1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ИНСТИТУТА ОПЕКИ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1.1. Правовая природа института опеки и попечительства
Термин "опека" в настоящее время в юридическом обиходе используется в разных значениях. Под опекой иногда понимают не только осуществление заботы со стороны физического лица, но и пребывание несовершеннолетнего или недееспособного гражданина в специальном медицинском или социальном учреждении.
В отечественной цивилистике дореволюционного периода это понятие рассматривалось в тесной связи с семьей. Так, Владимирский-Буданов М.Ф. определял опеку как "искусственную власть над семьей", Шершеневич Г.Ф. - как "искусственную семью", Синайский В.И. - как "суррогат родительского попечения о детях, их личности и имуществе".
«Опека стоит как бы на рубеже права гражданского и государственного. С одной стороны, она обращена к интересам частных лиц, которые по малолетству или другому обстоятельству нуждаются в призрении и находят его в опеке; с другой – преследуют цели государства: на нем лежит обязанность иметь попечение о тех, кто сам не может заботиться о своих интересах, следовательно, для государства есть повод создать учреждение, которое оказывало бы пособие нуждающимся в нем. Существуют разные воззрения на опеку. Так по одному воззрению, опека составляет замену родительской власти… По другому воззрению, опека есть отрасль деятельности государства: оно обязано заботиться о благе всех граждан, особенно тех, у которых нет сторонних забот… Наконец, по третьему воззрению, опека представляет аналогию договора – это поручение, возлагаемое на опекуна со стороны опекаемого, блюсти его интересы»
В ст. 145 Семейного кодекса РФ от 29.12.1995 N 223-ФЗ рассматривают опеку и попечительство как форму устройства детей, оставшихся без попечения родителей в целях их содержания, воспитания и образования, а также для защиты их прав и интересов. Многогранный термин «опека и попечительство» означает вид социальной заботы, форму устройства несовершеннолетних и недееспособных либо не полностью дееспособных совершеннолетних граждан, деятельность органов опеки и попечительства по ее установлению, деятельность опекунов и попечителей по осуществлению опеки и попечительства, систему правоотношений, а также правовое состояние, характеризующее социальный и правовой статус личности, над которым учреждены опека или попечительство.
Свои разъяснения вносит Федеральный закон от 24.04.2008 № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве», впервые в отечественном законодательстве закрепив понятия опеки и попечительства. Согласно п. 1 ст. 2 опека – это форма устройства малолетних граждан (не достигших возраста четырнадцати лет несовершеннолетних граждан) и признанных судом недееспособными граждан, при которой назначенные органом опеки и попечительства граждане (опекуны) являются законными представителями подопечных и совершают от их имени и в их интересах все юридически значимые действия.
Пункт 2 ст. 2 Закона регламентирует попечительство, как форму устройства несовершеннолетних граждан в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет и граждан, ограниченных судом в дееспособности, при которой назначенные органом опеки и попечительства граждане (попечители) обязаны оказывать несовершеннолетним подопечным содействие в осуществлении их прав и исполнении обязанностей, охранять несовершеннолетних подопечных от злоупотреблений со стороны третьих лиц, а также давать согласие совершеннолетним подопечным на совершение ими действий в соответствии со статьей 30 Гражданского кодекса Российской Федерации от 30.11.1994 N 51-ФЗ.
Однако, некоторые авторы, в частности Аргунова Ю.Н., считают, что определение, данное новым ФЗ, не отражает целей опеки (защита прав и интересов, в частности недееспособных). Исследователь, аргументируя свою точку зрения, обращается к лингвистическому значению понятия «опека».
В словаре русского языка Ожегова С.И. опека определяется как «наблюдение за недееспособными лицами и попечение об их воспитании, правах и т.п.» Согласно Толковому словарю живого великорусского языка Даля В.И. «опека (печься о ком) — это надзор, установленный законом над лицом или имуществом его в известных случаях: по малолетству владельца, по несостоятельности его, по безрассудству, сумасшествию».
Понятие опеки и попечительства встречается в законах субъектов РФ, однако, зачастую, в усеченном и недифференцированном от других институтов виде.
«Опека и попечительство — форма обеспечения защиты прав и охраняемых законом интересов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, совершеннолетних лиц, признанных судом недееспособными или ограниченно дееспособными». Так же под опекой равным образом можно понимать как комплекс непосредственных действий по осуществлению социальной заботы, так и правовую связь, правоотношение с участием опекуна (попечителя) и подопечного. Помимо всех значений, разумеется, опека и попечительство представляют собой также и правовой институт.
В настоящее время проблемы института опеки и попечительства заслуживают внимания юридической науки еще и потому, что данный институт довольно долго детально не исследовался. По сей день справедливо утверждение Ершовой Н.М.: "Специалисты по семейному праву не считают опеку и попечительство в целом своей областью, цивилисты же не разрабатывают этот институт, полагая, что он скорее касается сферы семейного права".
