Глава 1. Теоретико-методологические основы исследования реализации жилищных прав ребенка.
1.1. Исторический аспект правового регулирования реализации жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей
Комплексное изучение реализации жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, подразумевает исследование исторического аспекта указанной темы. Рассмотрение правовых проблем в историческом развитии может помочь с поиском конструктивных методов их решения на современном этапе. Проблемы защиты прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, является актуальными с давних времен. На протяжении всей человеческой истории, в зависимости от влияния религии, идеологии, и т.д. концептуальные права детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, поддавались изменению. С развитием нравственности и морали, менялось и отношение к детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, их место в обществе .
Сегодня уже ни у кого не возникает сомнений в том, что дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, нуждаются в специальной правовой защите. Их права должны защищаться законом. К сожалению, многие вопросы, связанные с реализацией таких прав до сих пор являют нерешенными и требует тщательного изучения со стороны, как теоретиков, так и практиков. В связи с этим, необходимо глубоко изучить историю развития законодательного регулирования жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей нашей страны.
На российское законодательство о жилищных правах детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, оказало большое влияние не только римское, но и византийское право. С самых ранних этапов своего формирования опирались также на церковные нормы, и нормы ряда европейских государств. Однако, сегодня уже будучи самобытным государством, Россия остается открытым для реализации прогрессивных норм международного права .
То, что права детей требуют особой защиты знали еще наши предки. На протяжении всей человеческой цивилизации существовала проблема призрения и социальной защиты детей, оставшихся без попечения родителей. Перемены, происходящие в развитии общества, изменяли направление и подходы к помощи данной категории нуждающихся.
Традиция заботы о слабых и немощных была заложена еще в период язычества. Поддержка наименее защищенных членов общности, каковыми являлись старики, женщины, дети, осуществлялась еще в древнейших славянских и русских общинах.
Зарождение института защиты прав детей можно отнести к Древней Руси, когда все отношения в семье строились на принципе патриархальности. Первые упоминания о жилищных правах ребенка (X–XVII вв.) можно найти в Русской Правде и в рамках таких институтов, как наследственное право, вещное право и т.д. .
Кроме того, в этот период мы наблюдаем появление института «опеки и попечительства». По мнению О.А. Андреевой, Русская Правда в случае смерти отца признавала главенство матери или старшего сына. В это время возникает необходимость опеки, которая учреждалась при малолетстве детей или когда мать выходила замуж, либо в случаи ее смерти. Эта процедура называлась общественным отчуждением «лишнего» ребенка, который родился вне брака или был сиротой. Обычно опекуном назначался близкий родственник, права которого были определены законом, или отчим на тех же условиях. Опекун обязан был нести материальную ответственность за сохранность имущества подопечного, за его достойное воспитание вплоть до его совершеннолетия .
Так же в это время предпринимаются попытки решить проблемы детей-сирот. В 1072 г. Ярослав Мудрый учредил училище для сирот, в котором проживало и обучалось 300 юношей.
Защиту детей-сирот, рассматривал как одну из главнейших обязанностей и Владимир Мономах, призывая в «Поучении чадам своим»: «Всего же паче убогих не забывайте, но елико могуще по силе кормите, снабдите сироту». Андрей Боголюбский приказывал своим дружинникам развозить по улицам и дорогам своего княжества жизненные припасы, дабы раздавать их бедным и особо нуждающимся. Таким образом, как считает И.И. Осипова, поддержка детей-сирот стала важной составной частью отечественной модели социальной помощи, одной из нравственных норм национального сознания.
Забота об осиротевших детях претворялась в жизнь по-разному. Они нередко попадали в монастыри, где их воспитывали, кормили и одевали. В то время даже существовало такое понятие, как «монастырские детеныши», в число которых попадали также осиротевшие бедные и разоренные боярские дети, у «которых отцы и матери посечены». А в некоторых монастырях, например в Кирилло-Белозерском, существовали детские приюты «под именем голышни». Дети находились под присмотром специально приставленного к ним старца. Монастырь брал этих сирот «на корм», одевал их, по мере их взросления «приспосабливал» к различным работам. «Малые ребята, которые работают в поварне, рыбу чистят».
Подросших переводили на более ответственные работы (в повара). Трудились несовершеннолетние воспитанники монастыря и «напашне». Осиротевших детей брали и в зажиточный дом, где благочестивые отцы семейств их воспитывали и обучали какому-нибудь занятию, а по достижении совершеннолетия отпускали, что называлось «благословлять в мир».
