1. Теоретические основы деятельности полиции по профилактике и предупреждению преступлений
1.1 Исторический аспект предупредительной деятельности полиции в развитии Российского государства
В России на рубеже XVII–XVIII веков завершается централизация государственной власти, окончательно утверждается самодержавная форма правления в виде абсолютной монархии, реформируется весь государственный аппарат управления, в т. ч. и его правоохранительная часть.
Обращаясь к истокам полицейских органов, следует отметить, что появление российской регулярной полиции связано с деятельностью Петра I. Так, побывав за границей с «Великим посольством» в 1697–1698 годах, Петр I решает в России построить полицейское государство по образцу западноевропейских государств. Как и все реформы Петра, эта длилась не один год, прежде чем смогла утвердиться на российской земле. Под полицией понимался государственный орган охраны правопорядка и борьбы с преступностью в самом широком смысле, существующий в западноевропейских государствах с XVII века .
Сначала «регулярная полиция» была создана царем-реформатором Петром I только в Санкт-Петербурге. 25.05.1718 (05.06.1718 по н.ст.) генерал-полицмейстером новой столицы был назначен генерал-адъютант царя А. М. Девиер, он же глава Полицмейстерской канцелярии. В этот период в России вводится иноземный термин «полиция» в значении «специальный правоохранительный орган страны», и именно эта дата стала началом отсчета истории российской полиции, штат которой не превышал двухсот единиц на 60 000 населения и примерно столько же рабочего люда. Подбор кадров осуществлялся за счет офицеров и солдат гарнизонной службы, которые по состоянию здоровья уже не могли нести службу в действующей армии .
Кроме привычной охраны общественного порядка и борьбы с преступностью полиция должна была обеспечивать пожарную безопасность, следить за благоустройством и санитарией, контролировать правила торговли и миграционные потоки во вновь строящейся столице, бороться с нищенством и бродяжничеством.
Спустя четыре года, в 1722 году, создается полицмейстерская канцелярия во главе с обер-полицмейстером в Москве, руководившим городской полицейской командой и подчинявшимся генерал-полицмейстеру Санкт-Петербурга. Постепенно такие же формирования вместе с полицейскими командами появляются и в других крупных городах2.
Полицейские формирования начала XVIII века обладали широкими полномочиями под девизом «судить-пытать-казнить», т. к. в полицмейстерской канцелярии были сосредоточены следствие, суд и наказание по уголовным делам. В структуру канцелярии входили судебная палата, полицейские команды, тюрьма с надзирателями, пожарная команда, архитектурно-строительная часть, команда фурманщиков и палач.
Однако полицейская реформа Петра I осталась незавершенной, – прерванной его смертью. Главный итог первой четверти XVIII века заключался в том, что в России произошло становление регулярной полиции. Санкт-Петербургская полицмейстерская канцелярия в какой-то мере становится главным полицейским органом в государстве; полиция же стала частью общеадминистративного аппарата управления страной и была отделена от политического сыска.
Правовой основой строительства регулярных полицейских формирований в масштабе всей Российской империи принято считать Указ Анны Иоанновны от 23.04.1733 «Об учреждении полиции в городах» , по которому в 23 городах страны были созданы городские полицмейстерские конторы, во главе чего стояли полицмейстеры из числа офицеров местных гарнизонов.
После крестьянского восстания Е. И. Пугачева Екатериной II был принят «Устав Благочиния или Полицейский» от 08.04.1782 , согласно которому в губернских городах были образованы судебно-полицейские управы благочиния под руководством городничих и губернатора.
В функции управ благочиния входил широкий спектр обязанностей: поддержание должного общественного порядка, следствие и дознание по совершенным уголовным преступлениям, розыск и задержание преступников, контроль за иногородними и иностранцами, за общественными организациями, надзор за торговлей и санитарией, за благоустройством города и др.
В последующем Павел I за короткий период своего царствования упразднил управы благочиния и создал новые административно-полицейские учреждения. Так, полиция под руководством полицмейстеров на местах подчинялась военным губернаторам. Однако после смерти Павла I большинство его реформ было отменено.
