Глава I. Правовые основы социального обеспечения военнослужащих
1.1. Правовой статус военнослужащего по действующему российскому законодательству
В среде ученых-конституционалистов высказываются различные точки зрения на вопрос о соотношении конституционных понятий, категорий правового статуса личности. Конституционно-правовой статус человека и гражданина представляет собой интегральное образование, имеющее значение не только для личности, но и для государства, поскольку является важной предпосылкой оптимального взаимодействия личности и государства. Правовой статус следует рассматривать в контексте системы юридического закрепления фактического положения человека в обществе.
Понятия «конституционно-правовой статус» и «правовой статус» личности соотносятся как часть и целое. В данной концепции конституционно-правовой статус личности являет собой один из важнейших институтов конституционного права. Конституционно-правовой статус личности может быть охарактеризован как закрепление в нормах конституционного законодательства фактического места человека и гражданина в сфере системы общественных отношений. «К предмету конституционного права относится закрепление основ правового статуса личности» .
Конституционно-правовой статус личности можно рассматривать и как структурную категорию конституционного права. Существуют разнообразные мнения по данному вопросу. Какие же элементы входят в понятие конституционно-правового статуса личности? Например, Стрекозов В.Г. отмечает, что «совокупность конституционных прав, свобод и обязанностей, а также гарантий их реализации именуется «правовой статус гражданина» .
При анализе норм конституционного законодательства мы приходим к выводу о необходимости выделения конституционно-правового статуса военнослужащих внутренних войск как особой категории граждан Российской Федерации. Исследование конституционно-правового положения военнослужащих внутренних войск необходимо проводить с учетом структурного характера конституционного статуса человека и гражданина, поскольку все элементы, составляющие конституционно-правовой статус, имеют большое значение как для человека, так и для государства. Конституционно-правовой статус военнослужащего внутренних войск представляет собой нормативное оформление в конституционном законодательстве реального положения военнослужащего в российском обществе. Конституционно-правовой статус военнослужащего имеет особенности, которые характерны для всех элементов, составляющих данный статус. Соответственно, следует изучать правовой статус военнослужащего внутренних войск сквозь призму многоаспектности характера исследования. Постараемся выделить наиболее важные специфические черты конституционно-правового статуса военнослужащего.
Общая правосубъектность военнослужащего возникает с момента подписания военнослужащим контракта (либо призыва на военную службу) . Современное законодательство позволяет состоять на военной службе не только гражданам Российской Федерации, но и иностранным гражданам. Однако граждане Российской Федерации имеют массу преимуществ перед иностранными гражданами в сфере реализации права состоять на военной службе Российской Федерации.
Важнейшим элементом правового статуса российских военнослужащих являются права и свободы, которые представляют собой целый комплекс основных прав - личных, политических, социально-экономических, экологических, культурных. Однако Конституция Российской Федерации допускает возможность ограничения прав и свобод федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Не следует рассматривать данные конституционные предписания как нормы, которые ущемляют конституционные права и свободы военнослужащих внутренних войск. Во-первых, анализируемые законодательные положения направлены на защиту интересов общества и государства. Во-вторых, ограничения конституционных прав и свобод компенсируются комплексом социальных гарантий, предоставленных государством военнослужащему внутренних войск.