СX по XVII вв. на Руси исторически сложились несколько «классов» детей, выпадающих из системы детско-родительских отношений: внебрачные дети, дети-сироты, нищенствующие. Самой распространенной формой личной благотворительности в то время была милостыня. Духовенство строило богадельни, госпитали, училища для мальчиков и девочек. Еще в XVII в. монахи опускали за стены монастырей специальные сплетенные корзины для того, чтобы бедные, несчастные, страдающие матери могли положить туда свое дитя, которое они не в состоянии спасти от голода и нищеты.
В храмах, при приходах, хранились «всемирные коробки», куда складывались все церковные деньги и выдавались ссуды нуждающимся прихожанам, иногда безвозмездно. Приходы были сплочены, все знали друг друга, поэтому приходская благотворительность действительно учитывала нужды людей. На церковные деньги строились дома для содержания сирот
В царствование Ивана Грозного начали открываться сиротские дома, которыми управлял церковный патриарший приказ. В царствование Федора Алексеевича был издан Указ об открытии специальных домов для безродных сирот (1682 г.), где их обучали грамоте и ремеслам.
Что же касается попечения о детях-сиротах с помощью специальных детских учреждений, то этот вид помощи берет свое начало в1706 г., когда Новгородский митрополит Иов построил по собственной инициативе и за собственные средства в Холмово-Успенском монастыре «сиропитательницу» для «зазорных» младенцев, а также в самом Новгороде основал затем еще десять таких за-ведений, где воспитывалось до трех тысяч детей. Из заведений дети поступали в устроенные Иовом школы полудуховного характера, после чего становились кто церковнослужителями, а кто служилыми или посадскими людьми. Тем самым он положил начало истории детских сиротских заведений.
Нехваткой рабочих рук объяснялось отношение к ребенку-сироте как к будущему работнику. Государство отдавало беспризорных детей, как частным лицам, так и церковным учреждениям, позволяя им пользоваться бесплатным трудом своих воспитанников. Такое закабаление было наиболее примитивной формой заботы общества и государства о малолетних, оставшихся без семьи(подобно тому, как ранее заботилась о них община). Что же касается самих частных лиц, то они охотно брали на воспитание сироту, чтобы потом закабалить его навсегда. А оставшийся без родителей ребенок «бил челом во двор к лицу, согласившемуся взять его к себе», чем обеспечивал свое пропитание. Что же касается устройства осиротевших детей в семью, то две его основные формы: усыновление и опека продолжали существовать в прежнем виде. Новых законодательных актов на этот счет не было, за исключением одного предписания, запрещавшего усыновлять своих незаконных детей. Но опека постепенно начинает подвергаться более детальному правовому регулированию. Более четко обозначенным становится круг возможных опекунов, куда могут входить отчим, ближайшие родственники ребенка. Появилась также опека по назначению органами, обладающими властными полномочиями. Это, прежде всего церковь, поскольку духовенство в те времена полностью распоряжалось семейными, наследственными и опекунскими делами. Однако родственники продолжали следить за опекунами. И постепенно чисто нравственная обязанность опекуна возвращать имущество опекаемому к моменту достижения им полной самостоятельности превращается в юридическую. Из безотчетного и полновластного распорядителя опекун превращается в представителя интересов опекаемого
Однако эти усилия не носили системного характера, и не могли повлиять на улучшение положения детей-сирот.
Петр I существенно изменил отношение к детям, в том числе и к сиротам. Опеке как форме устройства ребенка в семью проводимые реформы уделяли достаточное внимание. Он вынес соответствующий Указом об открытии во всех губерниях воспитательных домов .
Наряду с этим малолетних сирот устраивали на работу в монастыри, а затем и на фабрики. К 1724 г. в одной только Московской губернской канцелярии насчитывалось было 865 сирот от полутора до восьми лет. Воспитывая детей за счет казны, государство могло распоряжаться ими по своему усмотрению.
При Екатерине II возникло новшество, имеющее прямое отношение к положению детей. Если раньше незаконнорожденные подкидыши закрепощались путем их закрепления за воспитателями, то теперь они стали поступать до совершеннолетия в Ведомство приказов общественных учреждений, после чего становились вольными. За владельцами закреплялись только незаконнорожденные дети крепостных матерей.
При каждом городском магистрате учреждался городовой сиротский суд. На «всякого города главу» возлагалась обязанность уведомлять городовой сиротский суд о вдовах и осиротевших малолетних детях «всякого звания городовых жителей».
