ГЛАВА 1. Теоретические и методические основы формирования системы эффективности и результативности деятельности.
1.1. Содержание основных понятий и элементов деятельности таможенных органов
Таможенные органы являются элементом государственного аппарата Российской Федерации. К компетенции таможенных органов относится осуществление управления в сфере таможенного дела. Они представляют собой единую централизованную систему, входящую в состав федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации.
Федеральная таможенная служба (ФТС России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации функции по контролю и надзору в области таможенного дела, функции органа валютного контроля, функции по защите прав на объекты интеллектуальной собственности, функции по проведению транспортного контроля в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации, а также санитарно-карантинного, карантинного фитосанитарного контроля и федерального государственного ветеринарного надзора в части проведения проверки документов в специально оборудованных и предназначенных для этих целей пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации (специализированные пункты пропуска), функции по выявлению, предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений, отнесенных к компетенции таможенных органов Российской Федерации, а также иных связанных с ними преступлений и правонарушений.
До 2016 года ФТС России на прямую подчинялось Правительству Российской Федерации. 15 января 2016 года Указом Президента ФТС России передана в ведение Министерства финансов России.
Таможенные органы составляют единую федеральную централизованную систему.
Таможенные органы – это органы исполнительной власти, в чьи полномочия входит реализация мероприятий в области таможенного дела на подведомственной территории. Подчиняются высшему органу исполнительной власти, в нашей стране им является Правительство Российской Федерации. Таможенные органы принимают участие в выработке государственной политики в области таможенного дела, нормотворчестве и практической реализации, и применении принятых нормативно-правовых актов на всей подведомственной территории.
Термин «таможенное дело» в его современном понимании охватывает довольно сложный комплекс отношений, непосредственно связанный с внешней и внутренней политикой и деятельностью государства. Под таможенным делом понимается сама таможенная политика, а также средства ее реализации: порядок и условия перемещения через таможенную границу РФ товаров и транспортных средств, взимания таможенных платежей, таможенного оформления, таможенный контроль и другие средства проведения таможенной политики в жизнь [14].
Деятельность – процесс взаимодействия субъекта с объектом, во время которого субъект достигает поставленных целей.
Под термином «таможенная деятельность» понимается определенный вид государственной деятельности, проводимой уполномоченными государственными органами в установлении условий и порядка перемещения через границу товаров и транспортных средств, размеров и порядка взимания таможенных платежей, вопросов совершения таможенного контроля и таможенных операций [15].
Таможенные органы в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, актами, составляющими право Евразийского экономического союза, нормативными правовыми актами Министерства финансов Российской Федерации, нормативными актами Центрального банка Российской Федерации [1].
Осуществляя свою деятельность, таможенные органы руководствуются задачами и функциями, которые на них возложены.
Таможенные органы в пределах своей компетенции обеспечивают на территории Российской Федерации выполняют следующие функции:
1. Обеспечивают выполнение международных обязательств Российской Федерации в части, касающейся таможенного дела, осуществляют сотрудничество с таможенными и компетентными органами других государств, международными организациями;
2. Ведение таможенной статистики;
3. Валютный контроль;
4. Проведение таможенного контроля в отношении маркируемых товаров;
5. выявляют, предупреждают, пресекают преступления и административные правонарушения, отнесенные законодательством Российской Федерации к компетенции таможенных органов;
6. Осуществляют оперативно-разыскную деятельность;
7. Оказывают содействие в борьбе с коррупцией, международным терроризмом и экстремизмом, осуществляют противодействие незаконному обороту товаров;
8. Осуществляют противодействие коррупции и коррупционным проявлениям в таможенных органах;
9. Обеспечивают в пределах своей компетенции соблюдение прав и законных интересов лиц при перемещении товаров через таможенную границу Союза;
10. Совершенствуют таможенное декларирование и таможенный контроль, создают условия, способствующие упрощению проведения таможенных операций в отношении товаров и транспортных средств, перемещаемых через таможенную границу Союза;
11. Обеспечивают совмещение информационных ресурсов таможенных и налоговых органов для противодействия уклонению от уплаты таможенных пошлин, налогов, специальных, антидемпинговых, компенсационных пошлин;
12. внедряют технологии осуществления таможенного и иных видов государственного контроля с использованием механизма "единого окна" и электронного документооборота [2].