Расположение норм отечественного института опеки и попечительства одновременно в двух отраслях законодательства обуславливает его оригинальность. Таким образом, ввиду отсутствия единой точки зрения учёных и наличии коллизий со стороны законодателя, хотелось бы обобщить основные правовые дефиниции опеки и попечительства:
1) Итак, термины «опека» и «попечительство», объединяемые нередко в единое понятие «опека», означают, прежде всего, устройство граждан, нуждающихся в особой правовой защите ввиду их неполной гражданской дееспособности. В этом смысле опека и попечительство являются средствами восполнения недостающей дееспособности граждан.
2) Самое распространенное различие пониманий рождается из принадлежности к отрасли права. Так с точки зрения гражданского права опека и попечительство – способ восполнения утраченной дееспособности; семейного права – формы устройства детей-сирот и детей, утративших попечение родителей.
3) Опека и попечительство как институт права, комплекс норм, регулирующих осуществление заботы и устройство граждан, нуждающихся в установлении над ними опеки и попечительства.
4) Опека и попечительство как правоотношение с участием опекуна (попечителя) и подопечного.
Таким образом, опека и попечительство – правовые институты, призванные обеспечить, во-первых, восполнение дееспособности недееспособных граждан с целью участия последних в гражданском обороте, а во-вторых, - защиту прав и законных интересов указанных граждан в случае посягательства на таковые». Между тем опека и попечительство – комплексный институт, он несет в себе нормы не только частных (гражданского и семейного), но и публичных отраслей (прежде всего административного) права, что обусловлено необходимостью обеспечения нуждающихся в этом граждан.
1.2. Органы опеки и попечительства, их задачи и полномочия
Органы опеки и попечительства – это службы государственного значения, на которых возложена задача защищать интересы несовершеннолетних и недееспособных граждан. Они относятся к органам исполнительной власти или местного самоуправления и осуществляют свои функции на всей территории РФ. Поэтому все, у кого есть маленькие дети, время от времени сталкиваются с представителями ООП.
Что такое органы опеки и попечительства многие знают не понаслышке. Но чем отличаются два этих понятия? И то, и другое – это предусмотренные законодательством правовые формы защиты имущественных и личных неимущественных прав граждан, которые не способны полностью или частично реализовать их самостоятельно.
Попечительство устанавливается над лицами, которые имеют ограниченную дееспособность, а вот опека – над теми, кто полностью недееспособен.
Общая характеристика органов опеки и попечительства указывает на то, что к их компетенции относят случаи, когда дети по тем или иным причинам остаются без присмотра родителей, или лицо признается судом недееспособным или ограниченно дееспособным.
Хотя опекуны и попечители в юридическом смысле не приравниваются к родителям, они выполняют те же функции.
Существуют разные модели формирования вышеупомянутых органов, а непосредственный статус органов опеки и попечительства со временем претерпевал изменения.
Главным отраслевым законодательным актом в данной сфере является Федеральный закон от 24.04.2008 N 48-ФЗ (ред. от 08.12.2020) "Об опеке и попечительстве", который предусматривает основные права и обязанности органов ООП и круг их полномочий.
Отдельные вопросы регулируются Семейным и Гражданским кодексами. Комитет опеки и попечительства также руководствуется следующими Федеральными законами:
• от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации»;
• от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
• от 16.04.2001 № 44-ФЗ «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей».
Перечень субъектов, которых относят к данной категории, определен в законе. По общему правилу, ими являются органы исполнительной власти. Вместе с тем законодатель предусматривает, что органами опеки и попечительства являются и органы местного самоуправления в случаях, когда они наделены такими полномочиями.
Таким образом, в зависимости от региона проживания структура ООП может меняться. Если брать министерство опеки и попечительства, то в данной роли выступает Министерство социального развития, опеки и попечительства определенной области.
Органы опеки могут иметь свои межрайонные управления. Такое ведомство, например, создано в Иркутской области.
Другие регионы могут создавать и иные организации. Так, в Самаре существует Департамент семьи, опеки и попечительства округа, известный как Департамент опеки и попечительства и социальной поддержки.
Независимо от названия все учреждения решают одинаковые задачи. Как правило, функции выполняются на разных уровнях, но такие подразделения могут быть в каждом муниципальном районе либо во внутригородском образовании. К примеру, часто среди структуры учреждений социального обслуживания и защиты населения выделяют отдел опеки и попечительства.
Важные вопросы, касающиеся опеки и попечительства, иногда решает глава районной или городской администрации по месту жительства человека, над которым хотят установить опеку, или по месту жительства ответственного лица.
Вместе с тем несовершеннолетние, лишенные родительской опеки, а также лица, признанные судом недееспособными или ограниченно дееспособными – это также субъекты опеки и попечительства.
