иеринг отмечал: «Язык может быть не точным, право же никогда не может быть достаточно точным, и в этом кроется одна из главных причин, почему язык довольствуется малым числом букв, между тем как право нуждается в большом количестве понятий» . Соглашаясь с указанным мнением, полагаем, что разнообразие понятийного аппарата и неоднозначность толкования некоторых из понятий требует тщательного изучения, в том числе и путем определения взаимосвязи максимального круга понятий.
Актуальность исследования терминологии, связанной с изучаемым предметом, подтверждается словами Р.Г. Халиуллина, заявившего о неточности большинства из существующих определений безопасности. В качестве причин этого явления автор выделяет следующее: «фундаментальность» безопасности как правового явления, огромное количество внешних проявлений изучаемого понятия, а также разнообразие форм внешнего взаимодействия со схожими явлениями .
В то же время, И.Б. Кардашова указывала на отсутствие единого подхода к основному понятийному аппарату в области национальной безопасности, на слабую проработку в российском законодательстве категорий «национальная безопасность», видов национальной безопасности - «общественной безопасности», «государственной безопасности» и др. . По ее мнению, по состоянию на 2008 год «необходима теоретическая разработка понятия общественная безопасность как методологической основы для решения правовых, организационных, правоприменительных и иных задач» . Вынуждены констатировать, что за последние десять лет ситуация с изменением понятийного аппарата в исследуемой сфере не изменилась.
С теоретической точки зрения, определение наиболее точного понятия безопасности является важнейшим вопросом, так как именно это позволяет выразить сущность рассматриваемой терминологии и позволяет определить элементы содержания.
В связи с выше сказанным, считаем, что прежде, чем приступать к изучению непосредственно понятия безопасности применительно к государству, необходимо рассмотреть определения «безопасность», «национальная безопасность», «общественная безопасность», «безопасность общества», «государственная безопасность».
Согласно словарю В.И. Даля под безопасностью понимается не только обыденно воспринимаемое отсутствие опасности, но и такие отвлеченные понятия как сохранность и надежность. В соответствии с словарем С.И. Ожегова , «безопасность» представляет собой некое состояние, при котором не угрожает опасность или же от нее есть защита. Таким образом, можно сделать вывод о том, что обыденное понимание «безопасности» подразумевает состояние защищенности, связанное с субъективным восприятием надежности средств защиты от опасности.
С точки зрения происхождения термин «безопасность» намного старше понятий «общественность», «государство» или «национальная безопасность».
Современная юридическая наука содержит различные подходы к определению понятия «безопасность». Так, например, Ирошников Д.В. рассматривает ее как «отсутствие опасности», как «состояние защищенности» и как «устойчивое развитие» . Полагаем, что названные критерии представляют собой совокупность основных признаков безопасности.
Считаем необходимым упомянуть, в настоящее время утративший силу закон Российской Федерации «О безопасности» от 5 марта 1992котором было закреплено нормативное понятие «безопасность», представленное как «состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз» .
Таким образом, можно сделать вывод о том, что в общебытовом плане восприятие понятия безопасности изменяется практически незначительно, сохраняя следующие основные признаки: отсутствие опасности, достижение которой фактически невозможно, а также наличие состояния защищенности, что находит свое отражение в доктринальных источниках и некоторых нормативных правовых актах.
При этом, считаем необходимым сделать вывод о том, что безопасность может восприниматься с двух точек зрения. Первая, безопасность — это фактическое отсутствие опасности как фактора, способного причинить вред. Вторая – наличие условий, позволяющих защититься от любого рода опасностей, а также наличие возможности противостоять им.
В тесной взаимосвязи с предыдущим определением состоит понятие «общественная безопасность», служащее специализированным термином, характеризующим некоторые стороны отдельных общественных отношений.
Самое раннее использования словосочетания «общественная безопасность» нам удалось обнаружить в книге И.Г. Рейхеля , опубликованной в 1788 году. Исходя из контекста, в котором оно употребляется, связанного с практически идентичным наименованием государственного органа, можно сделать вывод о том, что в конце 18 века термин был общеупотребимым и достаточно однозначным.
