ГЛАВА 1. КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ ПРОЕКТНОГО ПОДХОДА В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ
1.1 Предпосылки, понятие и социальная значимость проектного подхода в государственном управлении
В послании Федеральному Собранию от 03.12.2015 Президент Российской Федерации В.В. Путин отметил необходимость повышения эффективности работы органов государственной власти путем внедрения инструментов проектного управления.
В частности, было сказано, что в промышленности и в сельском хозяйстве, на транспорте и в жилищном строительстве сейчас реализуются или готовятся к запуску десятки крупных проектов. Они должны иметь положительный эффект не только для отдельных отраслей, но и давать стимул комплексному развитию целых территорий. Прежде всего, это, конечно, частные проекты.
Чтобы они быстрее и эффективнее осуществлялись, необходимо вносить точечные изменения в законодательство, снимать административные барьеры, оказывать помощь с развитием инфраструктуры, с продвижением на внешние рынки. Поскольку такие вопросы часто выходят за рамки одного ведомства, В.В. Путиным было предложено создать механизм сопровождения наиболее значимых проектов. Для разработки и внедрения такого механизма было поручено создать специальный проектный офис.
По результатам этого поручения в июне 2016 года был создан Совет при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам (Указ Президента Российской Федерации №306 от 30.06.2016), целью которого является определение стратегических целей развития Российской Федерации , а в октябре 2016 года постановлением правительства Российской Федерации №1050 от 15.10.2016 (утратил силу) создан Департамент проектной деятельности Правительства Российской Федерации (Федеральный проектный офис), а органам государственной власти субъектов Российской Федерации рекомендовано организовать проектную деятельность на региональном уровне.
Следует выделить несколько ключевых предпосылок внедрения системы проектного управления в органах государственной власти .
1) Необходимость повышения эффективности использования бюджетных средств, что особенно актуально именно сейчас, когда консолидированный и федеральный бюджет Российской Федерации испытывают трудности и являются дефицитными в течение последних 5 лет. А как показывает международный опыт, проектное управление позволяет сократить бюджет и сроки реализации проектов .
2) Необходимость повышения качества планирования сроков и бюджетов государственных проектов. Как в России, так и в мире крупные инфраструктурные или социально значимые проекты реализуются либо за счет государственных средств, либо при значительной поддержке государства. При этом такие проекты часто являются первыми и уникальными в своем роде, что требует высокого качества управления. Методология проектного управления сформирована на базе многолетнего опыта реализации проектов, как в частном, так и в государственном секторе, собранного по всему миру. Изучение и использования этого опыта и сформированных на его базе инструментов позволит повысить качество планирования и выполнения государственных проектов.
3) Необходимость увязки целей, устанавливаемых на федеральном уровне в рамках стратегии социально-экономического развития и инструментов достижения этих целей. На федеральном уровне устанавливаются стратегические цели по разным направления и отраслям, в реализацию которых необходимо вовлечение большого количество министерств, ведомств и прочих государственных органов.
Рассмотрим пример АПК. В рамках Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. в качестве одного из ключевых приоритетов было выделено повышение национальной конкурентоспособности, а в частности развитие аграрного комплекса. Очевидно, что это комплексная задача, требующая участия не только Министерства сельского хозяйства, но и других государственных структур.
По этой причине на федеральном уровне был утвержден приоритетный федеральный проект «Экспорт продукции АПК», работу по которому совместно осуществляют Министерство сельского хозяйства, Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору, Министерство экономического развития, АО «Российский экспортный центр, Федеральная таможенная служба. Такая организация работы по ключевым направлениям позволяет сократить издержки, вызванные бюрократическими процессами, и объединить представителей разных ведомств для достижения общей цели.
4) Необходимость формирования системы мотивации государственных служащих, основанной на достижении конкретных результатов. Опыт частного бизнеса показывает, что сотрудники любого уровня показывают более высокие результаты и приносят больше прибыли компании тогда, когда их вознаграждение непосредственно зависит от результатов их деятельности.
Справедливо это и для государственного сектора. Сложность состоит лишь в том, что зачастую трудно определить показатели, которые точно отражают успешность работы органов государственной власти. Система проектного управления, в том числе подразумевает формирование системы ключевых показателей эффективности государственного проекта, по результатам достижения которых государственные служащие должны получать вознаграждение. Предполагается, что внедрение системы проектного управления позволит частично или полностью устранить недостатки текущей системы, повысить эффективность.