В первую очередь деятельность ООП направлена на защиту прав и законных интересов подопечных, обеспечение им достойного уровня жизни, а также предоставление государственной поддержки. Кроме того, в число их задач входит надзор за опекунами и попечителями, а также контроль за сохранением имущества лиц, находящихся под опекой.
Задачи, полномочия, права и обязанности органов опеки и попечительства исполняются в соответствии с законодательством РФ. Среди наиболее значимых полномочий выделяют:
• осуществление постановки на учет лиц, которые нуждаются в помощи;
• ходатайство в суд о признании конкретного лица дееспособным или недееспособным;
• организацию попечительства в целом;
• представление интересов подопечных в суде;
• обязательное участие органов опеки и попечительства в суде и гражданском процессе в случае развода супругов, которые имеют общего несовершеннолетнего ребенка и не могут определить, с кем из родителей он будет проживать в дальнейшем;
• проведение подготовки лиц, изъявивших желание усыновить сироту;
• мониторинг условий проживания подопечного;
• освобождение опекунов и попечителей от выполняемых ими обязанностей;
• выдачу разрешений на заключение сделок, связанных с имуществом подопечных.
Помимо всего прочего, важным является заключение органов опеки и попечительства о возможности быть опекуном. Для того чтобы его получить, придется пройти серьезную процедуру.
Заключение имеет определенный срок действия – 24 месяца с момента его выдачи на опеку и 12 месяцев наусыновление. Именно этот документ является основанием для подачи заявления лицом, желающим стать опекуном.
Итак, можно выделить следующие функции органов опеки и попечительства:
• выявление случаев сиротства;
• передача детей, лишенных родительского присмотра, вприемную семью;
• защита прав и интересов сирот, недееспособных лиц;
• обеспечение детей, оставшихся без родительской защиты, достойными условиями жизни;
• защита интересов подопечных во время судебных разбирательств.
Если жизни или здоровью ребенка угрожает какая-либо опасность, кого обязан уведомить орган опеки и попечительства, так это прокурора. Кроме того, ООП должен немедленно забрать несовершеннолетнего и обеспечить его временное устройство. Никакое другое физическое или юридическое лицо такими полномочиями не обладает.
Законодательством также предусмотрены и другие полномочия вышеупомянутых органов. Таким образом, перечень того, чем занимаются органы опеки и попечительства, весьма обширен.
Ребенок может лишиться попечения родителей по разным причинам:
• их смерть,
• длительное отсутствие,
• отказ выполнять родительские обязанности;
• ограничение в их выполнении и другие.
В таких случаях функции защиты несовершеннолетних берут на себя компетентные учреждения.
Полномочия органов опеки и попечительства по защите прав несовершеннолетних определяются законом. При выявлении сирот в первую очередь разыскивают имеющихся родственников, обеспечивают детей временным жильем.
В дальнейшем Семейный кодекс РФ предусматривает следующие формы устройства детей:
• усыновление или удочерение;
• передачу под опеку или попечительство;
• передачу на воспитание в приемную семью;
• устройство в различные учреждения (воспитательные, лечебные, социальной защиты).
Деятельность органов опеки и попечительства по защите прав ребенка направлена на учет детей-сирот и контроль за условиями их содержания.
Государство всячески поддерживает детей, которые остались без родителей. Форма поддержки зависит от того, куда устроен несовершеннолетний.
Так, гражданам, которые приняли детей к себе на содержание, выплачивается:
• единовременное пособие;
• ежемесячные выплаты на каждого несовершеннолетнего;
• помощь, которую получают обычно родители (до достижения ребенком трехлетнего возраста, на ребенка-инвалида и так далее).
Защита интересов и правдетей-сироти детей, оставшихся без попечения родителей, осуществляется путем предоставления им:
• льгот на проезд в городском или пригородном транспорте;
• ежегодных путевок на санаторно-курортное лечение и в оздоровительные лагеря;
• жилья по договору найма;
• специализированного жилого помещения;
• бесплатного места в общежитии и так далее.
Многих интересует, кому подчиняются органы опеки и попечительства. Стоит обратить внимание на то, что на федеральном уровне органов с подобными функциями нет. Все они относятся либо к исполнительной власти области либо же к местному самоуправлению. Поэтому понять, кто кому подчиняется, можно лишь в каждом конкретном случае на местах.
Отметим, что единый центр опеки и попечительства, который бы мог решить все вопросы, пока не создан.
Все, что так или иначе связано с защитой прав несовершеннолетних, лишенных родительского попечительства или недееспособных лиц, обязательно проходит через ООП. Их в обязательном порядке задействуют при рассмотрении дела о лишении родительских прав. Структура органов в каждом регионе может отличаться, но функции они выполняют одни и те же.