Следующий этап развития полиции характеризуется периодом создания министерств вместо петровских коллегий, когда 08.09.1802 был издан Манифест «Об учреждении восьми министерств» , среди которых было и Министерство внутренних дел (далее – МВД). Так, круг внутренних функций государства, которые были определены вновь созданному МВД, был чрезвычайно широк: к ним относились практически все вопросы внутренней жизни России – от снабжения населения солью и провиантом до руководства государственными фабриками и заводами.
Возглавил вновь созданное МВД граф В. П. Кочубей (один из молодых друзей царя Александра I, входивший в «Негласный комитет» по реформированию всего государственного аппарата страны, имеющий за плечами университетскую подготовку), обладавший хорошими организаторскими способностями и опытом работы на высоких государственных должностях. Начальником канцелярии МВД он назначил М. М. Сперанского, ставшего затем создателем различных реформаторских проектов по управлению государством .
Структурно МВД состояло из министра, его товарища, общественного совета из десяти дворян и пяти секретарей, департамента внутренних дел (с 1803 года директором департамента становится М. М. Сперанский) из четырех, а с 1806 года – из трех экспедиций (где руководство полицейскими учреждениями было поручено второй экспедиции – «экспедиции спокойствия и благочиния»), Медицинского совета и Главного управления почты .
Манифестом Александра I от 25.06.1811 – «Общее учреждение министерств» департамент внутренних дел из МВД выделился и преобразовался в Министерство полиции. Задачи, которые предстояло решать новому Министерству, несколько сузились, но по-прежнему оставались значительными. Так, Министерству вменялось в обязанности проведение рекрутского набора в армию, накопление и сбережение продовольственных запасов, руководство приказами общественного призрения, смирительными и работными домами, оказание содействия Сенату в проведении ревизий губерний и др.
Министром полиции был назначен генерал-адъютант императора, генерал-лейтенант А. Д. Балашов, который со дня назначения находился при Александре II, выполняя важные поручения царя. Фактическим же министром полиции был исполняющий его обязанности С. К. Вязмитинов, который совмещал свой пост с должностью генерал-губернатора Санкт-Петербурга и много трудов вложил как в становление нового Министерства, так и в облагораживание столицы .
После смерти министра внутренних дел О. П. Козодавлева и С. К. Вязмитинова в 1819 году, в связи с возникновением конфликта интересов, восприятия создания Министерства с неудовольствием значительной частью высших государственных и общественных деятелей, Министерство полиции упразднено и передано в МВД департаментом. Министром МВД Российской империи снова становится В. П. Кочубей .
Следует отметить, что до конца царствования Александра I существенных изменений и реорганизаций МВД и полиции с 1819 года не происходило.
Еще до отмены крепостного права, предвидя крестьянские бунты, Александр II 25.03.1859 утвердил «Основные начала реформы полиции»3 и объединил городскую и земскую полиции под властью уездного исправника.
После отмены крепостного права с создания института судебных следователей началась реформа полиции. Так, предварительное следствие изымалось из полиции при оставлении за ней дознания по незначительным преступлениям, содействия судебным следователям и прокурорам в предварительном расследовании преступлений, относящимся к ведению судов.
«Временные правила об устройстве полиции в городах и уездах губерний» Александра II от 25.12.1862 оказались весьма долговременными.
Так, в указе отмечалась главенствующая роль полиции в структуре МВД; департамент внутренних дел МВД стал состоять из трех экспедиций; вторая экспедиция теперь имела дежурную часть и ведала сельской и городской полицией; кроме того, были увеличены штаты полиции.
В городах, где сохранялись городские полицейские управления, полицией руководил градоначальник. За счет организации городских полицейских команд из унтер-офицеров, их помощников и вольнонаемных лиц из отставных военных чинов было проведено увеличение штатов таких управлений. Кроме того, в некоторых губернских городах была учреждена конная стража при городских полицейских управлениях.
Полномочия полицейских городских управлений оставались обширными и заключались не только в охране общественного порядка и борьбе с преступностью, но и в руководстве почтой, надзоре за частными и общественными зданиями.