Ресурсы таможенных органов – силы и средства, необходимые для осуществления таможенными органами своих функций, в частности, численный состав должностных лиц таможенных органов и уровень их профессиональной подготовленности, технические средства производства таможенного контроля, транспортные средства, таможенная инфраструктура, информационные ресурсы таможенных органов.
Структура таможенных органов России представлена на рисунке 1.
Рис.1 Структура таможенных органов России
Федеральная таможенная служба Российской Федерации – федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела;
Региональные таможенные управления (РТУ) -территориальный орган исполнительной власти, входящий в единую федеральную централизованную систему таможенных органов Российской Федерации. РТУ ответственны в области реализации таможенного дела в пределах определенной территории. Находятся в непосредственном подчинении ФТС России. На сегодняшний день в Российской Федерации насчитывается 8 РТУ.
Таможни – территориальные таможенные органы, входящие в единую систему таможенных органов. Находятся в прямом подчинении таможенного управления своего региона.
Таможенные посты – территориальные таможенные органы. Подчиняются напрямую таможням [16].
РТУ и таможни уполномочены производить дознание и неотложные следственные действия в соответствии с утвержденным Общим положением о РТУ и Общим положением о таможне. Таможенные посты, осуществляющие фактический таможенный контроль, не наделены такими полномочиями, при обнаружении таможенным постом признаков уголовных преступлений, дознание осуществляется таможней, которой подчинен таможенный пост.
Деятельность таможенных органов основывается на принципах:
1. Законности;
2. Равенства лиц перед законом, уважения и соблюдения их прав и свобод;
3. Единства системы таможенных органов и централизованного руководства;
4. Профессионализма и компетентности должностных лиц таможенных органов;
5. Ясности, предсказуемости, гласности действий должностных лиц таможенных органов, понятности требований таможенных органов при проведении таможенного контроля и совершении таможенных операций, доступности информации о правилах осуществления внешнеэкономической деятельности, таможенном законодательстве Союза и законодательстве Российской Федерации о таможенном регулировании;
6. Единообразия правоприменительной практики при проведении таможенного контроля и совершении таможенных операций;
7. Недопущения возложения на участников внешнеэкономической деятельности, лиц, осуществляющих деятельность в сфере таможенного дела, перевозчиков и других лиц чрезмерных и неоправданных издержек при осуществлении полномочий в области таможенного дела [11].
Таким образом таможенные органы Российской Федерации осуществляют такие виды деятельности как взимание таможенных платежей, таможенный и валютный контроль, таможенное оформление, оперативно-розыскная деятельность и расследование преступлений в форме дознания. На сегодняшний день проводится большая работа по совершенствованию деятельности таможенных органов путем автоматизации процессов и повышения эффективности единой автоматизированной информационной системы таможенных органов.
1.2. Основные подходы к оценке эффективности деятельности таможенных органов
Основной целью деятельности таможенных органов Российской Федерации в современных условиях является обеспечение экономической безопасности, создание стабильных и благоприятных условий для развития внешней торговли для всех участников ВЭД. Расширение глобализационных процессов в таможенной сфере и нестабильность мировой экономики оказывают огромное влияние на развитие таможенного дела.
Система таможенных органов в России претерпевает значительные изменения в различных сферах. Целью данных реформ является повышение эффективности и качества регулирования внешнеэкономической деятельности. Изменение и совершенствование системы управления таможенными органами невозможно без анализа эффективности деятельности.
Можно выделить четыре основных подхода к трактовке понятия «эффективность»:
1. Соотношение затрат и соответствующих им результатов;
2. Состояние экономической системы или характеристика качества управления (эффективное или неэффективное);
3. Мера приближения к оптимальному состоянию экономической системы или как вероятность достижения цели;
4. Мера степени достижения поставленных целей и задач [9].
Специфика деятельности таможенных органов выражается в двойственном характере стоящих перед ним целей (с одной стороны управленческая деятельность -ФТС России орган исполнительной власти, с другой сфера услуг – деятельность таможенных органов для участников ВЭД) создает определенные сложности понимания проблем эффективности деятельности таможенных органов.