Екатерина II предписывает также устраивать осиротевших детей в семьи. В Указе «Учреждения для управления губерний» говорилось: «Если же устроение сиротских домов будет неудобно или потребует издержек, кои отнимут способы к оказанию призрения большему числу сирот, то Приказ неимущих сирот отдаст за умеренную плату надежным добродетельным и добронравным людям для содержания и воспитания с обязательством, чтобы предоставить их во всякое время Приказу». Ребенок передается воспитателям, «дабы научился науке или промыслу, или ремеслу, и добрым гражданином быть».
При Екатерине II стали создаваться и специальные учреждения для оставшихся без семьи, брошенных детей. Она издает 1 сентября 1763 г. Манифест «Об учреждении в Москве воспитательного дома с особым госпиталем для неимущих родильниц». Такому дому предстояло стать учреждением государственным. На его постройку был объявлен сбор пожертвований, всюду были разосланы воззвания, которые надлежало зачитывать «во всех церквах». В этих же воззваниях был призыв устраивать самостоятельные «сиропитательницы» или приюты. Цель создания воспитательных домов сводилась к тому, чтобы истребить злодейства, воспитывать детей с выгодой и пользой, уменьшить нищенство.
На постройку Воспитательного дома сама Екатерина II в разное время пожертвовала 1 млн. рублей. В пользу этого дома шли крупные штрафы, которые императрица накладывала на своих сановников. Источником на содержание были также ежегодные доходы от основанного впервые в России ломбарда. Через 7 месяцев после опубликования Манифеста (21 октября1764 г.) состоялась торжественная закладка здания Московского Воспитательного дома.
В память о дне закладки была выбита медаль, где с одной стороны был изображен портрет Екатерины II, а с другой две фигуры: Вера и Человеколюбие, поднимающие ребенка, с надписью вокруг: «И вы живы будете. 1763, 1 сентября». А в марте1770 г. было разрешено открыть Воспитательный дом в Петербурге. Первоначально он являлся отделением Московского дома и финансировался как на средства от казны, так и за счет благотворительности.
Манифест Екатерины II призывает также создавать «сиропитательницы» и в других городах. Вскоре по частной инициативе различных благотворителей открылись «сиропитательницы» в Новгороде, Воронеже, Оренбурге и других городах.
Открытие Московского Воспитательного дома состоялось 21 апреля 1764 г. В нем надлежало создать совершенно «новую породу людей», детей-граждан, способных служить отечеству делами рук своих в различных искусствах и ремеслах. Вот почему так много внимания уделялось процессу воспитания находящихся там детей. Оба воспитательных дома имели своеобразный статус. Они рассматривались как самостоятельное ведомство, имели собственную юрисдикцию, освобождались от пошлин при заключении контрактов, могли самостоятельно покупать деревни, дома, земли, заводить фабрики, заводы, получать четвертую часть доходов от театров, общественных балов и всякого рода игр на деньги.
При Екатерине II укрепились и административно-правовые основы воспитательных домов и приютов для «осиротелых» детей.
Все они, кроме Московского и Петербургского, передавались в ведение Приказов общественного призрения. Однако среди поступающих в дома детей смертность была чрезвычайно высокой. Так, за четыре года существования Московского Воспитательного дома из принятых 3147 детей умерло больше 82 %. Поэтому пришлось переходить к другой форме их устройства: раздаче на воспитание в деревенские семьи за плату (2 рубля в месяц). Сначала в деревню отправляли ребенка на время, пока ему не исполнилось 9 месяцев, потом на 5–7 лет. После этого детям предстояло вернуться в Воспитательный дом. Позже ради создания в его стенах необходимых условий для существования воспитанников установили допустимую численность детей (500 человек). Остальные дети продолжали оставаться в деревенских семьях, откуда мальчики по достижении 17 лет зачислялись в разряд казенных крестьян, им давали участок земли и необходимый инвентарь. А девочек обычно выдавали замуж.
Что же касается крестьянских детей, оставшихся без родителей, то они поступали на воспитание или родственников, или посторонних людей вместе с наследством. Усыновление же в крестьянском быту случалось только тогда, когда в семье не было прямых наследников.
10 октября 1803 года появился указ, дозволяющий бездетным дворянам усыновлять ближайших законнорожденных родственников через передачу им при жизни фамилии и герба и оставление по смерти в наследство недвижимого имущества.