Резюмируя реформы общей полиции, последовавшие после отмены крепостного права, следует отметить, что увеличение ее штатов не соответствовало численности и размерам территорий в сельской местности, причем такое положение сохранялось десятилетиями. Однако политическая ситуация 70-80-х годов XIX века, нарастающее революционное движение заставили царское правительство укрепить структуры общей полиции .
Указом императора от 09.06.1878 – «Временное положение о полицейских урядниках» для усиления средств уездной полиции были введены пять тысяч конных урядников в 46 губерниях.
После отмены крепостного права в связи с возрастанием уровня преступности в губернских и столичных городах, куда хлынули массы разорившихся крестьян, вытекала насущная задача организации специального аппарата для борьбы с уголовной преступностью. Созданная для этого градоначальником Санкт-Петербурга Ф. Ф. Треповым в 1866 году столичная сыскная полиция наладила, прежде всего, учет преступников по их «специализации», а свои же чины квалифицировались по составам преступлений .
Становление и развитие сыскных частей растянулось на долгие сорок лет. После организации Санкт-Петербургской сыскной полиции только в 1880 году создается сыскная часть в Киеве, на следующий год, по образу и подобию столичной полиции – в Москве. Следует отметить, что в организации сыскных частей России многое было взято из опыта организации и деятельности берлинской полиции.
В пореформенной России полицейская система претерпела серьезные преобразования: для усиления сельской полиция уездных городов была объединена с земской под руководством уездного исправника и получила дополнительные штаты за счет полицейских урядников.
Предварительное следствие вновь было передано созданному институту судебных следователей под руководство Министерства юстиции; полиция же была частично освобождена от не свойственных ей функций, в губернских городах и столицах увеличилась численность полицейских аппаратов, изменились принципы комплектования полиции.
Назревший в конце 70-х годов XIX века внутриполитический кризис в стране обусловил следующий этап реорганизации полиции. Так, в ноябре 1880 года Указом Александра II в структуре МВД был создан департамент государственной полиции, куда вошли общеуголовная и политическая полиции, при руководстве последней .
После сосредоточения в структуре МВД столь мощной полицейско-карательной системы и значительной части внутренних функций государства оно заняло главенствующее место в государственном механизме.
05.05.1903 было утверждено Положение «Об учреждении в 46-ти губерниях Европейской России полицейской стражи» . Согласно этому Положению, полицейская стража состояла из урядников и стражников, подразделялась на конную и пешую. Права и обязанности полицейских стражников в Положении четко прописаны не были, что позволило местным властям делегировать им массу обязанностей, порой не относящихся к полиции.
Ежегодный прирост преступности в первые девять лет XX века в Российской империи составлял 7 %, что в немалой степени объяснялось отсутствием общегосударственной системы уголовно-сыскных аппаратов. Имевшиеся в столицах и некоторых крупных городах страны сыскные отделения при полицейских управлениях, их опыт работы с 1866 года давал весомые основания к повсеместному их распространению .
Революционные события 1905–1907 годов, изменения в государственном устройстве сделали возможным принятие в 1908 году Закона «Об организации сыскной части» , по которому в большинстве городов Российской империи были созданы сыскные отделения при полицейских управлениях, компетенция которых в самом общем смысле заключалась в розыске преступников по уголовным делам и их задержании.
Структура сыскных отделений состояла из столов: личного задержания, розыска, наблюдения и справочно-регистрационного бюро. В столицах и больших городах организовывались «летучие отряды» для суточного дежурства в местах массовых скоплений граждан.
Организация сыскных отделений благотворно сказалась на раскрываемости преступлений. Так, согласно статистическим отчетам, раскрываемость сыскными отделениями год от года росла – если в 1912 году было раскрыто 48 % от общего количества уголовных дел, то в 1914 году – 62 % .
Дальнейшие реформы полицейского аппарата, несмотря на менявшиеся политические и социально-экономические условия в России, своевременно проведены не были, время для проведения реформ было безвозвратно упущено, и кардинального реформирования полиции не произошло до конца царствования Николая II.
Таким образом, в начале XX века полицейская система Российской империи постепенно совершенствовалась, развивались положительные тенденции, сложившиеся еще в XIX веке. Некоторые ее службы не уступали уровню организации полицейских организаций западных государств. Однако коренное реформирование полиции оказалось невозможным в сложных социально-политических условиях, тем более что страна была втянута в Первую мировую войну.