Предпосылки внедрения проектного подхода в государственную деятельность объясняют актуальность, но не конкретизируют понятие самого проектного подхода. В первую очередь для его определения систематизируем различные аспекты понятия «проект».
Несмотря на различные попытки ученых и практиков, общее согласие по поводу определения, контекста и содержания практической модели управления проектом, до сих пор не достигнуто и зачастую отражает специфику отрасли исследования или сферы практического внедрения , а также национальные особенности, учитывающие законодательство и практику ведения бизнеса, например, системы A Guidebook of Project and Program Management for Enterprise Innovation (P2M, Япония) и PRojects IN Controlled Environments 2 (PRINCE2, Великобритания) . Исходя из действующих национальных и международных стандартов, под проектом понимается:
? «временное предприятие, направленное на создание уникального продукта, услуги или результата» ;
? «комплекс взаимосвязанных мероприятий, направленный на создание уникального продукта или услуги в условиях временных и ресурсных ограничений» ;
? «целенаправленная деятельность временного характера, предназначенная для создания уникального продукта или услуги» ;
? «уникальный процесс, состоящий из совокупности скоординированных и управляемых видов деятельности, имеющий начальную и конечную даты выполнения, предпринимаемый для достижения цели, соответствующий установленным требованиям, включая ограничения по времени, затратам и ресурсам» .
Представленный перечень не является исчерпывающим, однако данные определения объединены тремя общими смысловыми акцентами: последовательный (скоординированный) комплекс мероприятий, уникальность результата, ограниченность ресурсов (трудовых, финансовых, временных и т.д.).
Обобщая, следует отметить, что проект в любой организации, в том числе, государственной – это не всегда некоторая «данность», т.е. существующий объект управления, возникающий, например, в связи с получением нового крупного задания, но это и способ организации деятельности, который государственное ведомство выбирает по своему усмотрению при наличии определенных условий. В связи с этим большое значение имеют трактовки определения понятия проектного подхода (табл. 1)
Таблица 1 – Различные подходы к определению понятия «проектный подход»
Автор Сущность понятия «проектный подход»
Т. Н. Жукова Подход к управлению, предполагающий образование проектов как способ решения наиболее значимых для предприятия задач
Э.В. Строилова Методология деятельности, в основе которого лежит создание или преобразование объекта, обладающего новыми, уникальными свойствами.
С.Б. Фисенко Формальная управленческая методика, в формате которой различные проекты планируются и исполняются как повторяемый, последовательный и измеримый процесс
А.В. Анцеев Систематическое определение и менеджмент проектов, применяемых предприятием, и взаимодействие этих проектов
Проектный подход как методологию управления рассматривают Э.В. Строилова, С.Б. Фисенко и А.В. Анцеев, преимущество данной трактовки в представлении проектного подхода как системы организации работы предприятия и решения проблем. Управление проектами, в таком случае, непрерывный, повторяемый процесс, включающий также взаимосвязь проектов.
Применительно к государственному управлению проектный подход рекомендуется определять следующим образом: проектный подход в государственном управлении представляет собой методику управления реализацией государственных задач и проектов на основе непрерывной взаимосзязи данных проектов и привлечении к участию в их реализации различных ведомств.
Особенно значимым проектное управление становится в период кризисов. Г. Керцнер, один из ведущих мировых экспертов, говорит о том, что в сложной рыночной и финансовой ситуации тщательный отбор проектов и безупречное их исполнение предпочтительнее сокращения кадров и остановки в развитии. Он также полагает, что организации, не практикующие проектный подход, станут его использовать не просто как эффективный способ выживания, но и для роста в сложных условиях. Это применительно и к государственному управлению.
Таким образом, применяя проектный подход в государственном управлении, государственные органы в первую очередь получают более открытые возможности реализации приоритетных государственных задач в ускоренные сроки, используют конкурентные преимущества по примеру частных предприятий и имеют возможность создавать конкурентные условия труда для сотрудников, что в совокупности способствует значительному росту эффективности реализации государственных проектов, в том числе, социально значимых.