Кроме опеки и усыновления в России примерно с XIX в. Начали вводиться патронат и патронаж, то есть «помещение беспризорных детей, больных и других лиц, нуждающихся в заботливом домашнем уходе, в частные семьи». Появляется понятие патроната для «падших, но которые не утеряли силу воли», который включал заботу о здоровье ребенка, начальном образовании и развитие его способности к труду как источнику самообеспечения в будущей жизни. Эти требования былине всегда реальными для выполнения в тех семьях, которые брали детей. Семье, принявшей к себе на патронат ребенка, выплачивалось разное по размерам пособие: 5 рублей (заметная по тем временам помощь) на маленького ребенка, так как он ничем по хозяйству не помогал, и гораздо меньше на старших, так как они могли помогать по хозяйству, а значит, зарабатывать деньги. Постепенно к 14 годам выплаты прекращались. Тогда детей брали в основном бедные сельские семьи, для которых патронат был обычным «народным промыслом». Чтобы облегчить положение ребенка, переданного на патронат, организовывался надзор за выполнением воспитателем своих обязанностей.
Видом патроната стала совокупность мер материальной помощи нравственно опустившимся, в частности освобожденным из мест заключения лицам, проституткам и т. д., с целью обеспечения им перехода к честной трудовой жизни. Этот вид патроната содержал в себе лишь зачатки патроната как вида помощи детям-сиротам. Для помощи сиротам возник патронаж, то есть «помещение беспризорных детей, больных и других лиц, нуждающихся в заботливом домашнем уходе, в частные семьи». Именно он был связан с благотворительностью по отношению к детям, с их призрением. Патронаж в России подразумевал передачу ребенка-сироты в семью для вскармливания. Для таких семей существовали четкие требования: содержать ребенка так, чтобы по возможности обеспечивать его здоровье и чтобы он получил начальное образование, был приспособлен к какому-либо труду, способному служить ему источником обеспечения будущей жизни.
Чтобы облегчить положение ребенка, переданного на патронаж, организовывался надзор за выполнением воспитателем своих обязанностей. С этой целью местности, где были взяты дети, делились на округа, которые вверялись надзору врачей или иного персонала, хотя бы с начальным медицинским образованием.
В некоторых округах вместо постоянно живущего в округе «заведующего» устанавливалась объездная система, при которой командированное лицо, обыкновенно врач, делал периодические объезды своих питомцев.
Развитие патроната как формы покровительства освобожденным из мест заключения начинается главным образом во второй половине XVIII в. Именно в это время в Санкт-Петербурге решаются открыть Рабочий дом для выходящих из тюрьмы, а также больницы для малолетних, не обученных ремеслам и «вообще для павших, но не утративших чувство стыда и доброй воли». Вначале подобного рода учреждения были результатом частной инициативы. Постепенно и государство начинает принимать участие в судьбе освобождающихся из мест заключения, попавших в приюты малолетних преступников. Закон от 5 декабря 1866 года предписывал: «Выпущенные из приюта несовершеннолетние должны состоять в течение определенного срока под покровительством приюта, который обязан оказывать им возможное содействие в деле устройства их будущности».
Для достижения такой цели, как опека детей-сирот, попавших в приют, Московское благотворительное общество, например, стремилось «приискать» воспитаннику занятие соответственно его полу, «летам», способностям и силам. Для этого он помещался в учебное или промышленное заведение, если невозможно было сразу же после выхода из приюта найти для него подходящее дело.
В начале XIX в., как и ранее, предметом государственной заботы оставалось устройство осиротевших бездомных детей в различного рода учреждения, заведения.
Во второй половине XIX в. государство стало перекладывать устройство сирот на организации, в ведении которых находились отдельные группы населения. Когда, например, речь шла о детях, просящих милостыню, вопрос рассматривал Николаевский комитет. Он разбирал данное дело «по состоянию» этих детей. Детей помещичьих крестьян под расписку отдавали помещикам, детей государственных крестьян вручали местному старосте, солдатских детей препровождали в роту кантонистов и т. д. Если неизвестно было, чей это ребенок, его записывали в мещанское сословие.
Основным источником правового регулирования имущественных отношений в XIX веке стал Свод законов Российской Империи, принятый в 1832 году и действовавший до начала XX столетия. В данном нормативном правовом акте достаточно детально регламентировался порядок осуществления имущественных, в том числе жилищных, прав детей, просуществовавший до 1917 года .
Третий период относится к ХХ веку, который продлился вплоть до 1990-х гг. Данный этап можно охарактеризовать как период институционализации. Если говорить о государственной системе защиты прав детей-сирот, то она начала складываться с момента Февральской революции 1917 г. В это время было создано Министерство социальной помощи, в составе которого работало управление помощи беспризорным и нуждающимся детям.