В то же время, Б.Ф. Калачев и П.Н. Кобец представляют в качестве основания «общественной безопасности» фактическое отсутствие риска, являющегося в совершенно не допустимым и связанного, в первую очередь, с вероятностью нанесения ущерба жизненно важным интересам личности, общества, государства . Полагаем, что данный подход не выдерживает никакой критики ввиду того, что возможности появления негативных последствий даже при осуществлении деятельности по обеспечению общественной безопасности.
Ю.Ю. Басова также признает, что разработка понятия «общественная безопасность» имеет важнейшее значение не только для научно-исследовательской деятельности, но и для правоприменительной практики.
Сформулированная в 2002 году концепция развития Службы общественной безопасности МВД РФ преподносила понятие общественной безопасности с помощью отсылок к таким терминам как «состояние защищенности», «чрезвычайные обстоятельства», «чрезвычайные ситуации» и «чрезвычайные события». Изучаемое определение представляется нам не полноценным в связи с упоминанием исключительно экстраординарных событий, что нивелирует возможность его использования при описании типичных общественных отношений.
Концепция общественной безопасности в Российской Федерации содержит пункт 4, в котором находится понятие общественной безопасности, представленное как «состояние защищенности человека и гражданина, материальных и духовных ценностей общества от преступных и иных посягательств, социальных и межнациональных конфликтов, а также от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» .Несомненно, именно этот вариант трактовки понятия на сегодняшний день является наиболее предпочтительным.
Также, считаем необходимым объединить все используемые термины, расположенные в 6 пункте Концепции с понятием общественной безопасности, находящейся в пункте 4, а также привести их в соответствие с всеми используемыми элементами. Предлагаем дополнить понятие общественной безопасности в части «состояния защищенности человека и гражданина» элементом термина «угроза общественной безопасности» и заимствовать формулировку «права и свободы человека и гражданина» с целью соблюдения единообразия.
Рассмотрев различные определения общественной безопасности, можно прийти к выводу об отсутствии единого научного подхода. Также, вынуждены резюмировать, что не представляется возможным выявления перечня основных характеристик, указанных в определениях, ввиду широчайшего разнообразия. Согласимся с мнением Нестерова С.В. в том, что существующие определения расходятся в принципиальных положениях и пока еще в большинстве своем не свободны от дискуссионных моментов.
Полагаем, что поставить окончательную точку в вопросе утверждения однообразного подхода к понятию «общественная безопасность» возможно только с помощью модернизации понятия в соответствующем пункте «Концепции общественной безопасности». В настоящий момент, Концепция включает множество связанных с изучаемым предметом понятий, поэтому рациональным решением представляется систематизация всех связанных терминов.
При изучении понятия «национальная безопасность» нами было принято решение обратиться к историческим источникам. Первое упоминание о национальной безопасности было обнаружено нами в историческом издании 20 века, в котором данное понятие непосредственно связывалось с территориальным устройством государства, обеспечением безопасности границ .
Во времена существования СССР содержание понятий национальная и государственная безопасность фактически было идентичным, построенным на единой государственной идеологии.
Нормативное определение понятия «национальная безопасность» содержится в Указе Президента РФ от 31.12.2015 № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации», согласно которому она раскрывается как «состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, при котором обеспечиваются реализация конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации,... достойные качество и уровень их жизни, суверенитет, независимость, государственная и территориальная целостность, устойчивое социально-экономическое развитие Российской Федерации» .
Важным является то, что государственная безопасность, наряду с общественной, представляет собой элемент национальной безопасности, являющейся более широким явлением. При этом, национальная безопасность, на уровне нормативных правовых актов, фактически вытесняет государственную безопасность, несмотря на особую важность исследуемого нами понятия в жизни личности, общества и государства.
Так, считаем необходимым объединить все используемые термины, расположенные в 6 пункте Концепции с понятием общественной безопасности, находящейся в пункте 4, а также привести их в соответствие с всеми используемыми элементами. Предлагаем дополнить понятие общественной безопасности в части «состояния защищенности человека и гражданина» элементом термина «угроза общественной безопасности» и заимствовать формулировку «права и свободы человека и гражданина» с целью соблюдения единообразия.