1.2 Методология, организационно-правовые основы, принципы и особенности проектной деятельности в государственном управлении
В государственном органе (как и в любой другой организации) можно условно выделить два вида деятельности, существенно различающихся друг от друга: процессную (операционную) и проектную. Процессная деятельность имеет циклический, повторяющийся характер. Чаще всего организация и создается для осуществления конкретных процессов. Процесс — это регулярно повторяющаяся последовательность операций, потребляющая ресурсы и создающая некий результат, ценный для потребителя . И, напротив, для развития, модернизации, улучшения тех или иных показателей требуются качественно новые преобразования, которые осуществляются посредством реализации проектов. Проект — это единовременный набор мероприятий, ограниченный по времени, создающий конечный уникальный результат, когда объединяют множество проектов, формируют программы проектов, включая государственные программы .
Как было отмечено в предыдущем разделе исследования, активная работа по внедрению проектного управления в органах государственной власти началась с выхода Постановления Правительства Российской Федерации от 15 октября 2016 г. № 1050 (утратил силу). И сразу возник вопрос о необходимости взаимосвязи приоритетных проектов и государственных программ. Госпрограммы теперь делятся на две части: проектную и процессную, которая, в свою очередь, состоит из ведомственных целевых программ. И если на федеральном уровне проекты только начали интегрировать в госпрограммы, 27 субъектов Российской Федерации либо включают проекты в госпрограммы в качестве структурных элементов (подпрограммы, основные мероприятия, мероприятия), либо аналитически указывают, что соответствующие проекты реализуются и финансируются в рамках госпрограмм .
Постановлением № 588 уточнены требования к целям госпрограммы (теперь их будет не более пяти, все они будут конкретными и позволят сфокусироваться на их достижении). Введено требование о необходимости ранжирования проектов и ведомственных целевых программ, в результате чего будут выбраны действительно эффективные инструменты реализации, и иные требования, направленные на повышение гибкости управления госпрограммами. К сожалению, положения данного Постановления в полной мере не решают ряд существенных вопросов, например, внедрения упрощенного порядка согласования пилотных программ, увязки региональных госпрограмм с федеральными, расширения полномочий ответственных исполнителей и т. д.
Решение данных вопросов прорабатывается на федеральном уровне. В противном случае может возникнуть риск, что и новый формат госпрограмм приведет к формальному документу, который федеральные органы исполнительной власти должны будут сделать лишь «для галочки» и возвращаться к нему при необходимости формирования такого же формального отчета.
Однако внедрение любого процесса в деятельность организации представляет собой проект. В то же время проект состоит из взаимосвязанных последовательных процессов , например:
? инициирование проекта;
? планирование проекта;
? исполнение проекта;
? мониторинг и координация;
? завершение проекта.
Для государственных органов, в чью сферу деятельности входит большое множество функций, целей и задач, чрезвычайно важно определять, где проходит граница между проектной и процессной деятельностью. Сегодня одной из актуальных проблем отмечается все еще недостаточно высокая эффективность деятельности органов власти.
Сложности при введении в деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления принципов проектного менеджмента возникают чаще всего по причине недостаточной гибкости и бюрократической зарегулированности государственных структур, отсутствия должным образом подготовленных специалистов и сопротивления любым изменениям со стороны части работников на всех уровнях. Обозначим конкретнее существующие проблемы:
? бюрократические процессы и ориентированность на соблюдение всех необходимых формальных процессов, а не на достижение конечного результата;
? непонимание и нежелание изменений, инициируемых применением проектного управления;
? неумение прогнозировать и работать на упреждение, проблемы начинают решаться только после их возникновения;
? концентрация полномочий, приводящая к преимущественно авторитарному стилю руководства, что подавляет инициативу сотрудников;
? недостаточная компетенция персонала для работы по замыслам и их отрицательная мотивация (дополнительная нагрузка часто без материального стимулирования).
В проектном управлении важна коммуникация, взаимодействие людей и полноценная работа в реальных проектных командах, что дает максимальный эффект с точки зрения развития навыков и необходимых поведенческих практик. Не преуменьшая роль обучения как такового, мы подчеркиваем важность предложения Минэкономразвития России — найти оптимальный баланс между посещением образовательных курсов и on-job обучением в рамках вовлечения в приоритетные и ведомственные проекты.
