Глава 1. Общая характеристика института обращений граждан в органы местного самоуправления
1.1. Право граждан на обращение в органы местного самоуправления
Конституция Российской Федерации не просто является основным документом государства, а представляет собой ключевое звено конституционного механизма, обеспечивающего, с одной стороны, стабильность взаимодействия общества и государства, с другой - их развитие и динамизм.
Во взаимоотношениях личности и государства последнее является ведущим субъектом, реализует свои властные полномочия посредством специального аппарата принуждения. Именно по этой причине постоянное развитие конституционно-правовых норм и институтов, позволяющих личности эффективно влиять на публичную власть и контролировать ее деятельность, необходимо для поддержания баланса во взаимоотношениях личности и государства. Одним из таких институтов является закрепленное в ст. 33 Конституции РФ право на обращение, предопределившее качественно новый этап в развитии целого ряда позиций государственного и общественного развития Российской Федерации.
Спектр подходов к пониманию юридической природы конституционного права на обращение невероятно широк. Так, различные ученые рассматривают его как: средство (осуществления и охраны прав личности; укрепления связи органов государственной власти, органов местного самоуправления с населением; разрешения противоречий в общественной и политической жизни; общественного контроля за деятельностью органов власти) ; форму волеизъявления или участия граждан в управлении делами государства и общества; гарантию участия граждан в управлении делами государства ; результат (получение источника аналитической информации, необходимой для рационализации деятельности органов и должностных лиц).
С каждым из приведенных мнений можно согласиться, хотя их нельзя назвать бесспорными, так как они отражают лишь отдельные грани института обращений. Комплексный подход к пониманию юридической природы конституционного права на обращение представляется предпочтительным, позволяя в полном объеме осветить особенности данного правового феномена как крайне сложного и, увы, несовершенного правового образования. Большой объем и конкурирующее правовое регулирование конституционного права на обращение, безусловно, сказываются на его эффективности. Так, при составлении обращения граждане затрудняются при разграничении видов обращений, составляют их без указания сути, конкретных требований и т.д., направляют в некомпетентные органы, что порождает затягивание рассмотрения их требований и дачи ответа по существу поставленных вопросов органами и должностными лицами.
Для уяснения причин несовершенства правового регулирования права на обращение обратимся к конституционной норме, согласно которой «граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления». На уровне Конституции РФ отсутствует четкое указание на цель подачи обращения, его предмет, форму, содержание и т.д. Текст приведенной нормы имеет отчасти декларативный оттенок, замыкающийся на установлении круга субъектов и самого факта наличия права обращаться, что позволяет отдельным авторам отнести его к категории «объективное право ».
Следовательно, для того чтобы подробно рассмотреть конституционно-правовую категорию «обращение граждан» в качестве субъективного права, необходимо обратиться к федеральному законодательству. При широком подходе в число обращений следует включать все волеизъявления граждан, адресованные органам публичной власти, в том числе в суд. Однако последние охватываются ч. 1 ст. 46 Конституции РФ, вступают в некоторую конкуренцию со ст. 33 Конституции РФ и, учитывая ограниченный объем, в настоящей публикации не рассматриваются.
Итак, из содержания ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее - Федеральный закон N 59-ФЗ) следует, что его целью является регулирование правоотношений, связанных с реализацией гражданином Российской Федерации конституционного права на обращение и установление порядка рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.
Таким образом, с содержательной стороны конституционное право на обращение можно определять как «юридический факт», «объективное право», «субъективное право». Последнее - это конкретизированные возможности (полномочия), используемые в определенных правоотношениях и направленные на персонифицированный круг лиц (адресатов).
1.2. Виды обращений граждан
Конституция РФ и федеральные законы наделяют граждан Российской Федерации правом направления значительного количества обращений. Адресатом подавляющего большинства из них являются государственные органы, органы местного самоуправления и их должностные лица . Однако, несмотря на соответствие подобной классификации п. 1 ст. 1 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» (далее - Федеральный закон N 59-ФЗ), она не позволяет установить целостной и наглядной системы обращений .
Для целей настоящей публикации использована адаптированная классификация органов власти в соответствии с принципом разделения властей. Адаптация заключается в двух обстоятельствах. Во-первых, помимо обращений в законодательные, исполнительные и судебные государственные органы, проанализированы обращения в органы, не отнесенные ни к одной из традиционных ветвей власти. Во-вторых, классификация является единой для органов государственной власти и местного самоуправления, поскольку, несмотря на формальное отсутствие в Конституции РФ принципа разделения властей на местном уровне, следует говорить о наличии принципа разделения полномочий органов местного самоуправления (который аналогичен принципу разделения властей).
Итак, в соответствии с принципом разделения властей (полномочий) все обращения граждан в публичные органы можно подразделить на: 1) обращения в судебные органы; 2) обращения в исполнительные (исполнительно-распорядительные) органы; 3) обращения в законодательные (представительные) органы; 4) обращения в органы, не отнесенные ни к одной из традиционных ветвей власти.
Основные принципы и правила работы с обращениями для каждой ветви власти являются едиными. Вместе с тем это не исключает существования определенной специфики подачи и рассмотрения отдельных разновидностей обращений, поэтому обращения к адресатам каждой ветви подлежат дополнительной (более дробной) классификации, что и будет представлено ниже.