Деятельность таможенных органов направленна на своевременное и качественное выполнение функций, возложенных на них, которые, как правило, сложно выразить в количественных показателях. При этом эффективность деятельности таможенных органов обеспечивается управлением. Эффективность управления для органов государственной власти должна рассматриваться с точки зрения достижения поставленных целей в короткий срок при наименьших затратах ресурсов [6].
Для определения эффективности деятельности таможенных органов существует несколько подходов, представленных в таблице 1.
Таблица 1. Подходы к эффективности деятельности таможенных органов
Элемент оценки Аспекты эффективности Содержание
Системный подход
Субъект управления Организационный Оценка процессов, организационной структуры, регламентации деятельности, анализ расходов
Результативность выполнения функций Результативность деятельности сотрудников таможенных органов
Качество государственного управления Соответствие требованиям административных регламентов и стандартам государственного управления
Качество обслуживания Качество таможенных услуг (своевременность, точность исполнения, доступность, наличие и отсутствие жалоб и др.)
Объект управления Социальный аспект Уровень жизни населения региона
Экономический аспект Уровень экономического развития региона, инвестиционной привлекательности и конкурентоспособности
Управляющее воздействие Результативность Степень реализации федеральных и ведомственных программ
Экономичность Эффективность ресурсов, в том числе бюджетных средств, государственной собственности т.д.
Оценка управляющего воздействия Оценка эффективности принятых управленческих решений
Целевой подход (исходя из целей)
Таможенная политика Эффект от реализации таможенной политики;
Степень достижения стратегических целей;
Цели таможенного администрирования и пути их достижения определяются таможенной службой Совместимость и непротиворечивость целей развития таможенных органов с целями таможенной политики и стратегическими целями социально-экономического развития страны.
Показатели должны отражать степень соответствия целей требованиям, в том числе в соответствии с техникой SMART.
Показатели отражают эффективность выбранных методов и способов достижения целей.
Административно-управленческий потенциал таможенной службы Эффективность в разрезе структурных подразделений таможни, отдельных направлений и механизмов деятельности Показатели используются для анализа результативности каждого отдельного элемента таможенной системы для достижения поставленных целей
Использование информационных таможенных ресурсов Качество документооборота, в т.ч. электронного Показатели отражают уровень эффективности их применения при принятии и реализации управленческих решений, направленных на достижения поставленных целей
Материально-технической базы Качество ресурсов Экономический эффект от вложенных в таможенную систему средств федерального бюджета
Использование человеческого потенциала Соотношение объективных потребностей и реальных способностей персонала таможенных органов Показатели, характеризующие уровень профессиональных знаний и умений.
Показатели характеризующий качество организационных способностей руководства и исполнителей.
Соответствие применяемых методов организации таможенных операций и технологий, стратегическим целям развития таможенных органов.
Способность противостоять коррупции и повышать качество обслуживания участников ВЭД.
Исходя из функций таможенных органов
Фискальная функция Показатели своевременности и полноты поступления таможенных платежей в федеральный бюджет Процент выполнения плана по администрированию таможенных платежей, своевременное поступление таможенных платежей, соотношения и доначисленных и взысканных таможенных платежей и т.д.
Управленческая функция Показатели скорости совершения таможенных операций, сокращение издержек участников внешнеэкономической деятельности Скорость совершения таможенных операций, ускорение и упрощение таможенных формальностей, сокращение издержек участников внешнеэкономической деятельности
Правоохранительная функция Показатели, характеризующие эффективность противодействия преступлениям и административным правонарушениям Доля товарных партий, в отношении которых проведен таможенный досмотр;
Доля таможенных досмотров, в результате которых выявлен факт нарушения таможенного законодательства;
Доля результативных таможенных проверок после выпуска товаров;
Исходя из понятия деятельности таможенных органов при оказании таможенных услуг
Субъекты таможенных (правовых) взаимоотношений С позиции таможенного органа заключается в минимизации совершения обоснованных действий при предоставлении государственных таможенных услуг.