Зачастую работа специалистов органа власти заключается в выполнении нескончаемого потока различных поручений и заданий. В этом потоке трудно разобраться и понять, к какой цели относится то или иное поручение. При этом основным преимуществом внедрения проектного управления является повышение вероятности достижения поставленных целей и минимизация рисков, четкое структурирование деятельности и бюджетный эффект, ведь проектный подход помогает точнее спланировать финансовые затраты .
Выделим особенности управления проектами, присущие государственному сектору:
1) осуществление деятельности в жестких правовых рамках;
2) подотчетность вышестоящим органам власти;
3) финансирование проектов за счет бюджетных ресурсов;
4) публичная отчетность и общественный контроль;
5) амбициозность целей проектов;
6) многогранность, архиважность и масштабность государственных проектов;
7) направленность на социальный эффект, а не на получение выгод от инвестирования финансовых средств.
Правовое регулирование проектной деятельности в государственном управлении обусловлено системой следующих основных федеральных и региональных нормативно правовых актов:
1) Федеральный закон от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями);
2) Закона Хабаровского края от 29 июля 2015 г. N 96 "О стратегическом планировании в Хабаровском крае»;
3) Указ Президента Российской Федерации № 204 от 7 мая 2018года «О национальных идеях и стратегических задачах развития Российской Федерации до 2024года;
4) Указ Президента Российской Федерации от 21 июля 2020 г. № 474 “О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года»;
5) Постановление Правительства Российской Федерации от 31.10.2018 N 1288 (ред. от 10.07.2020) "Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации" (вместе с "Положением об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации");
6) Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 октября 2016 г. N 1045 "Об утверждении Правил согласования проекта стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации в части полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации с документами стратегического планирования, разрабатываемыми и утверждаемыми (одобряемыми) органами государственной власти Российской Федерации",
7) Постановление Правительства Российской Федерации от 12.10.2017 N 1242 (ред. от 16.04.2020) "О разработке, реализации и об оценке эффективности отдельных государственных программ Российской Федерации" (вместе с "Правилами разработки, реализации и оценки эффективности отдельных государственных программ Российской Федерации");
8) Постановление Правительства Хабаровского края от 11 апреля 2019 года N 146-пр утверждено Положение «Об организации проектной деятельности в Правительстве Хабаровского края»
9) Постановление Правительства Хабаровского края от 13 июня 2018 года N 215-пр «Об утверждении стратегии социально-экономического развития Хабаровского края на период до 2030 года» и др.
Проектное управление как понятие включает в себя набор методов, инструментов и приемов, направленных на достижение цели проекта при балансировании между объемами работы, ресурсами (деньги, труд, время, материалы), качеством и рисками .
В целях внедрения единой методики осуществления проектной деятельности в компаниях применяются различные стандарты. К примеру, существуют:
1) Международные стандарты управления (менеджмента) проектами:
? ISO 10006:2003, Quality management systems — Guidelines for quality management in projects; в России принят как ГОСТ Р ИСО 10006–2005 «Системы менеджмента качества. Руководство по менеджменту качества при проектировании»;
? ISO 21500:2012, Guidance on project management (в России принят как ГОСТ Р ИСО 21500– 2014 «Руководство по проектному менеджменту»);
2) Национальные стандарты с расширенной географией применения:
? ANSI PMI PMBOK 5th Edition — A Guide to the Project Management Body of Knowledge (PMBOK Guide);
? PRINCE2 (PRojects IN a Controlled Environment); • ISEB Project Management Syllabus;
? Oracle Application Implementation Method (AIM);
3) Национальные стандарты управления проектами (Россия):
? ГОСТ Р 54869–2011 «Проектный менеджмент. Требования к управлению проектом»;
? ГОСТ Р 54870–2011 «Проектный менеджмент. Требования к управлению портфелем проектов»;
? ГОСТ Р 54871–2011 «Проектный менеджмент. Требования к управлению программой».
Для государственных органов Советом по внедрению проектного управления в органах исполнительной власти были разработаны Методические рекомендации по внедрению проектного управления в органах исполнительной власти (Методические рекомендации) .
По мнению специалистов Минэкономразвития России, применение подходов, заложенных в Методических рекомендациях, позволит обеспечить достижение целей при минимизации сроков, повысить эффективность используемых ресурсов, обеспечить прозрачность, обоснованность и своевременность принимаемых решений. Кроме того, инструментарий Методических рекомендаций поможет ведомствам более эффективно взаимодействовать при осуществлении совместной деятельности и сотрудничать с привлекаемыми подрядными организациями .