Ограничения конституционных прав и свобод касаются сферы реализации различных категорий прав и свобод, в частности политических прав. Например, возможность состоять в политических партиях. Военнослужащий не имеет права состоять в политической партии, что предписано федеральным законом . Известно, что в настоящее время ряд представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления формируются посредством применения пропорциональной избирательной системы, т.е. депутатские места распределяются между политическими партиями пропорционально числу голосов, поданных за конкретную политическую партию. Избиратель голосует за список членов политической партии, не за конкретного кандидата. Получается, что в данном случае военнослужащий может потенциально стать депутатом в том случае, если будет включен в список кандидатов от политической партии. Нельзя согласиться с мнением, согласно которому военнослужащий реально лишен пассивного избирательного права, т.е. права быть избранным депутатом по пропорциональной системе. Политические партии могут включать в партийный список граждан, которые не состоят в данной партии. Таким образом, если военнослужащий хочет быть депутатом представительного органа власти, это будет возможным, если он будет включен в список кандидатов от политической партии. Необходимо отметить, что данные рассуждения потеряли свою актуальность в контексте реализации права военнослужащих быть избранными депутатами Государственной Думы в будущем, поскольку, как известно, Государственная Дума «переведена» на смешанную избирательную систему (теперь депутаты вновь будут избираться по мажоритарной и по пропорциональной системе).
Военнослужащие, проходящие военную службу по призыву в воинских частях, которые расположены на территории муниципального образования, если место жительства этих военнослужащих до призыва на военную службу не было расположено на территории муниципального образования, не включаются в список избирателей, участников референдума и не учитываются при определении числа избирателей при выборах в органы местного самоуправления, на местном референдуме . Ряд авторов полагают, что данное ограничение ущемляет права военнослужащих, нарушает ст. 19 Конституции РФ, устанавливающую принцип равноправия . Другие ученые называют данное законодательное ограничение «военным цензом» . Рассматриваемое законодательное предписание обусловлено объективными обстоятельствами. Речь идет о невключении в списки избирателей только тех военнослужащих, которые до призыва или учебы не проживали на территории муниципального образования; кроме того, речь идет только и именно о муниципальных выборах. Ведь на выборах в органы местного самоуправления, согласно самой идее народного представительства на местном уровне, должны принимать участие те лица, которые знакомы с местными условиями, традициями, быть в курсе тех проблем, которые сложились в конкретном муниципальном образовании.
Как считает Кудашкин А.В., военнослужащие в РФ не ограничены как в активном, так и в пассивном избирательном праве . Однако в 2014 г. для военнослужащих, проходящих военную службу не по месту жительства, планировалось ввести ограничение на участие в региональных выборах. Соответствующий законопроект вносился на рассмотрение ГД ФС РФ.
Документом предусматривалось дополнение п. 5 ст. 17 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предписанием, согласно которому при выборах в органы государственной власти соответствующего субъекта РФ не включаются в списки избирателей и не учитываются при определении их числа военнослужащие, проходящие военную службу по призыву на территории этого субъекта, если до призыва их место жительства находилось за его пределами .
Вместе с тем ч. 1 ст. 10 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусмотрено, что депутаты избираются гражданами РФ, проживающими на территории субъекта РФ и обладающими в соответствии с федеральным законом активным избирательным правом. Как видим, никаких ограничений указанным Законом для военнослужащих не названо.
Военнослужащим запрещается ведение на территории воинской части любой политической пропаганды и агитации, в том числе предвыборной (п. 2 ст. 24 Федерального закона «Об обороне»).
Военнослужащие вправе в ходе избирательной кампании в свободное от исполнения обязанностей время лично, без оружия участвовать в собраниях, демонстрациях, проводимых вне территории воинской части (п. 2 ст. 7 Федерального закона).
Лица, которые назначены на командные должности в воинской части, не могут быть назначены членами избирательных комиссий с правом совещательного голоса (п. 6 ст. 29 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме»).
Данные ограничения обусловлены особым статусом военнослужащих. Конституцией России, как уже отмечалось, допускаются ограничения отдельных прав граждан федеральным законом. Данные дополнительные ограничения конституционных прав компенсируются защитой, которую оказывает Российское государство военнослужащим, т.е. комплексом гарантий прав военнослужащих, составляющих еще один из важнейших элементов правового статуса военнослужащих.