Изучая взаимосвязь понятий «национальная безопасность», «общественная безопасность» и «государственная безопасность» отечественные ученые, в лице Г.А. Никонорова, А.С. Брычкова, С.Н. Соколовой, предполагают, что сама сфера безопасности расширяется и приобретает совершенно новый качественный характер .
Переход от концепции «безопасности» к «государственной безопасности» был реализован в начале XIX века во Франции, откуда эта концепция и распространилась по всей Европе. В начале XX века понятие «государственной безопасности» было интерпретировано как охрана (защита) государственной системы, территориальной целостности, обороны, государственной и служебной секретной информации от внутренних и внешних угроз, то есть защита ценностей, без которых государство сталкивается с потерей суверенитета и, следовательно, уничтожением .
Под государственной безопасностью понимается составная часть национальной безопасности, уровень защищенности от внутренних и внешних угроз. Полагаем, что определение самого уровня защищенности требует более строгого выделения круга правоотношений, имеющих отношение к изучаемому вопросу.
Полагаем, что вопрос об определении уровня защищенности тесно связан с определением обороны, которое включается в себя: систему политических, экономических, военных, социальных, правовых и иных мер по подготовке к вооруженной защите и вооруженная защита Российской Федерации, целостности и неприкосновенности ее территории .
А.Е. Михайлов дает следующее понятие государственной безопасности – «состояние защищенности основ конституционного строя, политического, экономического, оборонного, научно-технического и информационного потенциала страны от внешних и внутренних угроз, исходящих от иностранных спецслужб и организаций, а также преступных сообществ, групп и отдельных лиц» . По нашему мнению, приведенное определение имеет важнейший недостаток, а именно, политические, экономические, оборонные и другие аспекты не могут входить в государственную безопасность, в связи с тем, что они относятся к национальной безопасности, что подтверждается исследованиями В.М. Редкоуса .
Во-вторых, согласно данному определению, источниками угроз могут быть иностранные спецслужбы и организации, а также преступные сообщества и отдельные лица. Нам представляется, что этот круг потенциальных источников угроз сужает данное определение. Так, например, угроза государственной безопасности может исходить от иностранного государства. Оно не является ни спецслужбой, ни организацией, ни преступным сообществом, ни, тем более, отдельным лицом.
Особого внимания заслуживает вопрос о правовой природе государственной безопасности и связи ее с правовыми явлениями. В связи с этим, считаем важным обозначить ракурс использования исследуемого понятия.
Считается , что первым к идее научной природы явлений пришел Кант, придав данному явлению логическую функцию. Именно он находил ее во всех явлениях, начал выделять в ней предмет, акцентировать внимание на взаимосвязи существующих в одно время явлений, а также обращать внимание на существенные признаки.
Полагаем необходимым уточнение о том, что не каждое явление, как полагал В.А. Белов , можно наделить некой природой с точки зрения юриспруденции. Сложно не согласиться с Н.П. Асланян и Т.В. Новиковой , связывающими правовую природу исключительно с обусловленными юриспруденцией явлениями. В то же время, авторы глубоко убеждены в дискуссионном характере используемой терминологии.
Несмотря на отсутствие в современной науке единого мнения о содержании правовой природы, считаем необходимым проведение исследования ее признаков в современной научной литературе, посвященной государственной безопасности. Полагаем возможным более подробное изучение данного вопроса во втором параграфе данной главы. Считаем необходимым отметить, что правовое регулирование государственной безопасности совсем недавно перешло из «ведомственного» на качественно новый – международный уровень, что также будет служить элементом для изучения в следующем параграфе.
В отношении исследования становления и развития понятия безопасности, нами были выявлены общеупотребительные понятия, описанные путем словарного толкования. Также, нами был определен круг взаимосвязанных понятий, таких как национальная, общественная и государственная безопасность.
В результате проведенного исследования, предлагаем следующее понятие государственной безопасности – устойчивое положение государственного строя, поддержание функционального состояния государственных органов, государственных границ и суверенитета в целом как от внутренних, так и от внешних угроз.