Впервые взаимные права и обязанности родителей и детей были закреплены в Декрете «О гражданском браке, о детях и о ведении книг актов состояния». После Октябрьского переворота 1917 года было ликвидировано понятие «родительская власть». Содержание Декрета было расширено Кодексом законов об актах гражданского состояния, он регулировал брачные, семейные отношения, а так же содержал нормы об опекунском праве.
После Октябрьской революции все дети были объявлены государственными, а воспитательный процесс унифицирован. Декретом СНК РСФСР «О комиссиях для несовершеннолетних» существовавшие еще до переворота детские дома и приюты, были преобразованы в государственные детские дома и находились под юрисдикцией специальных комиссий. Народный комиссариат просвещения РСФСР и его местные органы осуществляли первичный прием беспризорников и занимались их дальнейшим устройством. Также при Народном комиссариате были созданы детские приемники-распределители. Кроме этого, была учреждена широкая сеть различных интернат-домов: детские дома, трудовые колонии, подчиненные наркоматам здравоохранения, просвещения и внутренних дел .
Законодательство государства в этот период ставило перед собой главной целью устройство детей-сирот, оставшихся без попечения родителей.
Развивались такие институты как опека, попечительство, усыновление, приемная семья и патронат, что в последующем послужило хорошим «фундаментом» для последующего становления института правовой защиты жилищных прав детей-сирот и тех, кто остался без попечения родителей.
Впрочем, устройство детей-сирот, оставшихся без родительского попечения в семью, не всегда выполнялось с целью защиты их прав. Стоит заметить, что институт правовой защиты данной категории лиц сформировался лишь в XX веке.
В начале ХХ века в связи с рядом изменений в брачно-семейных отношениях возникла необходимость издания нового нормативно-правового акта регулирующего данные отношения. Так, во всех союзных республиках стали появляться новые кодексы о браке, семье и опеке. Середина тридцатых годов становится важнейшим рубежом в истории замещающей заботы о детях-сиротах в России. В 1935 г. были опубликованы постановления «О ликвидации детской беспризорности и безнадзорности». В соответствии с этим постановлением, детские дома были переданы в НКВД, а в 1939 г. подчинены ГУЛАГу) .
В это же самое время местные органы власти были ответственны за судьбы детей, лишенных родительского попечения, а 1936 г. ВЦИК и СНК РСФСР приняли Постановление «О порядке передачи детей на воспитание (патронат) в семьи трудящихся», которые после войны стали называться приемными семьями.
В 1943 г. были приняты нормативные акты об опеке и усыновлении. Тогда впервые усыновленных (удочеренных) детей, стали записывать как собственных детей с присвоением фамилии и отчества. Помимо этого для одиноких матерей устанавливалось пособие на содержание и воспитание детей. Также одинокая мать могла передать ребенка в учреждения, где он полностью содержался за счет государства.
Во время Второй мировой войны и после нее на государство заботилось о детях и за счет казны создавались новые специальные детские дома для детей воинов Советской армии, партизан и детей, родители которых погибли. К концу 1945 г. насчитывалось около 120 таких домов . Кроме этого, детские дома создавались на средства общественных организаций (колхозов, профсоюзов, милиции, промышленных предприятий), они предназначались детям, которые остались без родителей. Если изучить статистику тех лет, можно отметить, что только 20% послевоенных беспризорников являлись реальными сиротами (родители погибли на фронте или в оккупации). Из этого можно сделать вывод, что проблема сиротства была обусловлена в большей степени социальными проблемами (голод, тяжелые материальные условия, репрессии).
С 1960 г. стали активно внедряться школы-интернаты для детей-сирот. Многие школьные детские дома были преобразованы в школы-интернаты.
Считаем важным отметить событие, которое открыло новую страницу в практике защиты прав детей-сирот. В 1987 был создан Советский Детский фонд имени Ленина, который в 1991 году был преобразован в Российский детский фонд. Филиалы этого фонда постепенно стали открываться во всех союзных республиках, а так же краях и областях. Главной задачей Фонда являлась защита прав ребенка, укрепление социальной базы воспитания, образования, досуга и общения детей, повышение ответственности всех граждан перед государством и обществом за плохое обращение с детьми и подростками. При осуществлении своих функций Советский детский фонд имени В.И. Ленина взаимодействовал с соответствующими министерствами и ведомствами, местными советскими органами. Помимо этого общественные организации и учреждения, деятельность которых связана с обучением, воспитанием и материальным обеспечением детей и подростков, и прежде всего детей – сирот тоже подключались к работе фонда .
Последний этап, который мы выделим, это современный (период деинституционализаци) развития жилищных правоотношений (конец 90-х, начало 2000 гг.).