В качестве примера наиболее успешно предоставляемых социальных гарантий военнослужащим нам представляется необходимым обратить внимание на такую социальную гарантию в сфере жилья, как реализация права на жилище участниками накопительно-ипотечной системы, которая осуществляется посредством:
- формирования накоплений для жилищного обеспечения на именных накопительных счетах участников и последующего использования этих накоплений;
- предоставления целевого жилищного займа;
- выплаты по решению федерального органа исполнительной власти, в котором федеральным законом предусмотрена военная служба за счет средств федерального бюджета, выделяемых соответствующему федеральному органу исполнительной власти, в размере и в порядке, которые устанавливаются Правительством Российской Федерации, денежных средств, дополняющих накопления для жилищного обеспечения, учтенные на именном накопительном счете участника, до расчетного размера денежных средств, которые мог бы накопить участник накопительно-ипотечной системы в период от даты предоставления таких средств до даты, когда общая продолжительность его военной службы в календарном исчислении могла бы составить двадцать лет (без учета дохода от инвестирования).
Правовая защита военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, членов их семей является функцией государства и предусматривает закрепление в законах и других нормативных правовых актах социальных гарантий и компенсаций, а также иных мер социального характера; правовой механизм их реализации. Социальная защита является функцией государства и предусматривает: реализацию прав военнослужащих внутренних войск; совершенствование механизма социальной защиты; охрану жизни, здоровья; применение мер, которые направлены на создание условий нормальной жизнедеятельности военнослужащих и членов их семей.
Роль одного из существенных элементов конституционно-правового статуса военнослужащего призвана выполнять юридическая ответственность. Юридическую ответственность военнослужащего внутренних войск, на наш взгляд, можно рассматривать в различных аспектах. Она (в широком понимании данного понятия) представляет собой совокупность общественных отношений, которые складываются между государством и военнослужащим в результате совершения последним деяния (действия или бездействия), нарушающего нормы права. Ответственность можно рассматривать и в узком смысле - как отрицательные последствия, которые наступают для военнослужащего внутренних войск, преступившего предписания правового акта, и заключаются в необходимости претерпеть лишения. Ответственность служит способом восстановления нарушенного права . Ответственность ряд авторов отождествляют с санкциями, предусмотренными в правовых актах, для военнослужащего, который совершил правонарушение . Ответственность выступает в том числе и как реакция государства на совершение предусмотренных законодательством правонарушений в различных сферах.
Таким образом, в процессе анализа всех вопросов, которые возникают как в ходе законодательной регламентации правового положения военнослужащих, так и практических проблем, складывающихся в этой сфере, следует основываться на том, что все элементы конституционного статуса военнослужащих характеризируются специфическими чертами. Понятия «конституционный статус» и «правовой статус» соотносятся как часть и целое. Существующие ограничения конституционных прав и свобод военнослужащих внутренних войск должны расцениваться именно как особенности их реализации. «Ограничения» основных прав и свобод компенсируются комплексом гарантий прав военнослужащих, которые обеспечивает Российское государство.
1.2. Гарантии правовой и социальной защиты военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы и членов их семей
За отправную точку анализа гарантий правовой и социальной защиты военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы и членов их семей целесообразно взять положения теории права и базовые конституционно-правовые нормы, на которые опирается теория российской правозащиты в целом. На первое место следует поставить конкретные положения Конституции РФ, устанавливающей для всех россиян, в том числе и для военнослужащих:
- признание и гарантии основных прав и свобод, их неотчуждаемость (ст. 17 Конституции Российской Федерации);
- непосредственное действие прав и свобод человека и гражданина, определение ими смысла, содержания и применения законов, деятельности законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечение их правосудием (ст. 18 Конституции Российской Федерации);
- юридическое (формальное) равенство перед законом и судом, равенство в правах и свободах независимо от имущественного, должностного положения, места жительства и других обстоятельств (ст. 19 Конституции Российской Федерации);
- свободу мысли и слова, право выражения своего мнения или его невыражения (ст. 29 Конституции Российской Федерации);
- право на общественные объединения, в том числе на профессиональные союзы для защиты своих прав (ст. 30 Конституции Российской Федерации);
- право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31 Конституции Российской Федерации);
- право на участие в управлении делами государства, на участие в правосудии (ст. 32 Конституции Российской Федерации);
- право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции Российской Федерации);
- право на свободный труд, выбор вида профессиональной деятельности, на достойное вознаграждение за труд, на разрешение трудовых споров индивидуально или коллективно (ст. 37 Конституции Российской Федерации).