Разгром полицейских учреждений во время Февральской революции 1917 года закончился Декларацией Временного правительства от 03.03.1917 , в которой содержались положения о замене полиции народной милицией с выборным руководством и подчинением органам местного самоуправления при сохранении значительно сокращенного МВД. Несмотря на предпринимаемые законодательные и организационные меры, Временному правительству не удалось создать милицию в большинстве районов России.
После октябрьского вооруженного восстания в Петрограде власть перешла в руки Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Постановлением НКВД РСФСР от 28.10.1917 «О рабочей милиции» было положено начало строительству новой, советской милиции.
Уже с 12.10.1918 рабоче-крестьянская милиция строилась на штатной основе и двойном подчинении – местным Советам и Главному управлению милиции Народного комиссариата внутренних дел Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (далее – НКВД РСФСР).
За более чем 70-летний период своего существования советская милиция прошла сложный и неоднозначный путь организации, реформирования и развития, однако в большей мере сумела обеспечить общественный порядок и удержать преступность в допустимых рамках во время революционных преобразований, гражданской войны, в период индустриализации и коллективизации, первых пятилеток Союза Советских Социалистических Республик (далее – СССР), в военное время, а затем в послевоенный период и в период построения развитого социализма.
Реформированная в 2011 году в полицию милиция РФ сохранила преемственность лучших традиций как советской милиции, так и дореволюционной полиции.
За 300 лет существования российской полиции (милиции и снова полиции) в ее историю было вписано немало славных страниц. Процесс становления и развития обновленной полиции РФ продолжается и по сей день, происходит оптимизация ее численности, выверяется структура как центральных, так и местных полицейских подразделений, улучшается кадровый потенциал.
1.2 Роль и место полиции в системе субъектов предупреждения преступлений
В п. 1 ст. 1 Закона о полиции «Назначение полиции» говорится, что одним из предназначений полиции является противодействие преступности. А в п. 2 ч. 1 ст. 2 Закона установлено, что одним из основных направлений деятельности полиции является предупреждение и пресечение преступлений.
Отметим также, что, согласно п. 4 ч. 1 ст. 12 рассматриваемого Закона, полиция обязана выявлять причины преступности и условия, способствующие их совершению, принимать в пределах своих полномочий меры по их устранению; выявлять лиц, имеющих намерение совершить преступление, и проводить с ними индивидуальную профилактическую работу.
Таким образом, в Законе «О полиции» функция предупреждения преступности в целом нашла определенное отражение.
Как считают большинство криминологов, предупреждение преступности более эффективно, чем другие методы борьбы с преступностью. Ущерб, который наносит преступность обществу, безусловно, очень огромный. Это не только материальный ущерб, но и искалеченные судьбы, потеря душевного спокойствия и благополучия. Чем выше уровень преступности, тем выше и связанные с ней косвенные затраты, связанные с обеспечением деятельности правоохранительных органов, выключением значительной части населения из процесса общественного воспроизводства .
Так, если проанализировать статистически данные ГИАЦ МВД России, за 2020 год – 2160063, за 2019 год 2388476, за 2018 год – 2190578 преступлений .
В Пензенской области, по данным того же официального сайта Министерства внутренних дел Российской Федерации за январь-март 2017 года выявлено 2849 преступлений, за 2020 год – 12319, за 2019 год – 13818, за 2018 год – 13420 преступлений .
Можно выделить три преимущества в приоритетности предупреждения преступлений, это, прежде всего, упреждающий характер такой деятельности, а именно, предотвратить, нейтрализовать причины, условия, факторы, лучше не дать возможность совершить преступление; далее, это эффективность такой упреждающей деятельности, то есть в конечном итоге преступление не будет совершено; и наконец, колоссальная экономия ресурсов общества, включая материальные и финансовые затраты.
Предупреждение преступности может быть как отдельным направлением деятельности государственного или общественного органа, или конкретного лица, так и выступать побочным результатом его действий.
В соответствии с этим выделяют специализированные и неспециализированные субъекты предупреждения преступности.