Это позволят минимизировать затраты временных, трудовых, материальных, и других ресурсов при заданном уровне качества услуг
С позиции участника ВЭД сокращение времени предоставления
услуг вследствие минимизации обоснованных действий сотрудников и служащих таможенных органов, что выражается в снижении логистических издержек участника ВЭД
Представленные в таблице данные говорит о многообразии теоретических подходов к определению эффективности деятельности таможенных органов. Каждый из подходов определяет требования к построению системы оценки эффективности деятельности таможенных органов, показывая целесообразность применения качественных и количественных показателей с возможностью их предоставления для разных уровней управления и типов таможенных отношений. Оценка эффективности деятельности таможенных органов должна проводиться во взаимосвязи с функциональной ролью таможенных отношений и таможенных органов экономической системе.
Изначально первый подход к оценке эффективности деятельности таможенных органов, который применялся в рамках управления таможенными органами был основан на сравнении фактических результатов деятельности с плановыми значениями, с показателями деятельности за предшествующий период. Его целью было сравнительная оценка работы таможенных органов по основным функциям. Применения данного подхода возможно, когда между результатами и затратами существует прямая зависимость, которую можно измерить, в этом его недостаток. Но на практике он применяется и в настоящее время для оценки деятельности по администрированию таможенных платежей [12].
Рассмотрев представленные подходы к эффективности деятельности таможенных органов, можно сделать вывод, что главным элементом управления таможенными органами становится комплексная и непредвзятая система показателей, которая наиболее полно отражает деятельность таможенных органов.
ГЛАВА 2. Анализ системы показателей эффективности и результативности деятельности таможенных органов на примере Центральной акцизной таможни.
2.1. Система показателей эффективности и результативности деятельности таможенных органов.
Переходя к применяемым в настоящий момент показателям эффективности и результативности деятельности таможенных органов, стоит отметить, что единая система таможенных органов России является иерархической, поэтому эффективность каждой ее вложенной подсистемы (РТУ, таможни, таможенного поста) необходимо оценивать с точки зрения эффективности выполнения конкретных функций в рамках систем более высокого уровня. В конечном итоге разрабатывается система показателей для оценки деятельности всех таможенных органов в целом.
В основе системы показателей эффективности таможенной деятельности лежат основные положения международных стандартов:
1. Унификация и стандартизация таможенных процедур и таможенной документации;
2. Прозрачность и однозначность таможенных правил;
3. Наличие современных технических средств таможенного контроля, связи и другого оборудования;
4. Гигиена и безопасность рабочих мест сотрудников таможенных органов;
5. Удельный вес личных контактов персонала таможенных органов с участниками ВЭД в процессе таможенного оформления и таможенного контроля объектов внешней торговли;
6. Продолжительность процедур таможенного оформления и таможенного контроля [7].
Показатели эффективности и результативности деятельности таможенных органов могут быть выражены набором индикаторов, имеющих различный характер. Форма их выражения может быть как качественной, так и количественной. Самой распространенной практикой является практика, в рамках которой вышестоящие органы предъявляют ряд требований к показателям результативности. В процессе оценки эффективности всегда используются несколько показателей: абсолютные, относительные, общие и частные [6].
В Российской Федерации показатели эффективности таможенной деятельности ставятся в строгую аналогию со стратегическими целями и тактическими задачами Федеральной таможенной службы.
Основные требования к показателям эффективности и результативности таможенной деятельности:
1. Достижимость;
2. Измеримость;
3. Единообразие понимания ао всех таможенных органах;
4. Объективность;
5. Рассмотрение и учет поступающих от подчиненных таможенных органов проблемных вопросов, касающихся выполнения показателей;
6. Ознакомление с достигнутыми показателями исполнителей [11].
Показатели эффективности и результативности деятельности таможенных органов закреплены в различных нормативно правовых актах.
Показатели эффективности таможенных органов в настоящий момент устанавливаются в Плане деятельности ФТС России.
Согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 29 сентября 2012 г. №994 «Об утверждении Положения о системе показателей работы таможенных органов Российской Федерации, порядке и методике их мониторинга», ведущими показателями являются:
? доля участников внешнеэкономической деятельности, удовлетворительно оценивающих качество предоставления государственных услуг таможенными органами, в общем количестве участников внешнеэкономической деятельности;
? доля деклараций на товары, оформленных в электронном виде без представления документов на бумажном носителе, в общем количестве оформленных деклараций на товары при условии, что товары (транспортные средства) не идентифицированы как рисковые поставки, требующие дополнительной проверки документов на бумажных носителях;
? предельное время прохождения таможенных операций при помещении товаров под таможенную процедуру экспорта для товаров, которые не идентифицированы как рисковые поставки, требующие дополнительной проверки;
? предельное время прохождения таможенных операций при помещении товаров под таможенную процедуру выпуска для внутреннего потребления для товаров, которые не подлежат дополнительным видам государственного контроля и не идентифицированы как рисковые поставки, требующие дополнительной проверки;
? уровень выполнения прогнозируемого задания по администрируемым таможенными органами доходам в федеральный бюджет;
? доля решений таможенных органов по таможенной стоимости, не отмененных судебными органами, в общем объеме корректировок таможенной стоимости;
? доля платежей, возвращенных участникам внешнеэкономической деятельности в результате судебных решений о корректировке таможенной стоимости, в общем объеме платежей, взысканных таможенными органами;
? доля таможенных платежей, перечисленных участниками внешнеэкономической деятельности с нарушением установленных нормативными документами сроков, в общей сумме поступивших таможенных платежей в федеральный бюджет.
Каждый квартал ФТС России оценивает свою деятельность по основным критериям и показателям.
1. Скорость совершения таможенных операций при ввозе товаров в Российскую Федерацию и вывозе товаров из Российской Федерации, а также сокращение издержек заинтересованных лиц при совершении таможенных операций. К данному критерию можно отнести такие показатели деятельности как:
? Время совершения таможенными органами Российской Федерации операций, связанных с осуществлением контроля в пунктах пропуска;
? Время, прошедшее с момента завершения таможенной процедуры таможенного транзита товаров, перевозка которых под таможенным контролем осуществляется автомобильным транспортом, от таможенного органа в месте прибытия до внутреннего таможенного органа до момента выпуска товаров в соответствии с таможенной процедурой выпуска для внутреннего потребления;
? Доля деклараций на товары, оформленных в электронном виде без представления документов на бумажном носителе, при условии, что товары не идентифицированы как рисковые, которые требуют дополнительной проверки документов на бумажном носителе;
? Доля стоимости товаров, оформленных в электронном виде без представления документов на бумажном носителе, при условии, что товары не идентифицированы как рисковые, которые требуют дополнительной проверки документов на бумажном носителе.
2. Своевременность и полнота поступлений таможенных платежей:
? Уровень выполнения прогнозируемого задания по администрируемым таможенными органами доходам в федеральный бюджет;
? Доля таможенных платежей, возвращенных платильщикам в связи с удовлетворением жалоб участников ВЭД на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица, в общем объеме уплаченных таможенных платежей;
? Доля таможенных платежей, возвращенных платильщикам или зачтенных в счет будущих платежей по решениям суда, отменяющим незаконные решения должностных лиц таможенных органов, в общем объеме уплаченных таможенных платежей.
3. Эффективность противодействия преступлениями административным правонарушениям:
? Доля товарных партий ввозимых (вывозимых)товаров, в отношении которых проведен таможенный досмотр;
? Доля товарных партий, подвергнутых таможенному досмотру, в результате которого были выявлены нарушения таможенного законодательства, либо в результате которого в выпуске товаров было отказано;
? Доля результативных таможенных проверок после выпуска товаров в общем объеме количества завершенных таможенных проверок [2].
В Федеральном Законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» заложены два вида показателей результативности деятельности: обобщенные и специфические [3].
Обобщенные показатели результативности утверждаются Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации. Под обобщенными показателями результативности понимаются типовые показатели, общие для многих гражданских служащих. К ним можно отнести такие показатели, которые характеризуют сроки подготовки нормативных правовых актов, приема и выдачи документов и так далее.
Специфические показатели результативности утверждаются правовым актом государственного органа в соответствии с особенностями, его задачами и функциями. Под специфическими показателями результативности индивидуально установленные для отдельных гражданских служащих показатели непосредственного результата, связанные со спецификой деятельности гражданского служащего.