Однако наибольший правозащитный потенциал несет в себе еще одна специализированная норма Конституции Российской Федерации, согласно которой каждому гарантирована государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации и государство обязывается соблюдать право каждого защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (ст. 45 Конституции Российской Федерации).
Следовательно, в Российской Федерации, как и в любом другом правовом демократическом государстве, существует целостная система государственной защиты прав и свобод граждан в погонах. Она включает в себя нормативно закрепленный перечень государственных органов, обладающих установленной законом компетенцией по защите прав и свобод граждан, что определяет особенности государственного устройства, отражая отечественные исторические традиции и международный правозащитный опыт.
Соответствующие конституционным основам правовые установки заложены и в специальном военном законодательстве, гарантирующем, что:
- правовая защита военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей является функцией государства и предусматривает закрепление в законах и иных нормативных правовых актах прав, социальных гарантий и компенсаций указанных лиц и иных мер их социальной защиты, а также правовой механизм их реализации (п. 2 ст. 3 Закона о статусе);
- социальная защита военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей является функцией государства и предусматривает: реализацию их прав, социальных гарантий и компенсаций органами государственной власти, органами военного управления и органами местного самоуправления; совершенствование механизмов и институтов социальной защиты указанных лиц; охрану их жизни и здоровья, а также иные меры, направленные на создание условий жизни и деятельности, соответствующих характеру военной службы и ее роли в обществе (п. 3 ст. 3 Закона о статусе);
- реализация мер правовой и социальной защиты военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей возлагается на органы государственной власти, органы местного самоуправления, федеральные суды общей юрисдикции, правоохранительные органы в пределах их полномочий, а также является обязанностью командиров (начальников). Реализации прав военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей в соответствии с федеральными конституционными законами, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации могут также содействовать общественные объединения (п. 4 ст. 3 Закона о статусе);
- никто не вправе ограничивать военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей в правах и свободах, гарантированных Конституцией Российской Федерации и названным Федеральным законом. Должностные лица органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций, а также командиры, виновные в неисполнении обязанностей по реализации прав военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, несут ответственность в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (п. 5 ст. 3 Закона о статусе);
- контроль за исполнением Закона о статусе осуществляется органами государственной власти, правоохранительными органами и органами военного управления, а надзор - Генеральным прокурором Российской Федерации и подчиненными ему прокурорами (п. 6 ст. 3 Закона о статусе);
- уполномоченный федеральной орган исполнительной власти организовывает ежегодный мониторинг социально-экономического и правового положения военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей (п. 3 ст. 29 Закона о статусе).
Итак, с подобным широким спектром правозащитных средств, гарантированных главным нормативным правовым актом государства, общероссийским и специальным военным законодательством, военнослужащие в аспекте правозащиты достаточно вооружены. Ведь, с одной стороны, они сами и как граждане России, и как особая категория федеральных государственных служащих непосредственно наделены конкретными и разнородными правовыми формами собственной индивидуальной и коллективной юридической защиты. А с другой - в буквальном восприятии нормативных требований Конституции Российской Федерации и Закона о статусе, в защите их прав и свобод обязаны активно и параллельно друг другу участвовать все без исключения ветви государственной власти (законодательная, исполнительная, судебная), причем каждая из них должна это делать независимо от аналогичной правозащитной работы других ветвей, самостоятельно, в пределах очерченной законом общей и специальной компетенции.