1. Анализ законодательства позволил выделить следующие виды обращений в органы судебной власти:
1.1) заявления, например исковые заявления (ст. 131 и 132 ГПК РФ, ст. 125 и 126 АПК РФ), заявления об обеспечении иска (ст. 41 ГПК РФ, ст. 92 АПК), об отводах и самоотводах (ст. 19 ГПК РФ, ст. 34 АПК РФ, ст. 65 УПК РФ, ст. 25.13 КоАП РФ), об обеспечении доказательств (ст. 65 ГПК РФ, ст. 72 АПК РФ), о назначении экспертизы (ст. 82 АПК РФ), об оспаривании нормативных правовых актов (ст. 251 ГПК РФ, ст. 192 АПК РФ) и др.;
1.2) ходатайства, например о передаче дела (ст. 33 ГПК РФ, ст. 39 АПК РФ), о замене ответчика (ст. 41 ГПК РФ, ст. 47 ГПК РФ), о содействии в собирании доказательств (ст. 57 ГПК РФ), о рассмотрении дела с участием присяжных заседателей (ст. 17 АПК РФ), о постановлении приговора без проведения судебного разбирательства (ст. 315 УПК РФ), о разрешении дела в слушании и об оглашении материалов дела (ст. 47.1 и ст. 65 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» ), об отложении рассмотрения дела (ст. 25.2 КоАП РФ) и др.;
1.3) жалобы, например апелляционная жалоба (ст. 320, 321, 322 ГПК РФ, ст. 181 АПК РФ, ст. 389.6 УПК РФ), кассационная жалоба (ст. 376 - 378 ГПК РФ, ст. 273, 275 - 277 АПК РФ, ст. 401.4 УПК РФ), частная жалоба (ст. 333 ГПК РФ), жалобы о передаче дела на рассмотрение другого арбитражного суда (ст. 39 АПК РФ), жалоба на законность и обоснованность действий (бездействия) и решений дознавателя или следователя (ст. 125 УПК РФ), жалобы на постановления по делам об административных правонарушениях (ст. 30.2 КоАП РФ), жалобы на нарушение законом конституционных прав и свобод (ст. 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации») и др.;
1.4) отзывы, например на исковое заявление (ст. 131 АПК РФ), отзыв на жалобу (ст. 232 АПК РФ, ст. 30.16 КоАП РФ) и др.;
1.5) возражения, например возражения на жалобу (ст. 389.7 УПК РФ), возражения на частную жалобу (ст. 333 ГПК РФ), возражения заинтересованного лица относительно признания решения иностранного суда (ст. 413 ГПК РФ), возражения на жалобу и протест прокурора (ст. 30.15 КоАП РФ) и др.;
1.6) запросы как основной вид обращений предусмотрены законами шести субъектов Федерации о конституционных (уставных) судах ;
1.7) запросы информации о деятельности судов (ст. 18 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» );
1.8) традиционные обращения (предложения, заявления или жалобы, предусмотренные Федеральным законом N 59-ФЗ) также могут подаваться в суд и подлежат рассмотрению, если они не касаются отправления правосудия по конкретным делам.
Обращает на себя внимание бессистемность употребления терминов, обозначающих обращения в процессуальных законах, а также их неполное совпадение с терминами Федерального закона N 59-ФЗ. Так, термины «ходатайство» и «отвод» фактически являются разновидностью заявлений и вполне могут быть выведены из юридического лексикона.
Отзывы и возражения имеют одинаковую юридическую природу, их разделение непонятно и необоснованно. Например, в ст. 30.15 КоАП РФ обращение гражданина называется возражением, а в следующей статье, 30.16, употребляется конструкция «возражения, содержащиеся в отзыве». Видится целесообразным отказаться от термина «возражение», сохранив только один термин - «отзыв» (как наиболее устоявшийся).
С учетом проводимой судебной реформы необходимо унифицировать терминологию, используемую в гражданском, административном, арбитражном и уголовном процессе, установив следующее содержание терминов в процессуальных законах. Заявление - основное обращение гражданина, влекущее возбуждение судопроизводства (при соблюдении необходимых условий). Ходатайство - просьба гражданина о реализации каких-либо его прав в процессе рассмотрения дела. Жалоба - требование гражданина о пересмотре каких-либо решений суда, влекущих нарушение его прав и законных интересов. Отзыв - позиция гражданина по рассматриваемому судебному делу или отдельному вопросу.
Принятие отдельного акта, закрепляющего значение указанных выше терминов, нецелесообразно, однако их содержание, сформулированное в настоящей публикации, может быть концептуально учтено при внесении изменений в ГПК, АПК, УПК РФ, ГПК, КоАП РФ, а в случае принятия Кодекса административного судопроизводства РФ и в нем тоже. Терминологическую унификацию обращений граждан в органы конституционной юстиции следует проводить только на уровне законов субъектов РФ, так как внесение изменений в Конституцию РФ по этому вопросу представляется неоправданным.
2. Законодательство позволяет выделить следующие виды обращений граждан в законодательные (представительные) органы:
2.1) правотворческая инициатива граждан на местном уровне (ст. 26 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» );
2.2) законодательная инициатива граждан на региональном уровне (ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» );
2.3) запрос информации о деятельности законодательного (представительного) органа (ст. 18 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» );
2.4) традиционные обращения (предложения, заявления и жалобы, предусмотренные Федеральным законом N 59-ФЗ) также подлежат рассмотрению в представительном (законодательном) органе, если они не касаются осуществления представительным органом его законотворческих (нормотворческих), контрольных и бюджетных функций.
Первые два вида обращений, именуемые как законодательная и правотворческая инициатива, являются особыми и направлены на принятие новых нормативных правовых актов либо внесение изменений и дополнений в действующие. Нетрудно заметить, что система инициатив в представительных органах власти является неполной, поскольку на федеральном уровне отсутствует механизм непосредственного внесения населением проектов федеральных законов. С позиции формальной логики достаточно трудно ответить на вопрос, почему население муниципального образования и субъекта Федерации наделено правом прямого инициирования изменений в соответствующие нормативные акты, а народ Российской Федерации в целом - нет.