В Методических рекомендациях содержатся подходы, принципы, порядок внедрения проектного управления и составлены типовые шаблоны нормативных методических документов для их внедрения в органах исполнительной власти; кроме того, формализуются процессы управления, которые необходимо внедрить или модифицировать при переходе на проектно-ориентированную систему управления.
Ценность Методических рекомендации еще и в том, что они прошли все проверки и согласования юридического характера, а это для государственных структур чрезвычайно важно. Государственный орган может спокойно применять положения документа, не опасаясь вопросов со стороны правовых подразделений.
Методические рекомендации предписывают разграничивать процессы основные и вспомогательные. К основным процессам относят:
1) Стратегическое управление.
2) Тактическое управление.
3) Управление проектами (управление процессами и операционное управление не являются профильными в рамках проектного управления, поэтому в Методических рекомендациях они не рассматриваются).
Далее для осуществления основного процесса «Управление проектами» внедряются и реализуются вспомогательные процессы:
1) Управление мотивацией участников проектов.
2) Управление компетенциями участников проектной деятельности.
3) Организационная поддержка проектной деятельности.
4) Технологическая поддержка проектной деятельности.
Вспомогательный процесс — это, по сути, блок подопераций в рамках определенного направления, которые наполняют каждый этап внедрения проектного управления.
Для грамотного построения проектного управления весь процесс организации его системы в органах исполнительной власти должен полагаться на следующие принципы .
? Внедрение системы проектного управления само по себе является проектом. Соответственно, как и любой другой проект, система проектного управления должна разрабатываться с применением проектных методик.
? Последовательность. Система проектного управления внедряется поэтапно, с выделенными выполнимыми сроками.
? Ориентация на внятные результаты. Результаты мероприятий по созданию системы проектного управления должны иметь выделенную полезность и практическую применимость: Проектный комитет, Проектный офис, Информационная система проектного управления (ИСПУ), обученный персонал, система показателей, мотивации, шаблоны документов, регламенты и т.д.
? Определенные направления (по вспомогательным процессам).
? Разрабатываемые решения должны поддерживаться по всем блокам работ: организация — мотивация — обучение — IT.
? Постепенное усложнение. На начальной стадии необходимо создавать и отрабатывать несложные приемы, поэтапно усложняя систему, добавляя в нее новые элементы и связи.
? Итерационность. Апробация наработок, выявление ошибок, их исправление и фиксация результата.
? Целостность. Решения взаимосвязаны и обладают синергетическим эффектом.
? Простота. Ориентация на унификацию, типизацию решений без потери эффективности.
? Гибкость. Элементы системы могут быть адаптированы к изменяющимся организационным, технологическим, внешним условиям.
? Полезность. Внедряемая система проектного управления должна повышать эффективность и результативность деятельности органа государственной власти.
Преимущества проектного подхода к управлению проектами сделали его одним из самых востребованных способов управления. Таким образом, методы проектного управления могут и должны применяться в проектной деятельности государственных органов.
Чтобы преодолеть инерцию управленцев старой формации и модернизировать структуры государственного сектора и местного самоуправления, необходимо особое внимание уделить следующим направлениям деятельности:
1) постоянное обучение сотрудников, как руководящего, так и рядового звена в направлении повышения конкретных компетенций для решения определенных профессиональных задач;
2) сертифицировать персонал по современным управленческим стандартам;
3) повысить мотивацию работников (материальную и моральную) по результатам личной эффективности и общей успешности начинания, организовать обратную связь исполнителей с менеджерами;
4) при внедрении принципов проектного управления в организации продвигаться от осуществления простых инициатив к сложным многокомпонентным начинаниям;
5) результаты каждого этапа фиксировать, определять его недостатки и выгоды, вносить необходимые изменения в паспорт и снова фиксировать;
6) поддерживать целостность инициативы по всем направлениям работ (от инициации до приемки и заключительного отчета).
Чтобы не допустить срыва сроков и некачественного выполнения работ, целесообразно в первое время привлекать к управлению государственными инициативами опытных менеджеров с опытом успешной реализации проектов на условиях аутсорсинга.
